自己用芦荟怎么做面膜:2009年专业等级考试行政综合类（中级）教材1

目    录第一章  行政组织 3
第一节  行政组织概述 3
第二节  行政组织结构 8
第三节  行政组织设计的一般原则 13
第二章  行政沟通与协调 16
第一节  行政沟通协调基本概念与基本理论 16
第二节  自我沟通与协调 18
第三节  人际和群体沟通与协调 19
第四节  沟通与协调能力的培养 19
第三章  行政控制与对突发事件的处理 21
第一节  行政控制 21
第二节  对突发事件的处理 22
第四章  法制行政 49
第一节 依法行政概述 49
第二节  行政立法与行政法律规范 53
第三节  行政行为 57
第四节  依法行政的监督 65
第五章 基层建设工作 73
第一节  江苏国税系统基层“三化”建设 73
第二节  江苏国税系统“三创一树”主题活动 84
第三节  江苏省国税系统创建文明行业基层单位标准及考核 86
第六章  人事管理 89
第一节  公务员录用和任职定级 89
第二节  公务员职务任免与职务升降 93
第三节  公务员交流与回避 97
第四节  公务员辞职、辞退与退休 101
第五节  竞争上岗 103
第六节  对税务人事管理的制约监督 105
第七章  党建工作和教育培训管理 109
第一节  党建工作 109
第二节  学习型组织的创建 118
第三节  公务员学习能力建设 120
第四节  税务系统公务员培训 122
第八章  纪检监察 132
第一节  党的纪律检查工作 132
第二节  行政监察工作 136
第三节  对税务监察管理的监督制约 146
第四节  建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系 149
第九章  办公室管理 155
第一节  公文写作 155
第二节  简报、工作计划和工作总结的起草 161
第三节  税务新闻与税收宣传工作 162
第四节  督查工作 164
第五节  税收信息工作 165
第六节  目标管理考核 167
第七节  会议及会务管理 171
第十章  财务管理与后勤管理 187
第一节  财务管理 187
第二节  政府采购 194
第三节  基建管理 199
第四节  对税务财务管理的监督制约 200
第五节  机关接待管理 203
第十一章  税收专业知识 210
第一节  增值税 210
第二节  消费税 218
第三节  企业所得税 223
第四节  《税收征管法》及其实施细则 240 第一章  行政组织第一节  行政组织概述    现代社会是高度组织化的社会，人们在政治、经济、教育、军事、文化等方面的社会性的活动都是通过一定的组织形式完成的。在某种意义上说，管理过程本身就是一种组织过程。公共事务管理是通过行政组织进行的，行政组织问题是行政管理学首先要研究的一个重要内容。
    组织是人类社会的细胞和特殊标志。人类社会的发展史，包含着各种人类组织由小到大、由少到多、由简到繁的漫长的历史过程。行政组织是人类社会活动的最古老的组织形式之一，但是发展到今天，它具有与以往不同的许多新的因素和特点。
行政组织是行政活动的主体，和各种各样的组织实体一样，它是一种有特定目标、特定结构和特定活动方式的组织实体，因而具有一般组织所具有的共同特点。在行政管理学研究中，组织常被定义为：“追求一定目标的人的集合体”或“为了实现共同目标分配工作的任何结构和过程”。这些定义说明：组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的；组织是人们相互协作的表现；这种协作建立在工作分配或工作分工的基础上；组织有一定的结构和活动方式。组织规模的大小及其复杂程度随其目标和工作任务而变化。两个人的协作是一种最简单的组织形式，这种形式有时被称为“二分体”。在我们周围，常可看到各种规模的组织，如一个球队、一所学校或一家工厂等等，像政党、军队、政府等则往往是规模很大的社会组织。每一个组织都是一种社会有机体，它们以广阔的社会为舞台，按照各自的目标和方式独立地有计划地进行活动，不断同外界进行材料、能源和信息的交换与更新，有其产生、发展和消亡的活动过程。每一个组织，特别是规模巨大的社会组织又是一种复杂的社会系统，它们有复杂的结构和功能，有一套内部指挥和内外沟通机制，其活动建立在管理、技术、结构、社会心理等各种子系统相互依存、相互作用的基础之上。行政组织也是这样一种复杂的社会有机体和组织系统。
一、行政组织的涵义
    行政组织是在宪法和法律范围内，具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下列一些特性：
    (一)  政治——行政二重性
    在阶级社会中，国家的产生使社会公共事务管理成为国家的管理职能之一，因此，行政组织并不是单纯为管理社会公共事务建立起来的，它是国家权力机构的重要组成部分，是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的工具，这种情况决定了它的阶级性和政治性。从奴隶社会到现代国家中的形形色色的行政组织，其首要目标和主要工作是利用政权的力量维持社会秩序，强化统治意识和统治地位，即使是其所进行的社会公共事务管理工作本身也具有这种性质和特点。与此同时，与各种政治组织、军事组织不同，行政组织不是单纯为政治目的或维持统治的需要建立起来的，它是履行国家管理职能，负有社会公共事务管理职责的政权组织。它的活动范围包括经济、科技、教育、文化、邮政、卫生、交通、环保等各个方面，涉及到社会每一个成员的物质利益和经济利益，它需要从整个社会的角度进行计划和协调工作。它的管理活动不仅具有统治的性质，而且具有服务性质，随着社会福利和公益事业的发展，这种服务活动范围越来越大，质量要求也越来越高。这种情况决定了行政组织的社会性和服务性。所以，行政组织是一个既有阶级性、政治性，又有社会性、服务性的统一体。
    (二)  社会公共事务管理的具体实施者
