九乡新闻网菲律宾属于中国吗:時事觀察：多地行政區劃再調整為新一輪經濟大發展開路
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2010年07月14日 09:54:22 來源： 南方日報
北京撤並城區、深圳廈門擴容、渝滬津成立新區國內核心城市迎來新一輪調整潮
行政區劃再調整為新一輪經濟大發展開路
在中國行政版圖上,正發生的一場罕見大范圍高層級行政區劃調整引人注目。與13年前戛然而止的縣改市熱潮不同,此輪行政區劃的調整涉及四座直轄市和深圳廈門兩個經濟特區等最核心的城市群,而此輪行政區劃調整的目標則直指行政為經濟讓路。如果追溯既往,此輪行政區劃的調整則師從于5年前廣州行政區劃調整,正是廣東的成功經驗才為此輪全國的調整掃清了道路。
現狀
空前區劃調整突襲核心城市
國務院正式批復北京市部分行政區劃調整 中新社發 羅京 攝
7月1日,一則消息讓世人側目。新華社發布消息稱,國務院同意撤銷北京市東城區、崇文區,設立新的北京市東城區,撤銷北京市西城區、宣武區,設立新的北京市西城區。同日,深圳經濟特區正式擴容,范圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田四區擴大到全市,特區面積增加5倍。而廈門經濟特區也在7月1日擴大到全市,面積增加了11倍。
這則突如其來消息讓人突然感到行政區劃調整的大潮噴涌臨近。很多人此時才恍然發現,這是一輪全國性的行政區劃再調整,而且早已經開始布局了。早在6月18日,就有消息稱繼上海浦東、天津濱海之後,重慶兩江新區正式挂牌成立,這是中國的第三個國家級新區,也是中國內陸唯一的國家級新區。只不過那時人們還沒意識到新區的成立只是此輪調整的第一步。
前後對比,調整已然涉及到四個直轄市和深圳、廈門兩個經濟特區等中國最核心的城市群。而這還不是全部,係列行政區域調整還涉及如沈陽市沈北新區等全國多個中型城市。
廣東省城市發展研究中心主任宋勁松接受本報記者採訪時分析,與上一輪縣改市激活基層活力不同,此輪區劃調整在更高行政層級,但是中央政府要在調整中心城市區劃同時,考慮如何繼續維持基層的積極性。
溯源
此前曾叫停席卷全國的縣改市運動
在今天這輪規模龐大的區域行政范圍調整前,直至上世紀90年代中後期,中國曾經席卷過一輪規模浩大的縣改市運動。
“人們正努力把‘縣’字掀掉,宛如丟掉一頂破帽子。”有關媒體當時報道稱,據民政部公布的數字,1949年全國僅有設市城市136個,1995年已設市622個。到2000年全國設市城市已接近1000個。
13年前,這股縣改市的風潮正盛之時,國家下了“禁改令”。而十余年後,這輪新的行政區劃調整,涉及的層面更高,包括四大直轄市北京、上海、天津、重慶均獲得實質性突破,而最早的經濟特區深圳和廈門也收獲了特區范圍成倍擴張的利好。
全國盲目縣改區,有官員分析道,因為“縣改市”帶來的好處還不單體現在縣域經濟發展上。改市後可以獲得一筆可觀的城市建設費用；在編制上市比縣可以多設一些機構,多安排一些職務和人員；各類公職人員在縣改市後可增加工資補貼或適當調高級別等。廣東省行政學院副院長陳鴻宇介紹,因縣改市的做法有缺陷,隨後中央叫停。
“現在國家賦予一些地方經濟上的權限,這是另外一個情況。”他認為目前以適應城市規劃和區域經濟發展為動力的新一輪調整有著更深層次的必要性。政府調整行政區劃需要考慮市場化的因素以及城市功能區域的完整性。
中山大學嶺南學院吳迎新教授說,在全球經濟一體化的背景下,勢必先出現一些區域性的國家聯盟作為過渡。同樣,在一個國家區域經濟一體化的過程中,也必然會出現產業集群、城市群等過渡形式,形成結構優化、布局合理、各具特色、協調發展的現代產業體係。對于區域內的產業圈,政府必然會給予一些促進產業發展的優惠政策,以及使相應的資源配套。行政壁壘的打破,將進一步為企業以及區域經濟發展帶來利好。
