菅野さゆき ed2k:关于贫困监测与扶贫统计的意见和建议

关于贫困监测与扶贫统计的意见和建议

扶贫统计是伴随着扶贫开发工作的产生而产生的，1987年扶贫办刚组建的时候——尽管那个时候没有扶贫统计报表制度我们就已经开始了大量的扶贫开发统计工作。从这一客观实践上来看扶贫统计工作是扶贫开发不可缺少的必要工作。扶贫统计报表制度是从上世纪“八七扶贫攻坚”后期开始提出的，开始培训人员配备电脑，但真正的统计报表制度雏形到2001年才开始出现，次年提出贫困监测的概念。贫困监测是扶贫统计的进一步深化，贫困监测是扶贫统计走向正规化、规范化的开始。接近十年的贫困监测与扶贫统计取得了很大的成绩，制度从无到有、指标逐渐规范、队伍逐渐壮大、数据质量也有很大的提高，对于提高扶贫开发效益和领导正确决策都发挥了重要作用，根据我的亲身感受扶贫统计和贫困监测还有效遏制了腐败的发生从而保证了扶贫资金的安全运行。

但是，随着社会经济形势的发展变化以及扶贫开发方式的转换现行的扶贫统计与贫困监测制度也应该作出相应的改变。

一.           现行扶贫统计与贫困监测的弊端

最明显最直观的表现就是：全国的贫困人口比低保人口少，无论哪个时期的贫困标准都与客观实际相背离。这两种最明显的弊端表现既是扶贫统计与贫困监测种种弊端的结果，同时也是造成扶贫统计与贫困监测新弊端的直接原因和开始。

完全可以肯定，国家刚开始确定贫困县的各项测定指标是科学合理的，结果也是正确的。我出生成长在湖北的鱼米之乡荆州地区，工作在贫困地区的巴东县，全省各地（市、州）我都到过，我对贫困地区农民的生产生活条件的艰苦感受比较深刻，乃至于贫困地区农民的收入来源以及发展愿望都比较了解——一言以蔽之：国家对于贫困县的选择和确定是非常正确的。我常常在思考这个问题——我们的扶贫统计与贫困监测为什么会出现这种明显弊端！

我在两次扶贫理论研讨会上都提出过同样的问题（尽管我当时发表的论文不是这个）：“国家制定的扶贫标准过低，导致了扶贫开发工作的被动，从而出现了扶贫统计与贫困监测一系列的混乱，非常不利于扶贫项目资金的监管”。我在多次扶贫统计与贫困监测的讨论会议上都阐述过我的观点，“我们现在的扶贫统计与贫困监测工作非常好做，也非常不好做”。为什么这样说呢？因为报表指标体系不科学严谨，所获取的指标值没有什么难度，或者说指标体系根本就考核不了扶贫开发的真实状况与水平，多半数据都可以凭自己的想象和经验填写；之所以说不好做是因为自己所做的报表没有什么太大的实际意义和价值，没有发挥应有的作用——感到有些惭愧。07年度我参加了长阳县、孝昌县、大悟县、阳新县、通山县的绩效考评，我对他们的报表也进行了认真地学习和研究，大体情况也都差不多。

贫困标准是一个综合指标，由于这个综合指标与客观实际相背离，从而导致了一系列的扶贫统计指标与贫困监测指标的伪造。也就是说如果不伪造相应的指标，贫困标准不变，那么贫困县也就不存在了——皮之不存毛将焉乎！贫困标准比低保人口享受的低保金还低，如果客观真实的反映，那么贫困人口就应该在低保人口之中，比低保人口还要少。而扶贫统计和贫困监测所要反映的贫困群体是界于低保人口和富裕人口之间的群体，也就是收入比低保人口高，比富裕人口低。由于“贫困标准不标准”就演变出了一系列的虚假数据——贫困人口、农民人均纯收入、国民生产总值、以及项目实施效果等一系列的虚假指标。

现在的扶贫统计和贫困监测是在搞数字游戏，既使你前面的统计基础工作搞得再好——客观、真实、详尽的原始记录台账齐全，最后的贫困监测与扶贫统计也无法用上这些真实的数据。因为这些真实的数据与报表指标体系相冲突，这些真实的数据会损害贫困地区广大人民群众的利益。