    行政组织负有社会公共事务管理的职责，但并非所有负有社会公共事务管理职责的组织都是行政组织。例如，政党是一种典型的政治组织而非行政组织，但是，没有一个政党会把社会公共事务管理的职责放在其政治纲领之外，相反，社会公共事务问题常常是其政治纲领和政治活动关注的重要内容之一。军队也是一种典型的政治组织，它们也并没有完全脱身于社会公共事务之外。在抢险救灾、经济建设、科技活动或社会公益活动中；军队发挥着重要的作用。又如，立法机关和司法机关，它们虽然被认为是和行政机关截然不同的政权机构，但并非不具有社会公共事务管理的职责。立法机关除本身制定、通过一些有关社会公共事务管理的法律规定外，还经常要讨论审议政府等行政组织提出的此类法规或方案。司法机关则负有监督行政机关是否依法管理社会公共事务的权力和职责。与上述组织不同的是，行政组织不仅负有管理公共事务的职责，而且具有行政权，是社会公共事务管理的具体实施或具体执行者，而政党、立法机关、司法机关等，一般则是通过监督或指导行政组织的具体活动履行这方面的职责的。当然，这种情况并不是绝对的。不少政治组织或立法机关、司法机关往往以各种形式直接参与社会公共事务管理，但与行政组织相比，这些职责或活动往往不是其职责或活动的主要部分，行政组织的主要职责和活动则是具体实施、执行或进行社会公共事务管理；因此，正如伍德罗•威尔逊所说：“行政机关是政府最明显的部分；它是行动中的政府；它是政府的执行者；是政府的操作者；是政府最显露的方面”(《行政学研究》，1887年)。威尔逊所说的政府是包括立法、司法、行政机关在内的广义的概念，他的论述说明了行政组织作为具体实施者或执行者的显著特点。
    (三)  在宪法和法律范围内实施管理
在现代社会中，无论是实现“三权分立”的国家。还是“议行合一”的国家，行政组织都是在宪法和法律范围内活动的，都是依法行政。在奴隶社会或封建社会的君主专制的国家中，行政组织是至高无上的王权的化身，其活动不受任何法律的约束，而现代的行政组织与传统认识中的行政组织的显著区别之一是它的法制性。由于欧美国家的行政体制是建立在立法、司法、行政机关“三权分立”的基础上的，其法制性尤其明显。我国的行政体制是建立在“行议合一”的基础上的，按照宪法规定，全国人民代表大会是最高权力机关，政府等其他中央机关都由它组织产生，都要执行它制定的法律和作出的决议，而且在执行法律和决议的过程中都要向它负责，受它监督。无论是那种情况，行政组织作为具有行政权的具体实施者或执行者，有其强制性和权威性的一面，但是，它的活动，不能超出宪法和法律规定的范围，它要接受立法机关、司法机关及各种政治组织、社会组织、社会舆论的监督。依法行政表现出行政组织的“公共行政”的特性。
 二、行政组织的构成要素
    行政组织是按一定规则和形式严格建立起来的正式组织。行政组织的构成包括以下要素：
    (一)  组织目标
    组织目标是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提，一个没有目标的组织，本身就失去了建立和存在的必要。组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力的方向的要求。组织目标从执行的角度，可划分为法定目标和操作目标；从任务的角度，可划分为工作目标和自身目标；从目标分解的角度，可划分为总目标和分目标；从职责关系的角度，可划分为整体目标、部门目标、单位目标和个人目标；从时间角度，可划分为长期目标、中期目标和短期目标等等。   
   （二）职能范围
    职能范围是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。职能范围从其性质的角度考虑，可划分为政治职能和行政职能；从专业领域角度考虑，可划分为经济、教育、文化、军事、人事等多种职能；从管理的角度考虑，可划分为计划、组织、控制、指挥、协调等职能。一般来说，组织目标是较为抽象的，而职能范围则是对组织目标的具体体现，因此，明确确定职能、改变或转变职能往往是行政组织改革或机构改革的重要问题。
    (三)  机构设置
    机构设置是根据组织目标、职能范围在行政组织内部按单位进行分工的结果。如上所述，组织是人们相互协作的表现，这种协作是建立在工作分配或分工的基础上的。组织内部的分工首先表现为机构设置，其次表现为岗位设置。由于组织目标和职能是从纵向和横向两个方面逐步分解为各个部分或各个层次的，所以机构设置也沿着这两个方面进行。
    (四) 岗位设置
    岗位设置是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作分配或分工的结果，它为将组织目标、工作任务、权力和职责具体落实到个人身上奠定了基础。如果把组织比作一个活的有机体，各种机构则是它的最小单位——细胞。
   （五）权责关系
    权责关系即权力和职责的分配关系，它是行政组织内部权力分配、指挥系统、运作程序、沟通渠道、各种机构和岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，是任何组织井然有序地进行工作的保证。如果没有明确的权责关系，必然造成组织内部的失调和混乱。权责关系的明确是与机构设置和岗位设置一起进行的。
    (六)规章制度
规章制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能、任务、内部分工、工作程序、权责关系及活动方式的一种手段，它对组织中的机构和成员有一定强制性的约束力，要求其共同遵守和执行。有没有规章制度是正式组织与非正式组织的最明显的区别之一，它保证了行政组织的整体性、连续性、稳定性及其成员的组织性和纪律性。
    (七)物质因素
物质因素包括经费、设备、办公场所和日用品等行政组织进行活动所必不可少的条件和资源，它常常以一种实物形态表现出组织的存在，标志着组织的规模、社会地位和实力。同时，物质因素也是组织完成各种工作任务、实现各种目标的保证。
    (八)人员构成
人是组织的生命和灵魂，任何组织都是由人组成，组织目标的实现和组织任务完成都离不开其成员的努力。一个组织，即使它的物质形态还存在，但是如果没有组织成员，也不成其为一个组织。组织和其成员是同步发展的，组织素质是其成员素质的整体表现，组织效率是其成员的工作结果，组织发展是其成员的工作能力、技术水平或工作绩效的提高。组织成员的工作活动是与上述七种要素密切相关的。
 三、行政组织的种类
    作为一个复杂的社会组织系统和组织有机体，行政组织和任何组织一样，是由许多子系统组成的，它们分别具有不同的作用和职能。行政组织的活动是在这些子系统和谐一致的基础上进行的。在将具体的行政组织（无论是国家一级的行政组织还是地方一级的行政组织）作为一个整体对象进行分析时，它的子系统可以分为下列五种机构类型。
    (一)领导决策机构
    领导决策机构是位于行政组织系统最高层的核心机构，是整个组织的首脑机关或统帅部，具有最高决策权、指挥权和监督权。它往往以一种领导班子的形式出现，由一个领导群体执行整个机构的权力和职责，如各国中央政府的内阁，我国的国务院等等。
    (二)执行机构
    执行机构是负责贯彻执行最高行政领导决策和指令的办事机构。它们的作用是把总体的目标和最高决策分解为各种具体目标和行动方案，并层层落实到具体工作中，它们是行政组织中“行动的”主体，直接管理和处理各种社会公共事务。执行机构可根据不同的职能划分为不同的部门，如机械、水利、电力、邮电、林业、农业等等。