探因
5年前廣州調整成功為中國探路
早在5年前,廣州市就撤銷了東山區、芳村區,設立廣州市南沙區、蘿崗區。事實上,正是廣東5年前成功的行政區劃改革,打破了廣州經濟發展的桎梏,給經濟發展騰出了足夠的空間,才促使了此輪行政區劃潮的來臨。從某種意義上來說,廣東再次成功為中國改革探路。
“國家對區級政府總量嚴格控制,因此廣州為了‘南拓、東進’,而將面積較小的兩個區撤銷。此次北京和沈陽的區域調整的原由也是如此。”宋勁松說,目前新一輪的行政區劃調整分為三類,一類是諸如北京、沈陽和早先的廣州,主要在于調整城市的區級結構,適應城市新功能調整及新城市區域發展的需要。
廣州社科院城市公共研究所所長劉江華則更多地從節約行政成本的角度看待區劃調整問題。他表示,廣州的老城區本來就面積很小,但“麻雀雖小,五臟俱全”,每個區都設置有完整的行政班子,這實際上是機構的重復設置,造成了行政成本的浪費,政府的財政支出大大增加。區劃合並後,可以減少政府編制。而且,支持老城區發展的主要是第三產業,比較容易進行統一規劃。
上海浦東新區、天津濱海新區和重慶兩江新區的調整則被宋勁松列為另一類,屬于“獲求國家稅收等經濟政策的考量,而重新調整長三角、京津唐和西部地區的龍頭經濟區。”宋勁松認為。
浦東發展與改革研究院秘書長楊周彝說,“大浦東”突破行政區劃,使得土地、政策、資金、競爭等諸多掣肘迎刃而解,而上海國際金融和航運中心建設、迪斯尼項目等將能通盤考慮。
走過19年開發、開放路的浦東,面積為532.75平方公裏,戶籍人口194.29萬,面臨嚴峻的土地瓶頸。據了解,行政區劃調整後的浦東新區將南匯區收歸囊下,面積擴張了一倍多,達到了1210.41平方公裏,戶籍人口268.60萬。土地問題的解決將為“大浦東”發展提供新動力,上海物流研究院副院長、復旦大學企業研究所所長張暉明表示,突破行政區劃束縛後的“大浦東”,各種資源將在更大范圍內充分涌流,必將成為上海未來20年經濟發展的新動力。
而國務院的批復的兩江新區,將享受國家給予上海浦東新區和天津濱海新區的政策,包括對于土地、金融、財稅、投資等領域賦予先行先試權,允許和支持試驗一些重大的、更具突破性的改革措施。在國家戰略上,可以看作是新一輪西部大開放的標志性事件,它將深刻改變西部的經濟面貌,對縮小東西區域差距起到舉足輕重的作用。
中國改革開放後最早的經濟特區深圳和廈門的特區范圍調整則被列入第三類,主要在于尋求擴大特區發展腹地,解決一市兩法的困境。
就在北京公布區劃調整的第二天,深圳經濟特區正式擴容,范圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田四區擴大到全市,將寶安、龍崗納入特區范圍,特區面積從327.5平方公裏擴大至1991平方公裏,面積將增加5倍,發展空間大為拓展,這也意味著深圳進入了“大特區”的時代,特區一體化進程駛入快車道。從2010年7月1日開始,101項特區法規開始在全市適用。這標志著長期以來困擾特區內外執法的“一市兩法”問題得到徹底解決。
特區內土地資源緊缺,不僅僅造成房價高的問題,由其造成的產業經濟發展困局,更引人關注。深圳市委黨校副校長譚剛認為,盡管二線關此前實際已形同虛設,但制度上的邊界仍客觀存在,而擴容將從制度上給關外今後的發展提供了保證。
“目前特區內、外的產業規格和檔次有很大差距,前者技術含量較高,聚集了總部經濟和高端服務業,而後者主要是加工產業,工廠較多。”深圳職業技術學院經濟管理學院院長、經濟與社會發展研究中心主任查振祥教授認為,技術含量高的企業卻發現特區內沒有地,而特區外由于配套設施和制度又跟不上,原來的企業又不願意出去。“以前第三產業集中投入在特區內,今後必將向寶安和龍崗兩區轉移,而這兩個區的低層次制造業將向周邊地區轉移。”深圳市社會科學院院長樂正說。
觀點
謹慎平衡地方與中央行政權限是關鍵
