突发事件社会公众应急能力建设研究

杨 宇   南京航空航天大学

[摘 要]公众应急能力建设是提升政府应急管理水平的一项重要措施，不仅需要依靠公众自觉学习，而且需要依靠政府给予必要的教育、引导和培训。政府应急管理应注重宣传教育，形成一个多层次、多角度、全方位的应急教育体系，扩充公众的应急知识；强化演练培训，增强人们的自救与互助能力；畅通信息渠道，迅速收集公众受灾信息并及时向公众作出真实、准确的反馈；完善法律制度，构建全社会共同参与的应急管理体制，真正做到“平战”结合，保护最广大人民群众的根本利益。

[关键词]突发事件  社会公众  应急能力

基金项目：江苏省社会科学规划基金（07ELB052）

作者简介：杨宇，男，河南永城人，南京航空航天大学人文与社会科学学院硕士研究生，研究方向为行政管理、应急管理；王子龙，男，河南永城人，北京大学经济学院博士后，南京航空航天大学经济与管理学院硕士生导师，研究方向为产业经济与管理。

当今世界突发事件层出不穷，影响公共安全的因素不断增多，对人类的危害越来越严重。社会公众应急能力建设关系到国家政治经济发展和人民群众生命财产安全，有待不断强化和完善。有效应对突发事件不仅仅是政府的职能和责任，同时需要社会成员的共同支持。

一、社会公众应急能力的内涵

突发公共事件，一般指突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件。具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会性和非程序性决策等几个基本特征[1]。本文认为社会公众的应急能力是社会公众通过有计划、有目的的学习和培训所形成的一种有效应对突发事件的个体心理特征，包括预警能力、自救能力、互助能力。

（一）预警能力。突发公共事件的产生很多是有征兆的，一些自然灾害可以预测，即使是一些人为制造的社会动乱也事先能够发现某些迹象。作为受突发事件破坏最严重的公众，往往也是最早最准确掌握危机信息的。政府预警信息的发布，应急措施的制定，救助行动的实施也都以认真收集反应公众舆论的信息为基础。多样化的信息渠道具有不可屏蔽和非垄断性的特征，信息的传播面广、传播速度快，公众如果能够迅速把自己所观察到的或感受到的突发情况及时传递给政府应急预警系统，政府应急预警系统便可以对危机潜伏期的信息、情报及时处理，并作出科学的预测和判断，分析危机发生的概率以及危机发生后可能产生的负面影响，制定相应的应急措施，做到防患于未然。

（二）自救能力。由于突发公共事件本身所具有的突发性，高度不确定性和影响社会性等特征，通常会对人民生命财产造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，对正常的社会秩序和经济发展形成不良影响，乃至引发社会和政治的不稳定[2]。如果公众具备自救能力，能够在危机发生以后克服慌乱紧张的心理，积极组织自救和求救，甚至当突发事件发生时在相关应急部门到达现场之前，他们就可以根据本身所具有的应急知识有效地对突发事件进行处理，将危机给社会带来的各种影响降低到最小程度，缓解突发事件对社会秩序的强烈冲激，保证政府救助政策与救助措施的顺利实施。

（三）互助能力。在应对突发公共事件时，如果社会公众自愿参与对危机的控制，积极组织互助，提供各类志愿者服务，自动采取一些解决危机的方案，形成防灾抗灾的全民意识和社会氛围，能够保证政府应急政策的顺利执行，有效提高政府应急管理的效率和效果，降低政府救治成本。除了政府主导的灾难救济体系外，社会公众，慈善组织，宗教团体等都应成为救灾的主力军，公众参与危机救助不应该是个体的单独行为，而应是集体行为。