    (三)参谋辅助机构
    参谋辅助机构是向领导决策机构提供决策信息、依据、方案，助其做出最佳决策，进行最佳指挥，并指导、协调和帮助各执行机关工作活动以及进行行政组织内部事务管理的各种职能机构。它们不参与直接的社会公共事务管理工作，有专门的职能和分工，像计划、财务、人事、机关事务管理部门以及各种政策研究室、办公室、秘书厅、顾问组、“智囊团”等都属于这种类型。在现代行政组织中，参谋机构日益成为一个越来越重要的组成部分。   
    (四)监督机构
    监督机构是根据领导决策机构的决定以及各种法律政策规定对各种行政机构及其活动进行监督检查的执法性机构。像政府中的监察机构、审计机构等等都属于这种类型。监督机构是在行政组织内部建立制衡机制的重要组成部分，是使各种行政机构围绕共同的组织目标工作、遵纪守法、认真履行职责的重要保证。
    (五)信息反馈机构
    信息反馈机构是负责了解组织运行状况，搜集、整理、分析与组织活动及效果有关的各种信息的情报服务机构。其形式主要有统计局、信息中心、资料室、档案室、情报室等等。信息反馈机构处于组织系统内部各种信息传递、沟通的中心位置上，它的作用是采用先进的信息收集和处理手段，进行筛选、整理、分类、汇编、统计和分析，及时将其反馈到决策中，心和各级有关机构，以便完成或修改最高决策和各种具体计划方案。
    以上只是抽象地论述了行政组织的结构形式和特性，在现实社会中，行政组织都是有具体形态的组织实体，从广义上说，与行政活动有关的组织包括下列几种具体形态。
    (一) 国家行政组织
    国家行政组织即狭义的政府，是包括中央政府和地方政府在内的、以直接进行社会公共事务管理为主要目标和主要职责的体系完整、职能齐全的组织系统。在采用“三权分立”原则的国家中，它指与立法部门、司法部门并立的政府执行部门。如英国、日本、德国等国家中的内阁制政府和地方各级政府以及美国、法国等国家中的总统制政府和地方各级政府都属于这种类型。在采用“议行合一”原则的国家中，它指最高国家权力的执行机关和地方各级国家行政机关，如我国的国务院、国务院所属各部委及各级地方政府。国家行政组织是整个社会中行政组织的最主要部分，除由一些独立机构、政治组织或其他某些组织承担的某些行政职责和行政工作外，它承担了整个国家的大部分行政职责和行政工作，甚至在某些国家中，国家行政组织几乎等同于全部行政组织，承担了整个国家的全部行政职责和行政工作。
    国家行政组织可以划分为中央政府和地方政府两个层次。中央政府是国家行政组织的主体和核心，是最高国家行政机关，它享有最高行政权，根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布各种行政命令和决定，管辖全国社会公共事务和各级地方政府。地方各级政府是与地方议会并立的或是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，它除服从中央政府的领导以外，还对地方议会或地方各级国家权力机关负责，管理本地区的社会公共事务，具有相对的、甚至较大的自主权。
    (二)独立机构
    组织上独立于国家行政组织等级结构以外的一种行政管理机构。它的特点在于行使行政职权方面具有较大的独立性。独立机构一般包括两类：一类指独立于中央政府各部之外但是仍受最高行政首脑控制的管理机构，例如在美国，联邦独立机构专指独立于内阁13个部的联邦管理机构，包括中央情报局、关税委员会、退伍军人管理署、民权委员会、总务管理局、人事管理局、田纳西河流域管理局等；在我国，如直属国务院领导的侨务办公室、国务院港澳办公室等类似于这种机构；另一类指独立于政府行政组织的管理机构，它们并不完全隶属于、甚至不属于政府行政组织，有的受最高行政首脑和立法机关的多头领导，有的在其工作中则不受最高行政首脑的领导和监督，例如在美国，这类独立机构指的是独立的管理委员会，它们是由国会建立的、旨在管理跨洲的或与外国进行某一些特别范围业务或商业的一种组织。它们有权制定和发布规章条例、监督执行并裁决在解释和应用规章中产生的纠纷。因此，它们履行着广义的政府所有的各个基本职能：准立法、准司法和准行政。按照三权分立的原则，立法、司法、行政的权力分别属于立法、司法、行政三个部门，但是独立的管理委员会兼具这三种职能，在逻辑上不符合三个主要部门中的任何一个部门，因此有时被称为“政府的第四部门”。“准”在拉丁语中的意思是“似乎是”或“类似”，在这里用做前缀，旨在说明独立的管理委员会和宪法所规定的立法、司法和行政部门的区别。准立法、准司法指的是它们行使的是立法、司法性质的职能。准行政，是指不直接向政府首脑负责而行使的行政权力。在美国，这类委员会主要包括消费者安全委员会、民用航空委员会、联邦通讯委员会、联邦能源管理委员会、联邦储备系统、联邦贸易委员会、州际商业委员会、国家劳工关系委员会、核管制委员会、证券交易委员会等。在美国州和地方一级，也有这一类的独立的管理委员会，如公用事业委员会、交通委员会等等，它们独立办事，不受立法、司法和行政部门的直接控制。独立机构还有其他一些形式，有些既具有行政组织的特性，同时还具有政治组织的特性，其数量、职权和类型在不同的国家中差别很大。
    （三)其他类型的社会组织
    根据行政组织的定义，还存在着其他一些类型的社会组织，它们有其特殊的公共事务管理职能和任务。如科学院、大学及各种社会性的咨询机构、服务机构、文化和科学技术团体等等，在我国，它们指与政府机关相区别的数量庞大的事业单位，其中多数是社会服务型的，有一些虽列人事业编制，却直接行使行政职能，如税务所、工商所等等。此外，还有一些隶属于执政党或各种政治组织的机构和组织，本身也承担着行政任务并负责具体实施，因此也是一种特殊类型的与行政有关的组织。   
    (四)我国的政府行政组织
    根据我国宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。我国的政府行政组织是在实行人民代表大会制度的条件下行使国家行政权力的，其地位相对来说带有从属的性质，这一点与采用“三权分立”原则的国家中的政府行政组织有很大的不同。