近一年來,中國國內已有數個城市陸續進行了令人關注的行政區劃調整,而據報道,部分大中城市也著手進行了行政區劃調整,或者已經醞釀調整。“最近的調整非常大,有可能在中國形成一個趨勢”,中國政法大學焦洪昌教授接受有關媒體採訪時分析,“或將形成某種示范效應。”
對于嚴格管制戶口和以行政區劃為單位進行規劃的中國城市而言,行政區劃調整無疑將改變一個地區居民的“生態”環境,因此每每引起巨大關注。而很多行政區劃的調整都是跟經濟發展關聯的,經濟發展到一定程度要突破傳統行政區劃的界限,必然是要引起行政區劃的變化。
“在上世紀90年代盛行的縣改市熱潮中,初衷被稱為放水養魚,要點在于培育基層政權的活力,為此上級政府向基層政府有所放權,可以說是處于放權的思路,”宋勁松分析,而現在的行政區劃調整走的是另一個方向。隨著區域競爭加劇要求地市提高資源配置的效率,因此上級政府加強了對資源調控的力度,來遏制過度的、惡性的自由競爭。
宋勁松提醒,當下政府需要處理好激活基層政權活力和加強宏觀調控管理力度這兩者間的關係,把握好度,在減少政權機構的同時,不損傷基層的辦事效率,激發基層的主動性。
“過于頻繁調整不是好事情,行政區劃的調整需要考慮市場化的因素以及城市功能區域的完整性,”陳鴻宇則認為,一部分行政區劃調整其實還可以依靠城市聯盟或者城市聯合體來進行,政府間可以跨越行政邊界,進行區域經濟生態圈的調整,而不一定是一個地市的行政區劃調整。
借著經濟調整的時機,區域經濟發展已經成為我國經濟體中最具活力的領域。而從2008年底到去年底一年內,國家區域經濟規劃接連出臺,到年底已達13個,是政府出臺區域經濟發展規劃最多的一年。2010年新年伊始,《長江三角洲地區區域規劃綱要》出臺。中科院可持續發展戰略研究組組長、首席科學家牛文元分析說,改革開放初期,中國經濟發展的形態主要靠點狀帶動,到現階段,點狀拉動出現了一些新的問題,比如低水平重復,形成地方性惡性競爭。解決這些問題的方法是擴大區域。從趨勢上來看,點狀拉動一定會走向區域經濟一體化,也就是發展到更大范圍的區域合作。南方日報記者景小華實習生李靜統籌:張波
北京撤並城區、深圳廈門擴容、渝滬津成立新區國內核心城市迎來新一輪調整潮
行政區劃再調整為新一輪經濟大發展開路
在中國行政版圖上,正發生的一場罕見大范圍高層級行政區劃調整引人注目。與13年前戛然而止的縣改市熱潮不同,此輪行政區劃的調整涉及四座直轄市和深圳廈門兩個經濟特區等最核心的城市群,而此輪行政區劃調整的目標則直指行政為經濟讓路。如果追溯既往,此輪行政區劃的調整則師從于5年前廣州行政區劃調整,正是廣東的成功經驗才為此輪全國的調整掃清了道路。
現狀
空前區劃調整突襲核心城市
國務院正式批復北京市部分行政區劃調整 中新社發 羅京 攝
7月1日,一則消息讓世人側目。新華社發布消息稱,國務院同意撤銷北京市東城區、崇文區,設立新的北京市東城區,撤銷北京市西城區、宣武區,設立新的北京市西城區。同日,深圳經濟特區正式擴容,范圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田四區擴大到全市,特區面積增加5倍。而廈門經濟特區也在7月1日擴大到全市,面積增加了11倍。
這則突如其來消息讓人突然感到行政區劃調整的大潮噴涌臨近。很多人此時才恍然發現,這是一輪全國性的行政區劃再調整,而且早已經開始布局了。早在6月18日,就有消息稱繼上海浦東、天津濱海之後,重慶兩江新區正式挂牌成立,這是中國的第三個國家級新區,也是中國內陸唯一的國家級新區。只不過那時人們還沒意識到新區的成立只是此輪調整的第一步。
前後對比,調整已然涉及到四個直轄市和深圳、廈門兩個經濟特區等中國最核心的城市群。而這還不是全部,係列行政區域調整還涉及如沈陽市沈北新區等全國多個中型城市。
廣東省城市發展研究中心主任宋勁松接受本報記者採訪時分析,與上一輪縣改市激活基層活力不同,此輪區劃調整在更高行政層級,但是中央政府要在調整中心城市區劃同時,考慮如何繼續維持基層的積極性。
