致命追踪:拥堵蔓延：为什么二三线城市也成了堵城？

　　北京用“摇号新政”限制车辆上路，而这一招，早在去年4月就遭到成都人的反对。摇号是否是一剂良药还不得而知，另一味药方—车牌拍卖，在上海实行了16年之后依旧未摆脱合法性的质疑。北京、上海、成都，看中国三大“堵城”突围运作，背后则是三地政府的不同治理方式。

　　几年前，中国人以为，治堵是北京、上海、广州这样超大都市的专属。转眼间，拥堵却成为中国普遍的“城市病”。可能你还对北京立交桥上被堵两三个小时动弹不得的经历心有余悸，转身，回在杭州，你依旧被堵在回家的路上。

　　拥堵从北京、上海、广州，如病菌传播般，正向成都、杭州、西安、南京、长春这样的省会级城市蔓延，速度越来越快，触角甚至伸向了汕头、宁波等长三角、珠三角的二三线城市。

　　为什么一座座城市成了堵城？

　　在千篇一律的建筑包装下，全国的城市越来越趋同，普遍缺乏长远规划，城市摊大饼式发展。行政区、商业区、工作区域高度集中。开发商力量远超过了规划力量，大规模的商业楼盘出现在城市的周边地带，却如“睡城”般寂静。工作与生活区的剥离，不得不依赖交通工具，但是道路设计不科学，轨道交通发展过慢，公交网络不合理等等因素下，人们将解决之道转向了拥有自驾车。

　　但是，一场小雨、一场小雪，甚至一辆小车在路上抛锚了，都会引起整个城市交通路段的瘫痪。如何治堵，成了中国最大的公共民生难题之一。

　　在中国，北京、上海、成都是车辆保有量位居前三的城市，我们以三个城市作为样本，看在堵与治的突围当中，三地政府有着怎样的治理方式。

　　2010年12月23日，北京市公布了治堵新政，旋即引发抢购风潮。北京人惊奇地发现，所有表面的疯狂背后都有一个理性的逻辑，每一个小道消息被证实真实过后，丧失的都是对公权的信任。而梳理每一次北京治堵政策的出台，都会让生活在这座巨大型城市人们深深地忧虑：那些指标不治本的办法用尽之后，还如何面对它的拥堵问题。

　　上海以“拍卖”形式控制汽车上牌，实行16年后，法律依据始终模糊，黄牛操控价格，拍卖的资金去向成谜。在确实有效发展城市公共交通，控制了机动车保有量之后，人们追问的是其合法性，而不是它的效率性。

　　好在还有成都这样的城市。在面对大都市病时，这个城市的政府展现了对民意真诚的尊重，这个城市的市民体现了公众参与的热忱和能力。这让人深感安慰，公众参与从来都是现代城市决策中不可或缺的部分。

　　没有两个城市是一模一样的，学习哪个经验，规避哪种恶果，也许每个城市的选择都会不同。但是，选择一种更公开、更透明、更民主化的路径逃离拥堵，却是共同指向。

新政出炉，博弈升级

　　两年前，北京出台“私家车每周停驶一天”的规定，没有走民主程序遭质疑。没有按照行政程序，是否有严格的论证，此次北京治堵新政依旧招致质疑声。

　　南都周刊记者_李继锋 北京报道

　　堵城对比

　　注：1、机动车保有量、高峰期平均时速系2009年底数据；

　　2、拥堵经济成本系2008年统计数据。

　　来源：北京统计局、《2008福田指数—中国居民生活机动性指数研究报告》等。

　　何谓“bjhjyd”？

　　——“北京还将拥堵”

　　——“北京何惧拥堵”

　　——“不见号就怨爹”

　　这是好事的网友将负责摇号的官方域名(www.bjhjyd.gov.cn)作出的三种解读，分别是预言版、乐观版和怨天尤人版。

　　这个正式名称伟“北京市小客车指标调控管理信息系统”，在新年3天假期里成为眼球率最高的网站之一。官方赋予的“北京缓解拥堵”的美好寓意，不料却成为网民戏谑的热点。

　　但戏谑并不见得不被追捧。1月1日零时正式开通，市民可登录网页，24小时提出摇号购车申请。根据北京市交通委的数据统计，截至1月1日下午5点，该网站共收到53549份申请，已超过全年发放量的1/5（24万）。