我国政府行政组织在50年代初，曾实行“四实三虚”的制度。“四实”就是中央——省——县——乡四级政权，各级均召开人民代表大会，建立人民政府。“三虚”即大区设行政委员会；省分专区，设专员公署；县分区，设区公所，它们都作为上一级人民政府的派出机关。以后进行过多次改变和调整，撤消了大区。1957年宪法曾把专区改称为地区，规定召开地区人民代表大会，使地区成为一级地方政权。1979年7月，在五届全国人大第二次会议通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中，重新规定  地区不设人民代表大会，并把专员公署改名为行政公署，仍作为省、自治区人民政府的派出机关，而不是作为一级政权机关。自   1983年以来，由于在经济比较发达的地方实行“地市合并”、由市，带县的体制，撤消了一批地区和行政公署，行政公署的数量减少了许多，目前大部分地区已经实行五级政权，即中央——省——市——县——乡。我国的政府行政组织过去是在计划经济的基础上形成和发展起来的，随着社会主义市场经济的建立，我国的政府行政组织在结构和职能等方面也正在发生着巨大的变化。  第二节  行政组织结构
   
结构是组织的基本属性之一。组织的性质不但决定于它的组成要素，而且取决于它的结构方式。结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。正因为不同的组织有不同的要素和不同的结构方式，所以，不同的组织有不同的质。
行政组织结构是行政组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。属于结构的问题包括：组织中的权力关系和等级关系；指导各机关及其成员活动和关系的、经过计划的正式政策、程序及控制方法；规定职责和任务的方式；协调各种活动的方式、报酬的安排以及其他引导成员行为的设计。
 一、组织结构的性质和功能
    结构是组织的基本框架，它确定组织的总格局，描述和规定组织法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。在正常发展时期，结构直接反映和表现组织的持久和稳定的内部关系；在变革时期，结构则是变革的基本方式之一。结构是抽象而无形的，因而不能直观其存在。但根据“黑箱”原理，结构是可以观察和分析的。  
    (一)  结构与功能  
    结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生。因此，结构与功能相互依存、相互作用、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合，形成关于组织的完整概念。
    (二)  结构与职位
    职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定的意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。机关活动的往来，实际上表现的是机关内大量职位的衔接，这种衔接直接体现机关的法规制度。职位的设置及其联结方式直接表现机关权力及其连带责任的分配形式，因为一定的职位代表一定的职权和职责。从这个意义上说，职位、职权、职责是一种一体化的过程，三者以职位为基础形成正比例关系。在国家行政组织中，强调的职位、职权、职责的非人格化和统一，并以此来保证组织结构的稳定性和持久化。职位、职权、职责的组合方式，实际上反映了组织结构的方式。因此，通过对职位的分析，就可以把握住组织结构的特征。
    (三)  结构与模式
    在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构形态，这些形态我们称之为结构模式。自工业革命以来，可以称为模式的组织结构主要有以下几种：
    1．直线集权制，是一种较早、较简单的金字塔型等级结构。其特点，是将组织的各种职位按垂直系统直线排列，各级主管人对所属的一切问题负责。因此，它是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥——服从关系为特征的结构形态。
    2．直线参谋制，是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构。这种结构的设计思想，是要通过纳入一批具有某种知识、经验和技能的管理人员，并赋予他们一定职能的办法，来解决组织大型化、复杂化、专业化与首长个人局限性的矛盾。参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过其思想被首长采用而实现的。他们的介入，为行政首长提供了更多的比较和选择的可能性。从这个意义上说，参谋技术是现代专家智囊技术的先声。   
    3．直线职能制，其特点是在统一的指挥系统之外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构。他们一方面对行政首长提出工作建议，另一方面受首长委托实施专业行政管理，形成所谓部门管理体制。
    4．直线综合制，是直线参谋制与直线职能制的混合体。其特点，是在直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。前者主要起“思想库”和智囊作用，为行政决策尤其是重大决策提供建议、方案、论证或可行性分析；后者则主要实施部门行政管理，并参与决策。直线综合制是现代社会发展对国家行政组织的必然要求，因此是现代政府的主要结构形式。
    5．直线分权制，其比较流行的有项目型结构和矩阵型结构等。在国家行政组织结构中，除某些大型公共建设项目需要外，通常较少采用。
    6．多维结构，是近年来发展起来的一种为大型化、复杂化组织设计的综合式结构，它可以是三维的，也可以是四维的甚至更大。多维结构通常为经济性组织所采用。
(四)  结构与差异
这主要是指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化。模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。就国家行政组织而言，由于国别、地区和历史发展等因素，行政组织的结构是存在差异的。在议行合一的政治体制中，行政组织的内部结构差异小些，在三权分立的政治体制中，差异可能大一些，尤其在实行联邦制的国家中，国家行政组织的内部结构差异可能更大。差异为比较提供条件，从而为观察和分析组织结构提供条件。
 二、行政组织的层级化
    任何行政组织都要划分为若干层级。所谓层级，就是行政组织内部机构的级数，即行政组织中具体设置多少等级的工作部门。如国家行政机构中的部(委)。从部(委)的内部来说，一般都设有司、室、处、科等，从部(委)的外部来说，有各省(自治区、直辖市)相对应的厅、局和县(市)的局、科等。这就是层级。
