苏州铂銮商贸有限公司:论建立适应社会主义市场经济和公共财政体制要求的财政法律（二）

论建立适应社会主义市场经济和公共财政体制要求的财政法律体系（二）
[摘要]从实行公共财政的国家来看，公共财政收入最主要的形式是税收，同时辅之以少量必要的规费和罚没收入。而从我国目前的情况来看，收费名目多、项目杂，乱收费和资金管理混乱的问题还相当严重。要从体制和制度上彻底解决乱收费问题，必须实施税费改革，有步骤地推进交通车辆、农村、社会保障、物业、教育、环保等方面的税费改革，并建立相应的财政法律制度，规范政府收入分配体制，减轻各方面的负担。按照公共财政和人世后的要求，我国还需进一步继续完善税收制度，统一税法、公平税负、优化税制结构。此外，还要完善为偿还债务本金和弥补财政赤字而发行国债的相关制度。这些都要求建立完备的公共财政收入法律体系来规范和保障。当前财政改革正以财政支出改革为重点，突出调整支出范围，优化支出结构，确保国家机器正常运转，增加科技投入，加快社会保障体系建设。与此相适应，必须加快建立公共支出法律体系。
（中经评论·北京）二、我国财政法律体系的现状分析
（一）我国财政法律体系的现状。
新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会以来，财税立法工作取得了很大成效。特别是党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标后，财税立法步伐明显加快，初步建立起了与社会主义市场经济初期阶段相适应的财政法律体系框架。过去十年，全国人大及其常务委员会审议通过的财政法律和有关财政法律问题的决定有15件次，国务院发布的财政行政法规及法规性文件有一百七十多件，财政部单独或与其他部门联合制定的有关财政工作的规章及其他规范性文件有三千多件。有关地方人大及其常委会、地方政府也制定了一定数量的地方性财政法规和规章。这些财政法律、法规和规章，与其他法律、法规相配合，为财政管理活动提供了法律依据。当前，我国财政法律体系主要由以下几方面法律制度构成：
1．财政体制法律制度。1993年12月，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，调整原有的地方财政包干体制，明确事权划分，界定各级财政支出范围，统一划分税种，建立中央税收和地方税收体系，逐步实施了较为规范的税收返还和转移支付制度，健全和强化了预算约束。1997年国务院下发了《关于地方税务机关管理体制的通知》，进一步明确了财政与税务机关分立的原则。
2．预算法律制度。预算是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的主要手段，在整个国家的社会经济生活中具有十分重要的地位和作用。1994年3月，八届全国人大二次会议通过了《预算法》，并于1995年1月1日起开始施行，这是新中国成立以来颁布的第一部预算法，对于强化我国预算的分配和监督职能，健全预算管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，起到了重大作用。随后，国务院发布了《预算法实施条例》、《中央预算执行情况审计监督办法》。1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议通过了〈〈全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查的决定》，进一步强化对中央预算的管理和监督。
3．税收法律制度。全国人大及其常委会先后发布实施了《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》（2001年4月28日九届人大常委会第二十一次会议修订）、《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》等法律。1994年，根据国家经济体制改革的总体部署和国务院批准的税制改革实施方案，我国对工商税收制度进行了大幅度的结构性改革，制定和实施了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》、《外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》、《关于对农业特产收入征收农业税的决定》、《发票管理办法》、《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》等。1997年修订后的《刑法》规定了“危害税收征管罪”，为强化税收征管提供了法律依据。
4．预算外资金管理法律制度。1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，2001年国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》，为预算外资金管理提供了依据。财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法入《关于加强乡镇预算外资金管理的通知》、〈〈中央预算外资金财政专户管理暂行办法》、《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》等一系列财政规章制度。