虚假数据虽然能够保住贫困地区眼前的即得利益，但弊端的一面或者说危害性也很大：一是不能为领导提供准确的决策依据；二是不利于扶贫项目资金的监管和有限的扶贫资金发挥最大的效益；三是不利于干部队伍的作风建设——说假话反而冠冕堂皇。

二.           贫困监测与扶贫统计应该发挥的作用

贫困监测与扶贫统计是扶贫开发过程中不可缺少的一项重要工作，是决策者的参谋和助手，是扶贫项目资金正常运行监管的耳目。

尽管贫困标准不标准，但全省29个贫困县的贫困人口数相对来说是正确的（不过巴东有点偏少我认为应该是19万左右）。我们的统计和监测对象是已知的，全省每年扶贫开发的硬投入（财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈、少数民族发展资金）是一个已知数，全省每年扶贫开发的软投入（对口帮扶、社会扶贫、投工投劳、招商引资）是一个未知数，地理区位与时空是已知数，扶贫开发方式（整村推进、扶贫搬迁、劳动力转移培训、产业化扶贫等）基本固定。我们的扶贫开发本质上是一项投资活动——由国家投资，在贫困地区由贫困人口用于发展生产、改善生产生活条件进而脱贫致富，最终实现共同富裕的政治目的。我们如何在这些已知和未知的条件下寻找出最好、最快的脱贫致富办法是贫困监测和扶贫统计的最高境界。

扶贫项目资金分布在哪些地方？运行情况如何？效果好不好？贫困群体的发展变化情况如何？有哪些新的发展趋势和动向？贫困群体发展过程中存在哪些困难和问题？等等诸如此类问题要心中有数、一目了然，这就是贫困监测与扶贫统计的基本职责。

如此众多复杂的问题要做到心中有数、一目了然是通过科学的指标体系来完成的。全省每年脱贫一口人平均需要多少成本？成本高或者低的影响因素有哪些？扶贫项目资金运行过程中有哪些漏洞——挤占、挪用、贪污？制定科学有效的指标体系是高层扶贫主管部门贫困监测和扶贫统计的重要职责。

贫困监测与扶贫统计分析是工作成果的最终体现与运用。我们的贫困监测与扶贫统计报表制度也已经有上十年的历史了，没有要求我们基层做统计分析，也没有看到高层的贫困监测与统计分析报告。如果不做这一步工作，我们贫困监测与扶贫统计前面的基础工作至少有百分之七十是浪费的，因为纯粹的指标值背后也隐藏着很多不为人知的情况，尽管报表上的指标值相同，但真实的发展水平不一定相同，又加之有很多领导没有看报表的习惯，有的也看不懂，更不要说从中发现问题了。我们打一个形象的比喻，贫困监测与扶贫统计的日常工作就好比一台电脑，统计分析就好比互联网；如果不搞统计分析就好比电脑不上互联网的作用和意义一样——功能和作用大大降低。

三.           扶贫统计与贫困监测的改进建议

贫困标准我们不要去管它，我们也管不了。贫困人口基数就按照2010年“两项制度衔接”建档立卡为基准，每年脱贫的人口计划任务指标以实际拨付到位的扶贫资金进行核定。这是总的监测考核指标设定，是扶贫统计的总纲，其它相关指标的设定要紧紧围绕这个总纲。

现在已有的《财政扶贫资金监测管理信息系统》，就“项目管理”和“资金管理”栏目内容的设置不能说不科学，但充其量也只能说是财政扶贫资金运行状况的总科目。又加之管理不严格、不规范，客观事实上这个系统不能起到对财政扶贫资金的有效监督和管理。当然，总科目也是需要的，还需要完善。改进的建议就是统一规范、严格管理、完善明细。