    行政组织的层级是行政组织结构垂直分化(层级化)的产物。行政组织结构分化的起因是组织活动复杂化。经济和社会的发展使行政组织活动日益复杂化，在这种情况下，劳动分工和工作专业化便不可避免。组织结构分化一般表现在两个方面：平行分化和垂直分化。垂直分化的结果就是建立组织的层级节制体制。一般而言，层级化的结果形成四个主要层级：一是高层管理层，其职责主要是负责组织目标的确立，大政方针的抉择，资源分配政策的拟定等；二是中层管理层(职位)，负责分目标的制定，完成上级决策、协调下级活动等；三是低层管理层(职位)，完成高层决定、协调指导、组织基层组织成员的活动等；四是基层职员职位，执行有关特定的工作任务等。管理层次的数目多少与控制幅度有密切的关系，控制幅度小，管理层次就会增多，反之亦然。
    我国政府层级从大的范围分，主要有国务院和地方各级政府两大层次。国务院即中央人民政府，是国家最高权力机关，即全国人民代表大会的执行机关，也是国家最高行政机关。地方各级人民政府是我国地方各级权力机关的执行机关。根据宪法规定，我国地方政府的纵向结构，过去大多数实行省——县——乡级制。直辖市以及省级市，城区只有市、区两级制。现在，许多地方为适应形势发展需要，建立了市管县的新体制。这样，介于省与县之间的市人民政府，也是实实在在的一个政府层次。
    部门层级是指政府部门的层次序列；它具有两个特点：第一，它的层次划分以政府层级为基础。第二，地方政府中有些工作部门实行双重领导制度，即受本级政府和上级对口部门领导，如审计、监察等；有些上级与下级部门只有业务指导关系，如计划生育委员会、体育运动委员会等。此外，过去乡(镇)级政府一般未设专门的工作部门，需要由部门做的工作实际由专人负责。撤区并乡建镇后，镇一级也相应设置了一些工作部门，以适应新形势的需要。内设机构指政府各工作部门内部设置的机构，如中央各部委的司(局)——处(室)两级，省政府各厅、局内部的处(室)——科两级等。
层级管理的基本原则是：第一，层级节制的原则。即下一层次从属于上一层次，必须服从上一层次的领导和指挥。层级节制原则是行政管理的主要特点之一，正是通过层级节制，才能使整个行政机体迅速运转起来，使上级决策立即见诸实施。我们平时所说的“令行禁止”、“雷厉风行”，就是层级节制的机能良好的表现。反之，如果层级之间不能节制，或不能完全节制，“尾大不掉”、“阳奉阴违”、“顶着不办”，那么，行政管理就将处于停滞或混乱。可以说，层级节制原则能否贯彻，或贯彻程度的强弱，是直接影响行政效率的主要因素之一。第二，在层级管理上，必须坚持只管一个层次的原则，上一层次只管下一层次，下一层次只管更下一层次的领导与指挥；下一层次必须服从所直属的上一层次的领导和指挥，上一层次不能越过中间层次直接管理更下一层次，这就是分层管理、层层负责。否则，中间层次就会成为虚设机构，失去存在的意义和应有的功效，整个行政管理系统也将产生混乱。这一点已经为我国长期行政管理的实践所证明。近几年来，中央已明确了行政机构和人事管理方面只管一个层次的原则，而且在中央机关管理工作实践中已得到落实，这是一个重大的改革和发展，必将在其他领域和层次的管理方面产生深刻的影响。当然，在遇到紧急、特殊情况时，也可允许越级请示或越级指挥。但为了防止行政指挥的随意性与片面性，对此必须有相应的措施做保证。
 三、行政组织结构的部门化
    一个行政组织系统是由部门组成的，各部门之间按什么界限划分，是组织结构的具体展开，是静态行政管理学研究的重要课题。目前公认的划分标准主要有三条，即地区的标准，商品、服务或服务对象的标准和职能标准：(1)依照地区的标准划分行政组织，就是把一个地区范围内的一切业务活动纳入一个单独的执行机构或协调机构；(2)依照商品、服务、服务对象的标准划分行政组织，就是按照部门所供给的商品、所提供的服务，或者按部门的服务对象来划分行政组织的部门；(3)依照职能的标准划分行政组织，就是强调机构中的专门职能，以每一程序或重要活动作为构成一个部门的基础，经由各层级的协调，再把各部门构成一个整体。如以计划、财务、工程、生产、营业等作为划分部门的基础。可见职能式组织着重于专门职能及特别程序。
    行政组织的部门划分称为行政组织的部门化，它直接决定着行政组织体系的结构，因此相当重要。中国的行政组织体系也依据多种标准来划分部门。其划分的方法主要有：
    (一)  职能部门化
    按行政职能的界限划分行政组织的部门，称为职能部门化，亦即使不同的行政部门具有不同的行政职能，如计划、生产、人事、财政、审计、监督等。我国国务院根据职能划分的部门有国家计划部门、劳动人事部门、财政部门、审计部门、监察部门、司法部门等等。
    行政职能是指行政组织的专业工作职能。例如中国政府体系中的劳动人事部门专门主管劳动与人事方面的行政事务，其内部设有工资局、福利局、干部局、编制局等专业性的机构，这些机构都是按照职能划分的。一般来说，业务部门应当是行政组织中的主要部门。   
    辅助职能是指为各种业务职能的活动提供服务的职能。这种职能的工作包括文秘档案、财务会计、后勤、打字等。我国各级政府及政府各部委、厅、局中大多设有负责机关事务的办公厅、室，厅以下往往设有秘书处、档案室、调研处、行政处、保卫处、值班室等机构，这些机构都是根据辅助职能划分的。
    在规模较大的行政组织中，按职能划分部门可能会连续进行若干级，即在第一级职能部门划分的基础上，再作第二级、第三级的职能划分。这种渐次的职能部门化必须有合理的根据，否则会造成不必要的机构膨胀。
    在中国，行政职能部门化是应用最广泛的部门划分法。这种划分方法的优点在于能较好体现专门化分工的组织原则，有利于组织内部的协调统一，有利于行政人员提高专业技术水平等。但这种划分方法也有难题，例如，由于不同职能间的界限难以把握，因此各职能的范围有些很难划定。
    (二)  行业和产品部门化
    按照行业和产品系列的界限来划分行政部门，称为行业和产品部门化。这也是行政组织较为常用的部门划分法。行政组织本身是不直接进行产品生产的，但社会进行一种产品生产或行业性生产，一般需要行政组织进行宏观管理。中国各级政府中有许多经济管理部门，例如信息产业部、农业部、交通部等。这些行政部门都是按行业和产品部门化的方式设置的。它们的次一级机构的设置也多以分行业和子产品进行划分，例如农业部内部设有农业局、农垦局、畜牧局、水产局等。这种划分方法的特点在于能将某一行业和产品或产品系列有关的业务集中在一起进行管理，使有关部门享有比较完整的开展业务括动的权力。这里的“产品”是从广义上使用的。因此行业和产品部门化并不仅仅适用于经济生产性的行政活动中，也适用于文化、教育、卫生、体育等事业性行政活动。
    行业和产品部门化与行政职能部门化的区别在于，前者一般是纵向划分，而后者一般是横向划分，两者之间交互使用。例如，在中国工业部委中，可先按行业和产品划分出农业部、建设部、国家经济贸易委员会等部门，而每一部门又可以按职能在内部划分出不同类别的司或局，如纺织工业局、冶金工业局等部门。
    行业和产品部门化的优点在于有利于同类型、同系列产品的协调发展，有利于发挥专业技术力量的业务特长，符合专业化分工的组织原则。但这种划分方法的缺点也十分明显，如可能造成机构的重叠与增设，不利于行政的精简。