5．财务管理法律制度。国务院和财政部先后制定实施了《企业财务通则》、《企业会计准则》、《事业单位财务规则》、《企业财务会计报告条例》、《国有企业监事会暂行条例》、《国有重点金融机构监事会暂行条例》等。此外，财政部单独或与其他部门联合制定实施了工业、农业、商品流通、邮电通信、金融保险、地质勘查、科学、体育、文化、教育等分行业企业、事业单位财务制度，还对企业技改、科技攻关及创新、兼并、破产作出了财务规定，对外商投资企业加强内部财务管理提出了指导性意见。
6．会计法律制度。1999年，九届全国人大常委会第十二次会议重新修订了《会计法》，为规范会计工作，保障会计人员行使职权，发挥会计工作在经济建设中的作用提供了法律依据。1993年，八届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国注册会计师法》，成立了中国注册会计师协会，由财政部门对注册会计师及其事务所和协会进行管理。1991年，国务院制定了《总会计师条例》，专门对总会计师的职责权限作出规定。此外，财政部还制定了分行业的会计制度办法。
7．国有资产法律制度。国务院先后发布实施了《关于加强国有资产管理工作的通知》、《国有资产评估管理办法》、《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》、《企业国有资产产权登记管理办法》等。财政部制定了《国营企业固定资产折旧暂行条例》等。此外，国家体改委还制定了企业兼并、出售小型国有企业产权的暂行办法；国家科委制定了集体科技企业国有资产产权界定暂行办法；国家经贸委制定了城镇集体企业单位清产核资产权登记暂行办法；劳动部会同财政部制定了劳动服务企业产权界定规定。
8．政府采购法律制度。2002年6月29日，九届全国人大常委会第二十八次会议通过《政府采购法》，为实行政府采购提供了法律制度保障。财政部还制定了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》和《中央单位政府采购管理实施办法》等规章制度。
9．财政监督法律制度。1987年，国务院制定发布了《关于违反财政法规处罚的暂行规定入同年，财政部会同国家审计署制定了《关于违反财政法规处罚的暂行规定施行细则》。1994年，经国务院批准，财政部成立财政部驻各地财政监察专员办事机构。1995年以来，财政部制定实施了《财政监督机构工作暂行规定》、《财政监察专员办事机构工作暂行规定》、〈〈财政检查工作规则》等规章制度。此外，国务院和财政部还制定发布了《违反行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理规定行政处分暂行规定》、《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》等。
（二）现行财政法律体系的作用。
改革开放以来，特别是党的十四大以来，随着社会主义市场经济的发展，我国的财政立法工作取得了很大成绩，初步形成了基本适应社会主义市场经济体制要求的，以宪法为统率，以财政法律、财政行政法规、地方性财政法规为主体，辅之以相当数量的财政规章及其他规范性文件的财政法律体系框架。对于规范和保障财税改革的不断深入，强化财政管理，优化财政支出结构，维护财经秩序，促进国民经济健康发展，发挥了重要作用。
1．规范、保障和促进了财政改革。在财政体制改革方面，建立了以分税制为基础的分级财政体制；在预算改革方面，初步实行了复式预算制度，并积极探索实行部门预算；在税制改革方面，建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新型流转税制，同时建立了较为完善的所得税制；在财会制度方面，实行了新的《企业会计准则》和《企业财务通则》等。在这些重大的财政改革过程中，制定了一系列财政法律制度，财政法制发挥了保驾护航的重大作用。
2．增强了财政宏观调控能力。国家在经济管理中，以财政法律制度为依托和保障，灵活运用财政政策，实现对经济活动进行宏观调控的政策目标，已成为世界通行的做法。改革开放以来，我国在强化财政宏观调控立法上，制定了大量的财政法律、法规，如《预算法》、各种单行税收法律法规、预算外资金管理法规、国有资产法规等，充分发挥了财政在资源配置、稳定经济、调节收人分配、维护市场经济秩序等方面的宏观调控职能。1994年实行新税制和分税制财政体制改革以来，“两个比重”进一步得到提高，财政实力和宏观调控能力不断增强。
3．规范了财政管理活动。通过制定预算、税收、财务会计及其他财政管理法律、法规，进一步完善、规范了财政管理的制度和办法，进一步实现了财政管理和财政资金分配的规范化和法治化。同时，财政管理正逐步实现由微观管理向宏观管理，由直接管理向间接管理的转变；由主要依靠行政手段管理，向综合运用经济、法律和行政手段管理转变。