溯源
此前曾叫停席卷全國的縣改市運動
在今天這輪規模龐大的區域行政范圍調整前,直至上世紀90年代中後期,中國曾經席卷過一輪規模浩大的縣改市運動。
“人們正努力把‘縣’字掀掉,宛如丟掉一頂破帽子。”有關媒體當時報道稱,據民政部公布的數字,1949年全國僅有設市城市136個,1995年已設市622個。到2000年全國設市城市已接近1000個。
13年前,這股縣改市的風潮正盛之時,國家下了“禁改令”。而十余年後,這輪新的行政區劃調整,涉及的層面更高,包括四大直轄市北京、上海、天津、重慶均獲得實質性突破,而最早的經濟特區深圳和廈門也收獲了特區范圍成倍擴張的利好。
全國盲目縣改區,有官員分析道,因為“縣改市”帶來的好處還不單體現在縣域經濟發展上。改市後可以獲得一筆可觀的城市建設費用；在編制上市比縣可以多設一些機構,多安排一些職務和人員；各類公職人員在縣改市後可增加工資補貼或適當調高級別等。廣東省行政學院副院長陳鴻宇介紹,因縣改市的做法有缺陷,隨後中央叫停。
“現在國家賦予一些地方經濟上的權限,這是另外一個情況。”他認為目前以適應城市規劃和區域經濟發展為動力的新一輪調整有著更深層次的必要性。政府調整行政區劃需要考慮市場化的因素以及城市功能區域的完整性。
中山大學嶺南學院吳迎新教授說,在全球經濟一體化的背景下,勢必先出現一些區域性的國家聯盟作為過渡。同樣,在一個國家區域經濟一體化的過程中,也必然會出現產業集群、城市群等過渡形式,形成結構優化、布局合理、各具特色、協調發展的現代產業體係。對于區域內的產業圈,政府必然會給予一些促進產業發展的優惠政策,以及使相應的資源配套。行政壁壘的打破,將進一步為企業以及區域經濟發展帶來利好。
探因
5年前廣州調整成功為中國探路
早在5年前,廣州市就撤銷了東山區、芳村區,設立廣州市南沙區、蘿崗區。事實上,正是廣東5年前成功的行政區劃改革,打破了廣州經濟發展的桎梏,給經濟發展騰出了足夠的空間,才促使了此輪行政區劃潮的來臨。從某種意義上來說,廣東再次成功為中國改革探路。
“國家對區級政府總量嚴格控制,因此廣州為了‘南拓、東進’,而將面積較小的兩個區撤銷。此次北京和沈陽的區域調整的原由也是如此。”宋勁松說,目前新一輪的行政區劃調整分為三類,一類是諸如北京、沈陽和早先的廣州,主要在于調整城市的區級結構,適應城市新功能調整及新城市區域發展的需要。
廣州社科院城市公共研究所所長劉江華則更多地從節約行政成本的角度看待區劃調整問題。他表示,廣州的老城區本來就面積很小,但“麻雀雖小,五臟俱全”,每個區都設置有完整的行政班子,這實際上是機構的重復設置,造成了行政成本的浪費,政府的財政支出大大增加。區劃合並後,可以減少政府編制。而且,支持老城區發展的主要是第三產業,比較容易進行統一規劃。
上海浦東新區、天津濱海新區和重慶兩江新區的調整則被宋勁松列為另一類,屬于“獲求國家稅收等經濟政策的考量,而重新調整長三角、京津唐和西部地區的龍頭經濟區。”宋勁松認為。
浦東發展與改革研究院秘書長楊周彝說,“大浦東”突破行政區劃,使得土地、政策、資金、競爭等諸多掣肘迎刃而解,而上海國際金融和航運中心建設、迪斯尼項目等將能通盤考慮。
走過19年開發、開放路的浦東,面積為532.75平方公裏,戶籍人口194.29萬,面臨嚴峻的土地瓶頸。據了解,行政區劃調整後的浦東新區將南匯區收歸囊下,面積擴張了一倍多,達到了1210.41平方公裏,戶籍人口268.60萬。土地問題的解決將為“大浦東”發展提供新動力,上海物流研究院副院長、復旦大學企業研究所所長張暉明表示,突破行政區劃束縛後的“大浦東”,各種資源將在更大范圍內充分涌流,必將成為上海未來20年經濟發展的新動力。