    (三)  区域部门化
    按照管辖区域划分行政组织，称为区域部门化。这也是一种重要的组织划分方法。它着重以与行政组织活动相关的不同区域作为划分行政组织部门的标准，而不同的区域则根据各地的经济、政治、文化、人口、民族习惯和地理环境等因素划分。这种划分方法主要适用于组织活动区域比较分散，不易由中枢机构统一管理的情况。例如，我国省、市、县各级政府就以此方法划定；公安系统也需要按省、市、县、乡、街道等区域界限来设立机构。此外，铁路系统、工商管理、财政税收、邮电业务等一般也实行区域部门化。
    区域部门化与职能部门化以及行业和产品部门化的区别在于区域部门化是块块性的划分方法，一般形成行政组织的纵向结构；而另外两种则是条条性的划分方法，一般形成行政组织的横向结构。
    实现区域部门化的优点在于：(1)便于某一区域内部事务的统一协调；(2)权责下放可提高地区部门行政人员的积极性、主动性和责任感；(3)有利于迅速解决地区性问题，避免不必要的上下请示汇报程序；(4)有利于培养主持全面工作的行政人才。当然，区域部门化也有一些缺点，如可能增加重复的机构，增大行政开支；容易产生地方主义，可能导致区域部门权力膨胀，各自为政。
    (四)  服务对象部门化
    在一些机构中，部门按服务对象的界限划定，称为服务对象部门化。例如，民政部的老干部局，就是一个专门分管离休老干部这一特定服务对象的机构。人事部的一般干部局、科技干部局、老干部服务局、军队转业干部安置办公室，国家教育委员会的留学生司、研究生司、成人教育司，以及国务院的侨务办公室等，也都是按服务对象的界限来划分行政组织的。
    服务对象部门化的优点在于能直接地为群众服务，方便服务对象，便于上下沟通。但服务对象部门化往往可能与其他方式的部门化发生业务上的交叉重复和冲突，这是此划分方法的最大障碍。显而易见的例子就是医院的部门设置，妇科常常会出现与内科和外科在业务上交叉的部分，于是在医院中往往会出现病人被一个科推到另一个科的现象。在政府部门中同样也存在着类似的问题。例如，各劳动人事部门中的军队转业干部安置办公室是专门处理复员转业军人安置问题的机构，其业务往往与干部调配、劳资和民政等部门的业务有重叠部分。由于服务对象部门化存在这一问题，就难免出现相互扯皮、相互推诿责任的官僚主义现象，有悖于行政统一的组织原则。因此，在采用服务对象部门化时，必须小心谨慎，严格论证，并注意协调好与以其他界限划分的部门之间的关系。 第三节  行政组织设计的一般原则
  
 根据我国宪法、法律的规定和我国行政机构改革的理论与实践，并在参照国外有关理论的基础上，一般认为我国的行政组织设计应遵循以下原则：
 一、精简效能的原则
精简的原则是载入我国宪法的一切国家机关均应遵循的重要原则。精简包括两重含义，一是精兵，既精简人员；二是简政，即裁减机构，简化管理环节。效能是指行政组织履行行政职能的有效性和能力。精简与效能密切相关，效能要求精简，精简增进效能。为了达到精简的目的，首先要从政府的职能需要出发来确定机构设置和人员编制，避免因人设事的现象发生。其次，在确保组织目标实现的前提下，从纵向上减少不必要的层次，杜绝手续繁多，中间堵塞，运转不灵的弊病；从横向上减少不必要的部门，本着机能一致的原则，同类业务归口管理，重叠机构一律撤消。再次，实行政企分开，转变政府职能，下放管理权限，使政府对企业的直接的微观管理转变为间接的宏观管理。这样，政府机构自然达到了精简的目的。最后，实现行政管理活动的社会化，把某些社会事务交由社会团体、群众组织等机构管理。这样，既可以克服官僚主义和事务主义，也可以精简机构，节约开支。
二、 完整统一的原则
    政府作为行政管理的主体，在组织上必须做到完整统一。这样才能够令行禁止，协调一致。所谓完整统一，是指行政组织的各层次各部门通过内部的集约机制形成一个有机的统一体。贯彻完整统一的原则，首先要做到职能目标的统一，这是实现行政组织完整统一的重要的前提。在确定行政组织职能总目标之后，将其层层分解为分目标，然后落实到各行政层次、各行政部门。各行政组织机构要紧紧围绕行政职能的总目标，发挥各自的功能，并且齐心协力，为实现政府职能总目标而努力。其次，政令统一，对于具有共同目标的一切行政活动只应有一个计划，贯彻单一的意志，杜绝“上有政策，下有对策”的以局部影响全局的现象发生。再次，机构设置完整统一，即政府机构的设置要完整配套，并确定行政组织上下左右之间的隶属与协调关系，使行政组织形成机构齐备、上下贯通、左右协调的统一体。最后，指挥统一，一个下级单位和下级人员只能接受一个上级单位和领导者指挥，避免政出多门、多头指挥、复线指挥的现象。
当然，强调完整统一并不排斥分权管理，有效的行政管理必然要求二者的有机统一。我国地域广阔，人口众多，各地区政治、经济、文化发展不平衡，中央不能包揽一切。就一个行政机构来说，行政首长也不能事无巨细，亲自过问、处理。因此，首先必须坚持纵向上层层合理授权，使行政组织的各层次拥有独立处理所属事务的自主权；其次，横向上按职能目标分类管理，使各职能部门成为事权确实的组织单元。这样整个行政组织就会成为运转灵活、充满活力的行政管理体制。
三、权责相称的原则
权责相称或权责一致，是国内外管理学界公认的原则。行政组织若要顺利地开展行政活动，也必须在组织设计上遵循这一原则。权责相称的原则要求：第一，明确每一个部门和工作人员的工作任务或职责，做到事事有定人，人人有定事，各司其职，各负其职。第二，依任务和职责的大小规定相称的职权，按职权大小规定相称的职责。否则，有责无权或责大权小，责任落空；而有权无责或权大责小，必然滥用其权。第三，权责相称还要求辅之于考核、奖惩制度，对行政机构及其工作人员的行使权力、履行职责的情况进行考核。对越权失职者罚，对尽职尽责者奖。这是保证下级部门的工作人员合理行使职权，履行与职权相称的职责的重要手段。
四、 管理幅度适当的原则
管理幅度亦称控制幅度，是指一个上级首长直接领导的下级人员的数目。在行政组织中，任何一级主管人员的精力、体力、能力和时间都是有限的。他能够直接领导指挥多少人员，受上述因素和其他因素的限制。因此，要有一个限度，这个限度就是管理幅度。管理幅度与组织层次密切相关，两者之间成反比例关系。管理幅度越大，组织层次越少；管理幅度越小，组织层次越多。如前所述，管理幅度过大过小都不利于行政活动的开展。那么，合理的管理幅度应该如何确定?虽然许多学者对其反复探讨，却没有得出一致的结论，只是把理想幅度的普遍原则大致确定为3—11人。1933年，法国学者格列卡斯建立了一个模型，它表明：当部下的数目以算术级数增加时，需要上级加以协调的关系数目就会以几何级数增加。有的学者指出，格列卡斯夸大了增加了的下属对主管工作的影响，但是，他们也认为，宽泛的管理幅度使主管的工作更为复杂和困难则是事实。按照目前一致的观点，管理幅度难以确定一个绝对的界限，大小应根据具体条件而定。一般来说，影响管理幅度的因素包括：(1)领导者本人的能力、知识和时间；(2)部属的能力和态度；(3)组织的规模、业务性质和工作数量；(4)业务活动中的计划性和规范性；(5)考核监督机制的健全情况；(6)下级机关的地区分布状态等。