4．促进了财政职能的转变和强化。社会主义市场经济条件下的财政职能，主要包括资源配置职能、收入分配职能、调控职能和监督管理职能。财政立法围绕转变财政职能和逐步建立社会主义公共财政体制框架，在解决财政职能被分散、肢解等问题以及强化国家财政对经济运行的宏观调控功能等方面，发挥了重要作用。
(三）现行财政法律体系存在的主要问题。
1．财政法律体系尚不健全，一些基本的财政法律尚未制定。现行有效的财政税收方面的法律总共只有八部，即《预算法》、《会计法》、《注册会计师法〉〉、《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《税收征管法》、《农业税条例》和《政府采购法》。与公共财政相适应的一些基本法律制度，如财政基本法、税收基本法、财政体制法、转移支付法、国有资产管理法、国家债务法、财政监督法等，还没有相应的法律规范。在现有的这些法律中，除《会计法》、《税收征管法》近期重新修订通过，以及刚刚出台的《政府采购法》外，其他法律不同程度地存在与社会主义市场经济和公共财政不相适应的问题，需要进行修订。
2．财政法律制度总体的迭律层次比较低，法律规定之间不协调、不一致的问题比较突出。我国的财政法律体系虽然庞大，但经过全国人大及其常委会制定的法律过少，大多数是国务院的行政法规和部门规定的规章和规范性文件，效力层次较低。同时，很多法律、法规都涉及到财政。税收问题，不同的法律、法规之间对同一问题的规定有时不一致，给执法造成很大困难。《农业法》、《农业技术推广法》、《科学技术进步法》、《教育法》、《义务教育法》、《体育法》以及计划生育。卫生、文化、环保等诸多方面，都规定了有关经费必须占财政预算的比例或增长幅度的条款，使《预算法》的执行难度加大。
3．财政立法质量不高，影响财政法律、法规的执行和适用。我国的财政立法质量不高表现在法律规范过于概括、简约、原则和笼统，弹性较大，缺乏可操作性。有些规定本身不合理，不切合实际，使得执法过程中容易出现理解上的偏差。当出现法律漏洞而执法机关无所适从时，只能行使自由裁量极作出决定，从而带来执法的随意性。
三、美国、英国、日本财政法律制度对我国的借鉴
美、英、日三国在发展市场经济和构建公共财政体制框架方面已经有了近两百年的历史，积累了相当丰富的经验，也形成了比较成熟的财政法律体系和财政法治化管理模式，值得我们在健全、完善我国财政法律体系的进程中借鉴参考。其主要特点有：
（一）财政法律体系比较健全，法律效力层次比较高，可操作性强。
从财政法律体系的纵向结构看，美、英、日三个国家主要在宪法、法律两个层次上对财政、税收、国有资产等作出了明确具体的规定。
美国财政法律体系的构成，大致可分为宪法，国会颁布的法律，行政规章及法院判例等几个部分。
日本财政法律体系的构成，可分为宪法，财政、税收法律，财政法规以及大部分以大藏省形式公布的财政规章等。
英国财政法律体系的构成大致可分为宪法和宪法性文件，财政法律（英国议会制定的法律），税收法律，以及社会保障法，政府采购法和判例。
（二）各级政府职责划分明晰，分税制财政体制法律制度比较完善。
美国、英国和日本均通过法律明确规定了中央和地方政府的职能以及事权。美国、英国和日本都实行分税制财政体制，各种税的征收权限。管理权限、税率的调整权限归哪级政府，都由法律明确规定。各级财政的关系一直比较稳定，中央财政和地方财政之间讨价还价、互相扯皮的现象很少发生。在预算管理中，实行部门预算和国库集中收付制度，政府采购行为规范，财政资金分配的透明度高。美国宪法规定了联邦、州和地方政府的事权、财权与相应的体制。从财政支出角度上看，美国宪法对各级政府职责划分清晰，对中央事权采取列举式，明确地规定中央的事权范围，而对州、地方政府的事权大多采取保留式予以划分。同时，对于中央和各州与地方的专有权、共享权，也作出了详细规定；英国和日本也通过宪法和有关的财税法规对中央和地方政府的权力进行了清晰的界定。可以说，明确的事权划分是规范中央与地方财权法律关系的前提，也为实现分税制财政体制提供了基础。
（三）财政程序法律制度完备，财政管理公开性强、透明度高。
程序法律制度是实施实体法的重要保障，从美、英、日三国看，财政法律中对财政收、支、管的运行程序的规定非常细致完善。从财政收入上讲，无论是开征税种，设立收费项目，还是发行国债，都有严格的法律规定，必须按照一定的法律程序办事，所有的财政收入都纳入财政预算，由财政税务部门依法组织收入。从财政支出上讲，一些发达国家编制预算草案非常细致，对每一项支出都有详细的论证。国会审批程序极其严格，审批过程公开和透明，报纸、广播、电视等媒体公开报道，公众可以发表修改意见。国会批准的预算形成法律，政府不能随意开立新的支出项目，如遇特殊情况需要临时增加预算，必须根据有关法律程序来批准。
（四）财政支出和财政监督法律制度占有重要位置。
如日本与财政支出相关的法律制度有《支出负担行为等处理规则》、《支出管理事务规程》、《契约事务管理规程》、《债权管理事务规程》等，与财政监督相关的法律制度有《会计检察院法》。《会计检察院施行规则》、《会计检察院审查规则》、《计算证明规则》等。美国还设有联邦审计署，负责对财政资金使用和管理过程中出现的重大违法违纪问题进行调查处理。
（经济研究参考,课题组）
河林 摘编
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