　　为限制新车上路，北京采取了与另一大都市上海“拍卖车牌”的不同的方式——摇号。2010年12月23日，新政消息一出，就在当夜9个小时之内，北京城经历了一夜销售10万汽车的疯狂。

　　根据2010年12月23日，北京市交通委公布的治堵新政，北京将实施小客车数量调控措施，并不再增加公务用车指标。对符合条件的企事业、社会团体法人和个人以摇号方式无偿分配小客车配置指标，每个月指标为2万，其中个人88％。同时，限制外地人购车，和持有本市工作居住证的外地人以及在京纳税5年以上且有纳税证明的外地人拥有摇号资格。

　　“新政”预兆

　　2010年12月10日下午18时，中国政法大学教授刘徐州驾车赴宴被困在北四环的健翔桥上动弹不得。家住北京市昌平城区他知道周末一定要塞车，因此提前两个半小时从昌平出发，但还是没有躲过堵车。

　　此刻，北向出城的车流缓慢蠕动着，把京藏高速的一侧变成了巨大的停车场。而搭乘地铁的朋友已经到达，另外一个朋友被堵在建国门桥上，他通过微博发来堵车的壮观场景。

　　去年8月，美国《外交政策》杂志评选出了全球五大交通最拥堵的城市，中国首都北京、俄罗斯首都莫斯科、墨西哥首都墨西哥城、巴西首都圣保罗和尼日利亚首都拉各斯上榜，成为世界级的“拥堵之都”。《外交政策》称，“在这五个地方，让灵魂都破碎掉的拥堵已成为一种生活方式。”

　　据北京市交通局统计：北京市机动车保有量已由2005年年底的258万辆增加到目前的470多万辆，去年1至11月，北京市已净增机动车近70万辆；七成以上小客车集中在五环路内，核心区小客车出行比例达34.8%，是纽约、东京等国际化大城市核心区的两倍多。从“堵城”突围，回归一路畅通的时代成为市民的一种奢望。

　　反观这次“新政”出台，并非无迹可循。

　　早在去年3月，北京市交通委员会就初步确定了“十二五”交通发展思路和重点。该报告首次提出，要加强每年汽车增长量总量的控制和汽车上牌的管理；去年6月，北京市政协城建环保委的《关于机动车总量调控与需求管理问题的调研报告》中，就建议动用行政手段将治堵手段施加在购车环节上。该报告提出：进行总量控制，制定每年汽车增长量的控制指标，同时提高购置税，加大首次购车成本，加强汽车上牌管理，恢复并严格实施按车位证上牌管理的办法。

　　而在11月，北京有媒体报道北京市交委将制定出了更趋强硬的“治堵”方案，其中包括，单双号限行；公务用车零增长；重启购车与停车泊位证挂钩政策；限制购车数量和非北京户籍者购车等行政性措施，引来各方关注和议论；11月30日结束的中共北京市委十届八次全会，通过了《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出要抓紧出台、落实治理交通拥堵方案

　　真正“狼来了”在2010年12月13日一份方案——《北京市关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见（征求意见稿）》（下称《意见》），欢迎迎社会公众对缓解交通拥堵综合措施的意见。然后仅仅10天之后，2010年12月23日，牵动近两千万北京市民的北京治堵新政突然尘埃落定。

　　两年前，北京出台“私家车每周停驶一天”的规定，没有走民主程序，招致一片斥责声，这样的教训显然是今天北京在相关语境中推进公共政策民主化的注脚。虽说北京此次就治堵举措征求民意，公共政策民主化的端倪初现。但是，这种公共政策民主化也被“程序化”：10天之内，北京只有区区三千多人提交了对治堵方案的意见，公众的参与受到了严重限制。而新政当中，最关键的“摇号”限购、参与摇号的五种人士如何划分，等等有争议性的措施更是在征求意见稿中并未呈现。

　　重回计划经济时代

　　“目前，购车者都在等待摇号儿，新政对汽车经销商的影响立竿见影。”北京市场协会汽车流通分会会长徐新国对此感受颇深，“摇号儿限购新政，让人感觉仿佛一下子回到了计划经济时代。”