五、适应发展的原则
行政组织设计要在相对稳定的基础上，着眼于未来的发展，坚持稳定性与适应性的统一。首先，行政组织要保持相对稳定性，其机构设置、负责流程、办公程序、人员构成、规章制度不能随意更改，这是行政活动连续性的重要保证。其次，要使行政组织具有一定的适应性。这不仅要求在组织设计时使某些行政机构具有一定的弹性和应变力，而且，也要根据行政环境的发展和政府职能的变更对原有的行政组织进行适当的调整。行政组织的发展是一个过程，它不会永久地停留在某个发展阶段。因此，行政组织要科学地预测社会政治经济和文化发展的总趋势，增强行政组织在变动的环境中调整自身的主动性。
 
 六、依法设置的原则
    依法行政是现代法治社会行政管理的重要原则。行政组织建设属于行政活动，因此，也必须依法进行。所谓依法设置，是指行政机构的设立、撤消、合并都必须依据宪法和法律的规定进行。我国现今已制定了国务院组织法和地方各级人民政府组织法，在约束规范各级政府的组织建设方面起到了积极的作用。但是，总的来说我国的行政组织立法还不系统完备，有的规定过于粗疏、弹性很大，还没有形成一个完整有效的法律约束机制。今后，应当加快行政组织立法的步伐，完善包括各类行政机构和人员编制在内的组织法规和规章，建立起机构合理、人员精干的高效能的行政组织体系。               第二章  行政沟通与协调第一节  行政沟通协调基本概念与基本理论一、行政沟通的涵义和基本理论
（一）行政沟通的定义
行政沟通是人与人之间、群体与群体之间、上下级之间或不同部门之间之间凭借一定的媒介和通道传递思想、感情、观点和交流情报、信息，以期达到相互了解、支持，实现组织和谐有序发展的一个活动过程。
（二）行政沟通的基本要素
行政沟通的基本要素主要包括信息、信息的发出者与接收者、信息渠道、反馈和感受。信息是发出者为了表达想要表达的思想而收集和加工的所有信号的混合物，包括言语信息和非言语信息。信息渠道指发送信息的方式方法。反馈是指信息接收者对发出者作出的反应，反馈分积极反馈和消极反馈、内部反馈和外部反馈。感受指对某人或某事的看法，看法的来源主要有基于经验、基于态度和基于不完整的信息。
（三）行政沟通的类型
1．根据沟通的方向，可以将沟通分为上行沟通、下行沟通和平行沟通
上行沟通，可以看作一种汇报沟通，是指下级行政机构和个人按照行政关系自下而上地向上级机构、上司传递信息，如正式组织中的建议制度、申诉和请求程序、控告制度、调解会议等。上行沟通可以为下行沟通提供资料和决策依据，行政执行中，可以反映下级服从上级的问题和困难，以便上级及时控制和调整，扩大下级的参与幅度，培养民主的气氛。上行沟通的障碍主要有机构庞大，层次过多，下情上达受到干扰；下级对上级有疑问或是不信任等。采取一定的措施对上行沟通加以鼓励，设立“听取意见日”、“意见箱”等，奖励提建设性意见人等。
下行沟通，可以看作一种解释型沟通，是指上级行政机构和个人按照行政关系自上而下地沟通，如发布指令、提出建议、发出通知等。下行沟通的优点是增强组织的凝聚力，有益于澄清一些在组织成员中流传的可能的疑问、谣传，通过告知成员相关信息，管理层能获得必要的反馈。下行沟通的缺点为增加权威气氛，有损士气，信息向下级传送时容易遗漏或被曲解，由于速度快而牺牲了充分的反馈机会。下行沟通要达到预期目的，取得预期成效，行政领导要充分了解情况，要扩大下级人员参与决策的机会，让下级充分发表意见，并在决策中尽量考虑这些意见。
平行沟通，可以看作一种协调型沟通，是指同级行政机构、同一行政机构内部不同部门和人员之间沟通。平行沟通以会商和协调为主，带有相互支持、促进、提携的性质。
2．根据沟通的组织结构，可以将沟通分为正式沟通和非正式沟通
正式沟通是指被组织所设计和规范的沟通，以正式的职位关系为基础，就是依靠组织体系的正式机构和权限关系所进行的沟通。主要内容有组织机构正式发布的命令、指示、召集的会议，组织机构正式发布的通告、布告、公告，组织机构颁布的法令、规章、规则、章程等，上级因工作需要与下级进行的正式会谈和接触，下级向上级通过正式的途径传递的请示、建议、申请、报告等。正式沟通的显著特征是它的严肃性和精确性。
非正式沟通发生于组织的正式沟通网络之外，不遵循正式沟通规范，表现为个人之间私人接触与互动的沟通。非正式沟通有谣传、单线传播、闲谈、随机传播、内圈传播五种形式。非正式沟通具有不可预测性、跨层渗透、积极响应者的影响、成员挑选严格、迅捷性等特征。非正式沟通的积极作用有：可以弥补正式沟通渠道的不足，传递正式沟通无法传递的信息；可以了解组织成员私下表达的真实看法，可以减轻正式沟通的负荷量，促使正式沟通提高效率；为正式沟通服务。非正式信息有时是失真的，带来严重的损失和恶劣的影响，非正式沟通大量存在，会消弱正式沟通的威信，损害权力的行使。行政领导者要重视非正式沟通，善于分析其利弊，并加以正确诱导和利用。决策时考虑非正式沟通的影响；注意收集、分析非正式沟通的内容，将其正确的、积极的方面作为正式沟通的必要补充，将歪曲事实的方面及时纠正过来，并消除其影响；寻找出非正式沟通中的核心人物，弄清他与有关方面的关系，必要时通过他来控制非正式沟通；提供正确的沟通内容，以抵消非正式沟通中的错误内容。
3．根据沟通的组织媒介，可以将沟通分为语言沟通和非语言沟通
语言沟通分为口头和书面沟通。口头沟通有面对面的沟通、打电话、公开演说、会议等。书面沟通包括会议记录、书面报告、刊物或公告栏等。
手势、表情、肢体动作等非语言形式实现的沟通目的，就属于非语言沟通。非语言沟通具有暗示作用、能替代语言信息、加强语言的含义。
二、行政协调的涵义和基本理论
（一）行政协调的含义
行政协调是为了有效地实现总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和工作人员之间分工协作，互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作的一种行为方式。
（二）行政协调的原则
出发点的整体原则。根本的准则是要从国家、民族和人民的利益出发。集体工作中则要从大局出发，以整体利益和总体目标为基本准则。
计划的周密原则。在行政实施前的计划阶段就应考虑到将来各项活动之间可能发生的关系，预先的所准备。
领导者的自觉原则。行政领导者要能主动发现问题，及时进行解决。解决过程中要注意微小变化，又要抓住关键部位。