我认为财政扶贫资金管理系统的明细不需要单独重新设置，只需要在《贫困户信息管理系统》填报即可。《贫困户信息管理系统》是贫困监测与扶贫统计的一个重要平台，是贫困监测与扶贫统计的所有原始台账，所有扶贫项目及其扶贫开发的活动都可以在这个上面反映，因此，所有的统计数据与监测结果都可以来源于《贫困户信息管理系统》。当然，这有一个前提就是扶贫项目及其扶贫开发活动要随时在《贫困户信息管理系统》里面客观真实地反映和记录，要做到这一点也并不是一个难事；如果做到了这一点贫困监测与扶贫统计将会上一个新的台阶——数据质量和监测效果将会大大地提高。更重要的一点是这一小小的改革将会大大提高扶贫资金的使用效率，确保专款专用，从而有效防范财政扶贫资金的挤占、挪用和贪污现象的发生。传统的监管模式与管理系统，根据我的调查和了解仅巴东2003年~2010年间至少有超过1000万元的财政扶贫资金（不包括老区建设资金、以工代赈和少数民族发展资金）被人套取进入富人的腰包，准确地说是有上千万元的财政扶贫资金被人贪污了，过去的系统根本就监测不出来。

那么，《贫困户信息管理系统》是如何起到有效监测作用的，其工作原理和监测的机制又如何呢？

首先，可以肯定《贫困户信息管理系统》所承载的贫困人口信息至少85%以上是正确的，扶贫到户是扶贫开发政策的一惯主张，从工作对象上来讲无疑是正确的，从技术层面和工作平台来讲是现存具备的。从2005年开始搞贫困户的建档立卡直到2010年才基本搞好，乡镇、村组农户都投入了大量的人力、物力，如果不对在册的贫困户有实实在在项目的扶持，其他别的姑且不说，单纯就扶贫系统在基层以及广大农户心目中的形象和声誉就会荡然无存。

其次，只要是公开透明直接到达扶贫对象的项目资金，其效果都很好。例如“整村推进”和“扶贫搬迁”就是例子，因为这些项目都是一个钉子贯一个眼并且置于大众的监督之下，就是有人想贪污扶贫款也无机可乘。《贫困户信息管理系统》就是一个公开透明的大平台，我们的扶贫项目资金就是要分期分批地直接扶持这些在册的贫困户，所有一切扶贫项目都可以细化到在册贫困户的名下。

整村推进结束全村贫困户至少90%要脱贫，具体扶持的哪些项目也要在《贫困户信息管理系统》真实反映，扶贫搬迁必须是在册的贫困户（得到了扶持要在系统中显示，一般情况下应该要显示为脱贫，为了公正起见，即使没有脱贫也要这样反映，因为我们的扶贫资金是有限的）。以上两类情况都好说，关键是发展产业的扶贫项目资金由来已久被富人白白的浸占，根本就没有发挥扶贫的作用和效果，政治阻力很大。

发展产业的扶贫项目资金可以由龙头企业统一组织，但得到扶贫项目资金的企业必须和在册相应的贫困户签订带领脱贫致富的合同，如果龙头企业是用扶贫项目资金兴建固定资产可以按照每2000元扶贫项目资金脱贫一个贫困人口，如果是作流动资金可以按照1000元扶贫项目资金必须带领一个贫困人口的脱贫。要凭“项目实施方案”和相应贫困人口的脱贫合同经县扶贫办审核确定以后才能拨款。审核包括三个程序：一是合同上的人口是否属于在册的贫困人口，二是要打电话与贫困户直接核实，三是项目本身是否符合产业政策。将审核的结果记录在《贫困户信息管理系统》相应的位置。

本月底省财政厅召开扶贫项目资金的管理会议，据说要各个县局写一个扶贫项目资金管理的改进意见方案，上个星期财政局的贾华兵来到我办公室交谈了一下他也非常同意我上述观点和意见。

贫困监测和扶贫统计是一个业务性较强的工作，工作的连续性也较强。要加强业务培训学习和交流，要保持贫困监测与扶贫统计人员的稳定性，在短时间内（一两年）是很难发现问题的。贫困监测与扶贫统计的职能设置在扶贫科较好，全省很多县市也是这样设置的，我们巴东一直以来都是这样设置的，因为扶贫科经常和项目打交道，对于项目运行的真实情况是非常了解的，只有对情况非常地清楚和明白才能填写准确的数据。我八十年代刚毕业参加工作的时候在工业部门工作，我学的是统计，毕业以后也从事统计工作，我当时要求把统计设置在生产技术科，我当时每个月的工业经济形势分析报告都得到县领导的赞扬，主要是因为我得益于在生产一线对情况比较熟悉，数字背后的真实含义理解比较深刻。

                         巴东县扶贫办：佘远美

                         二0一一年二月二十八日。