　　徐新国分析，以前70万辆的市场需求，一下子降到24万辆，将对汽车销售商形成大的冲击，并将最终影响到汽车制造业。“北京限购，北京的车企还有外地的市场，但如果各大城市都效仿北京的治堵限购，车企在所难逃。”尤其让徐新国感到困惑的是，2009年的金融危机期间，国务院提出十大振兴经济的举措，汽车产业曾被放在了第一位。

　　银黛商务执行董事汤勇平与徐新国的看法相近。汤勇平曾做过北京一家汽车专业杂志的主编，认为，北京治堵新政短期内不会对北京市的汽车产业造成冲击，但前提是其他城市不再效仿北京的治堵政策。

　　位于亚运村的两家汽车销售公司的公关部经理认同汤勇平的看法。“现在具体的销售调整计划还没有出来，对于新政我们也在持观望的态度。”一位于姓经理如是回复。

　　对于治堵新政出台的各方博弈，汤勇平认为，连汽车流通协会都没有说话的份儿，更别谈销售商的话语权。“他们也许会听听汽车工业协会的看法。”汤勇平说。但徐新国证实，中国汽车流通协会在北京治堵政策的制定中，确实没能参与其中。

　　“司机才能买车，连车都要摇号，中国首都，不仅首堵，还首赌啊。”1月2日，中国人民大学公共政策研究院副院长毛寿龙教授在微博上质疑北京治堵新政，并建议五环外的居民可以考虑在河北购车。

　　针对北京治堵新政，社科院法学研究所研究员、社科院研究生院教授莫纪宏认为，政府为了治堵，现在施行的这些方案都是可用的，也都会产生一些实效。“但一下子出来这么多方案，有没有按照行政程序，是否召开听证会和严格的论证，在这项程序上是否合法，这个是有问题的。目前来看，依照现行的程序，至少在程序上不够严密。”

　　“很多措施是否必须采取不可。因为这些每项措施的实施，都会不同程度地限制个人的权利，比如首先限制了个人拥有私家车的财产权，其次，限制个人合理使用路权。”莫纪宏说。

　　“没有一个药方包治百病”

　　“解决城市交通问题没有一个药方包治百病，必须采取系统综合的方式解决北京的城市交通问题。”清华大学教授、博士生导师，清华大学交通研究所所长陆化普如是看待此次治堵新政的出台。

　　作为公安部建设部“畅通工程”专家组副组长，陆化普认为，中国许多城市的交通拥堵，“病根”在于不科学的城市规划，他更希望强调整合的交通枢纽的规划建设。对策系统应远近结合、标本兼治，以治本为重点。

　　他认为，北京到了这样的阶段，现在的关键是抓两头，一头是调整交通结构和用地形态；另一头是有措施的有效利用，包括智能交通系统的建设和推进。陆化普将其概括为“公交主导的多种交通方式的无缝衔接、零距离换乘等，可持续发展的综合交通运输系统”。

　　史其信认同陆化普的观点，他分析北京之所以拥堵的原因时认为，北京城市扩张的过程就是 ‘摊大饼’，市中心一直扩大到四环以外，但功能区、政府所在地、商业区却都集中在二、三环之内。“尤其是北京已形成了回龙观、天通苑和望京3个规模巨大的集中居住区，被规划学界诟病为‘睡城’、‘卧城’，上下班高峰容易形成单向拥堵。”

　　但史其信更愿意采取温和的治堵策略，不赞同目前采取控制小汽车总量的办法。他认为可以在中心城区应采取积极稳妥的办法降低小汽车的使用频率。同时，“建立舒适、迅捷、方便、准点的城市公交系统，吸引乘客自动放弃小汽车。”

　　这一策略，与交通运输部部长李盛霖不谋而合。他在接受《财经国家周刊》记者专访时表示，交通运输部最近一直在研究治理城市交通拥堵的方案。重点即是“公交优先”。“现在北京市民公交出行仅占40%，而发达国家的这一比例达70%。需要在资金投入、设施建设、城市交通管理等多个方面保证公交优先。”李盛霖说。