而國務院的批復的兩江新區,將享受國家給予上海浦東新區和天津濱海新區的政策,包括對于土地、金融、財稅、投資等領域賦予先行先試權,允許和支持試驗一些重大的、更具突破性的改革措施。在國家戰略上,可以看作是新一輪西部大開放的標志性事件,它將深刻改變西部的經濟面貌,對縮小東西區域差距起到舉足輕重的作用。
中國改革開放後最早的經濟特區深圳和廈門的特區范圍調整則被列入第三類,主要在于尋求擴大特區發展腹地,解決一市兩法的困境。
就在北京公布區劃調整的第二天,深圳經濟特區正式擴容,范圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田四區擴大到全市,將寶安、龍崗納入特區范圍,特區面積從327.5平方公裏擴大至1991平方公裏,面積將增加5倍,發展空間大為拓展,這也意味著深圳進入了“大特區”的時代,特區一體化進程駛入快車道。從2010年7月1日開始,101項特區法規開始在全市適用。這標志著長期以來困擾特區內外執法的“一市兩法”問題得到徹底解決。
特區內土地資源緊缺,不僅僅造成房價高的問題,由其造成的產業經濟發展困局,更引人關注。深圳市委黨校副校長譚剛認為,盡管二線關此前實際已形同虛設,但制度上的邊界仍客觀存在,而擴容將從制度上給關外今後的發展提供了保證。
“目前特區內、外的產業規格和檔次有很大差距,前者技術含量較高,聚集了總部經濟和高端服務業,而後者主要是加工產業,工廠較多。”深圳職業技術學院經濟管理學院院長、經濟與社會發展研究中心主任查振祥教授認為,技術含量高的企業卻發現特區內沒有地,而特區外由于配套設施和制度又跟不上,原來的企業又不願意出去。“以前第三產業集中投入在特區內,今後必將向寶安和龍崗兩區轉移,而這兩個區的低層次制造業將向周邊地區轉移。”深圳市社會科學院院長樂正說。
觀點
謹慎平衡地方與中央行政權限是關鍵
近一年來,中國國內已有數個城市陸續進行了令人關注的行政區劃調整,而據報道,部分大中城市也著手進行了行政區劃調整,或者已經醞釀調整。“最近的調整非常大,有可能在中國形成一個趨勢”,中國政法大學焦洪昌教授接受有關媒體採訪時分析,“或將形成某種示范效應。”
對于嚴格管制戶口和以行政區劃為單位進行規劃的中國城市而言,行政區劃調整無疑將改變一個地區居民的“生態”環境,因此每每引起巨大關注。而很多行政區劃的調整都是跟經濟發展關聯的,經濟發展到一定程度要突破傳統行政區劃的界限,必然是要引起行政區劃的變化。
“在上世紀90年代盛行的縣改市熱潮中,初衷被稱為放水養魚,要點在于培育基層政權的活力,為此上級政府向基層政府有所放權,可以說是處于放權的思路,”宋勁松分析,而現在的行政區劃調整走的是另一個方向。隨著區域競爭加劇要求地市提高資源配置的效率,因此上級政府加強了對資源調控的力度,來遏制過度的、惡性的自由競爭。
宋勁松提醒,當下政府需要處理好激活基層政權活力和加強宏觀調控管理力度這兩者間的關係,把握好度,在減少政權機構的同時,不損傷基層的辦事效率,激發基層的主動性。
“過于頻繁調整不是好事情,行政區劃的調整需要考慮市場化的因素以及城市功能區域的完整性,”陳鴻宇則認為,一部分行政區劃調整其實還可以依靠城市聯盟或者城市聯合體來進行,政府間可以跨越行政邊界,進行區域經濟生態圈的調整,而不一定是一個地市的行政區劃調整。
借著經濟調整的時機,區域經濟發展已經成為我國經濟體中最具活力的領域。而從2008年底到去年底一年內,國家區域經濟規劃接連出臺,到年底已達13個,是政府出臺區域經濟發展規劃最多的一年。2010年新年伊始,《長江三角洲地區區域規劃綱要》出臺。中科院可持續發展戰略研究組組長、首席科學家牛文元分析說,改革開放初期,中國經濟發展的形態主要靠點狀帶動,到現階段,點狀拉動出現了一些新的問題,比如低水平重復,形成地方性惡性競爭。解決這些問題的方法是擴大區域。從趨勢上來看,點狀拉動一定會走向區域經濟一體化,也就是發展到更大范圍的區域合作。南方日報記者景小華實習生李靜統籌:張波