二、我国社会公众应急能力的现状

今年我国南方大部分地区和西北地区东部遭遇了百年罕见的雨雪灾害天气，冰雪灾害造成黔、湘、鄂、皖、苏、陕、甘等21个省（区、市、兵团）不同程度受灾，灾民过亿。据民政部统计表明，截至2月12日，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间；雪灾造成直接经济损失1111亿元。虽然在长期的实践中社会公众积累了一定的应对突发公共事件经验，但从总的看来，公众应急能力缺失依然十分明显。具体表现主要有：

（一）危机意识薄弱

目前的实践证明，公众的危机意识和防范意识却不容乐观。例如2007年我国山东济南市突降暴雨，导致34人死亡，6人失踪，171人受伤。根据事后山东省气象台提供的资料，当天下午15点，气象台发布了暴雨黄色预警信号；17点，气象局与省国土资源厅联合发布了地质灾害预报，但大街上并没有多少普通市民能够从有效的渠道得到这些信息，他们甚至不清楚“黄色信号”的含义。下午17点半暴雨开始倾盆而下时，也并没有多少济南人意识到灾难正在向他们逼近；今年我国南方突降大雪，在灾难天气中许多人仍固执地选择出行，而最后由于客观原因滞留车站，极大地增加了政府抗灾救灾的难度。

（二）自救能力缺乏

目前，我国公众自救意识和自救能力还不够强，主动参与程度薄弱，过分依赖于政府救助，当灾害突然降临，人们就会慌乱，不知如何自救以及如何求救，完全是等待救援的被动状态；而政府救助资源在某个时段可能又是极其有限的，不能迅速全面地覆盖到每个受害群众，造成了不必要的死亡。

（三）互助体系不健全

民间志愿组织因机构小、分布广、机制灵活、反应敏捷，则可弥补这方面的不足，如果积极发挥公众救助力量，建立群众性自主防灾减灾组织和灾害应急救助队伍，形成政府与民间志愿组织互助的社会救助体系，便能使更多受灾群众的危难困苦得到及时救助。我国传统的救灾抗灾方式仍处在“强政府—弱社会”模式之下。在今年年初我国大部分地区遭遇雪灾时，由于缺乏必要的组织化资源，几乎看不到民众有组织地向困在火车站、高速公路和列车上的同胞提供救助。

（四）信息辨别能力不强

突发公共事件在对社会生活造成物质破坏的同时，也会严重影响公众的心理，而这种对公众心理造成的影响将会反过来恶化其不良局势[3]，突发事件发生之后，由于有关危机信息的失真，危机态势的迅速演变，各种信息的传播真假难辨，道听途说和流言往往成为加重危机的加速器[4]。社会公众在面临重大安全威胁造成的高度紧张和压力下，常常因为沟通渠道不畅，辨别真假信息的能力不强，往往抱着“宁可信其有，不可信其无”的心态，听信或传播谣言，导致广泛而普遍的社会恐慌，甚至可能引发社会动荡或暴乱，大大地提升了社会的不安定性。

三、社会公众应急能力建设途径

（一）加强宣传教育，普及应急知识

“居安思危，思则有备，有备无患”是我国传统政治思想的重要内容。但是目前我国的安全教育却严重缺位，当公众面对突发事件时，缺少应急知识，往往会处于更加危险的境地。加强应急教育，应该形成一个多层次、多角度、全方位的应急教育体系。根据教育对象，社会公众应急能力教育可分为学校教育和社会教育。

（1）学校应急教育

应急教育首先应从学校抓起，从小培养公民的防灾意识。我国教育部门应该组织编写应急教育的指导资料、应对手册等教材，指导各类学校开展灾难预防和应对教育。（2）面向社会的应急教育

加强对社会公众的宣传教育，提高社会民众的危机防范意识和应对素质。

根据应急教育的内容划分，应急教育应包含基本知识教育和方法论教育两部分：其一，基本知识教育。其二，方法论教育。

（二）强化演练培训，提升应对能力

公民应急技能的演练培训主要有三种途径：第一，政府和相关应急管理组织协同组织全国范围内的大规模灾害演练。政府应根据防灾抗灾的实际，需要制定出年度培训和演习计划，并进行及时、合理的绩效评估。第二，以学校、单位、社区为单位经常性地进行各种防灾训练，检查安全隐患，使用、保管与维修防灾器材等各项应急演习。第三，政府从宣传、提供训练场所和教习条件等方面为群众性防灾赈灾团体提供支持，鼓励他们经常组织社团成员进行抢险救灾演练，一旦发生灾情，他们能立即投入初期救灾、疏散居民、抢救伤员、收集和传递信息等工作。

（三）建立公众积极参与的应急管理合作机制

以政府为主导，形成政府与社会互动的全面社会应急管理模式，已经成为各国政府应急管理的共同选择。在政府与社会互动的应急管理模式下，政府依然在应急管理中发挥着重要的主导作用，只是这种政府主导功能的实现形式发生了变化，主要表现在两个方面：一是政府主要致力于危机管理体制和制度的构建，形成上下互动、左右畅通的危机管理体系；二是充分发动政府在危机管理中的导向功能，调动社会各个方面危机管理的积极性，形成政府与社会的相互联系、相互监督、共同促进的应急管理系统。应当充分发挥我国组织动员能力较强的优势，组织社会力量参与应急事务，实现政府功能和社会功能优势互补、良性互动。

（1）增强公众的责任意识和公德意。（2）完善法律制度，明确公民的权利和义务。（3）建立专业化团队，吸收专家、技术人员的参与。（4）充分发挥公益组织的作用。

（四）畅通公众获取信息的渠道

面对突发事件，畅通信息沟通渠道，尊重公民公众的知情权，让公众及时了解事态的发展，把公众欲知、想知、应知的信息及时准确、完整地告知公众，避免信息失真，防止谣言的传播。因为很多混乱的产生都是受谣言影响。只有让公众了解实情，引导公众作出正确的判断与决定，同时采取及时的补救措施，才会防止各种突发事件的恶化。

（1）建立新闻发布制度。建立统一的灾害信息发布制度，更好地发挥新闻传媒的作用。重大突发事件的信息发布由应急管理机构统一确定，新闻部门具体实施。因此，政府必须处理好与媒体的关系。

（2）利用高科技手段，建设一个信息共享平台。政府应该利用各种可能的方法和手段，比如广播、电视、互联网络以及最为流行的手机等，让公众获得及时可靠的资讯，力争使每一个公民都能了解如何应对突发性危机的方法，尽量减少各种灾害可能给公众带来的生命财产损失[5]。

四、结论

我国公众应急能力建设尚处于起步阶段，存在很多问题与不足，主要表现在为公众危机意识薄弱，信息沟通渠道不畅通，互助体系不健全和自救互救能力不强等许多方面；导致应急管理过程中公众的重要作用得不到有效发挥，生命财产安全遭受严重损失，极大地增加了政府救治成本。公众应急能力建设是提升政府应急管理水平的一项重要措施，不仅需要依靠公众自觉学习，而且需要依靠政府给予必要的教育、引导和培训。政府应急管理应注重宣传教育，形成一个多层次、多角度、全方位的应急教育体系，扩充公众的应急知识；强化演练培训，增强人们的自救与互助能力；畅通信息渠道，迅速收集公众受灾信息并及时向公众作出真实、准确的反馈；完善法律制度，构建全社会共同参与的应急管理体制，真正做到“平战”结合，保护最广大人民群众的根本利益。

参考文献

[1]薛澜，钟开斌，突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础[J]，中国行政管理

[2]中国行政管理学会课题组，建设完整规范的政府应急管理框架[J]，中国行政管理

[3]邢娟娟，突发公共事件应急心理干预机制的构建[J]，中国安全生产科学技术

[4]张国清，公共危机管理和政府责任：以SARS 疫情治理为例[J]，管理世界

[5]姚国章，日本突发公共事件应急管理体系解析[J]，电子政务