工作人员参与原则。行政组织各部门的每一个工作人员都应清楚地了解本组织所从事活动的目标、方针政策和标准等，并能积极地参与和实践。
沟通渠道畅通原则和内外关系的动态原则。
（三）行政协调的类型
从协调的对象上看，行政协调可分为对事的协调和对人的协调。从协调的范围看，行政协调可分为内部协调和外部协调。从协调的内容上看，行政协调可分为认识性协调和利益性协调。从协调的性质上看，行政协调可分为促进式协调和纠偏式协调。从协调的途径来看，行政协调可分为会议协调和非会议协调。
（四）行政协调的方式方法
行政协调共有六种方式，分别是：主体合流法、中间数法、冷处理和热处理法、当面表态法、谈心法和跟踪处理法。
行政协调的方法有：经由计划手段的协调。进行协调时，要使计划内容明晰化；保证各项计划之间的统一性；保证行政活动的连贯性。经由组织手段的协调。协调组织与人员的权力和责任。确定组织与人员的联系途径和方式，遵循层级管理的原则。经由沟通手段的协调和经由专门机构的协调。
行政协调的本质是要化解矛盾、解决冲突，使各个方面的关系和谐统一。搞好行政协调，要注意搞好行政工作中的各种关系，特别是事前与事后的关系、一般与个别的关系、平衡与促进的关系、妥协与原则的关系、协商与命令的关系。 第二节  自我沟通与协调
一、自我冲突的原因与类型
人的心理矛盾和冲突，有的是由偶然的心理事件引起，但主要体现在自我概念的矛盾和冲突上。自我概念就是人们的自我认识和自我感受，由反映评价、社会评价和自我感觉构成，包括人们关于自己力量强弱的设想、成长的可能性、自己行为和体验的习惯方式的措施等。自我概念引起的内心冲突主要表现在：属于以外部价值的实现作为自我价值评判标准的自我概念类型的人，当外界条件不允许，或自己的能力不够，无法实现外部的成功，或不能持续成功时，就会产生心理矛盾和冲突；行为表现的原因归结不当、错误、分歧，引起心理矛盾和冲突；理想的自我概念与现实的自我概念的差异，引起心理矛盾和冲突。
二、自我沟通与协调的技巧
自我暗示。自我暗示是指一切由个人自己给予自己的有意识、有目的地刺激。自我暗示主要方法是：通过语言文字系统进行的自我暗示，运用中要把握简洁、积极、信念、观念、感情原则；通过动作语言、表情语言文字进行自我暗示；通过环境语言进行自我暗示。
自我说服。
情绪控制。培养积极健康的心理，注意：乐观与宽容、勇敢与果断、回避与缓解、自我松弛、转移与冷化、宣泄与倾听。宏观把握，微观调整，寻找别人的优点、知足长乐、为他人着想。树立强大的精神支柱。提高对社会环境的适应能力，深化对社会环境的理性认识、调整期望值。  第三节  人际和群体沟通与协调
一、中国人的沟通策略
中国人的人格特质决定了在人际关系处理上特有的策略，主要有：差序语言风格，就是指在使用语言形式时，根据社会地位、亲密程度、年龄、性别、形式化的层次而有所差别。高网络沟通，它是指信息不被强加于信息中，听者要从外在的情境和内在经验去思考对方言谈的意义。重视策略运用的沟通。关系导向的沟通、他人导向的沟通，重视集体期望的沟通。
二、人际沟通的理论和技巧
沟通风格理论。沟通风格的划定，主要基于支配性和社会性。第一种为煸情者，结合高支配性和高社会性的两种特点。其特征主要为展现行为取向的行为、喜欢非正式性和具有自然的说服力。第二种为指导者，高支配性和低社会性的结合。其特征主要为表现出严肃的态度、表达坚强的意见和可能投射出冷漠的态度。第三种为深思者，低支配性和低社会性的结合。其特征主要为以形式的、深思的方式表达意见、似乎全神贯注于事、喜欢有秩序性。第四种为支援者，低支配性和高社会性的结合。其特征主要为专注地听、避免权力的运用、以周到的、深思的方式决策与表达。沟通风格四类型是人类沟通行为的特征，各有成功的典范，应知已知彼，适时调整，不要执著固定于一种类型而没有弹性。
周哈瑞视窗理论。周哈瑞视窗作为帮助组织成员了解并改进自我沟通效果的工具。在周哈瑞视窗内有四个区域：敞开的自我，自己和他人都了解的“自我”；盲目的自我，自己不了解和他人了解的“自我”；隐藏的自我，自己了解和他人不了解的“自我”；不明的自我，自己和他人都不了解的“自我”。
人生定位理论。人生定位的不同类型源于两个维度的结合：人们如何看待自己和看待别人。第一种定位是“我不好—你好”（自卑的人）；第二定位是“我不好—你也不好（觉得每个人都不行的人）；第三种定位是“我好—你不好”（骄傲的人）；第四定位是“我好—你好（觉得每个人都很好的人）。
三、群体沟通和协调的方式
群体沟通的方式因群体的规模、特点、需要而异。对于行政机关这样的正式、大型的群体而言，沟通的方式主要有面对面的言语沟通、正式的书面沟通及会议沟通。 第四节  沟通与协调能力的培养
一、沟通能力的培养
培养倾听能力，提高言语和非言语表达、阅读和写作能力。
二、协调工作策略
(一)个案式协调
个案式协调针对偶发性的矛盾,处理的方式主要有化解、协商和竞争。
化解的工作就是要将不期而至的矛盾和冲突予以弱化和消除。化解主要有调解、说服等。调解的关键是在双方之间找到共同的利益、共同的目标，一方或双方采取折中的策略，做出一些妥协、让步，得到部分满足，求大同，存小异，消除冲突，从而达到新的调和。说服就是用摆事实、讲道理的方法，劝说对方支持自己，进行合作。感情沟通就是增加彼此的感情交流，建立亲近感、信任感，在感情上拉近距离，或对不良情绪、情感及时进行沟通调整。价值观和道德教化。
协商就是双方经过商量，就某个问题取得一致意见。协商的宗旨是尽可能地通过交流意见和看法，调整各方的观点、方针、政策、目标、行为等，使双方彼此接受对方的所作所为，并采取配合的态度和行为。
竞争是一种间接的反对关系，对内鼓舞士气，改进工作，对外树立积极进取形象，从而产生支持和配合的行期为。在现实生活中，采取某些对抗方式，挑起或进行冲突斗争，也是一种有效的方法。
(二)制度式协调
用制度进行协调，可以从技术标准化、操作标准化、过程标准化、成果标准化几个方面进行规范行为，协调关系，这是一般制度协调。另外还有仲裁、直接指挥、调控等特殊的制度协调。
(三)结构式协调
调整和改变结构包括正式结构和非正式结构，主要做法在于及时发现工作过程中不合理、不完善的联系、作用方式和顺序，并加以调整和改变，使各类合作得更有序、更有效。         第三章  行政控制与对突发事件的处理第一节  行政控制 一、行政控制的涵义和作用
    行政控制，指的是行政领导者和工作人员为了掌握所辖领域内工作局面和进程，使行政向前推进，调动所属成员，上下一心地努力完成工作任务所采取的措施。
行政控制对于搞好行政工作，特别是搞好具体实施阶段的工作，是非常重要的。许多管理学家都把控制列为管理过程的一个重要环节，他们都强调控制对于决策计划实施的重大意义。行政控制的目的在于要指出计划实施过程中的缺点和错误；以便加以纠正和防止重犯，所以，行政控制对于行政管理活动的正常开展和目标的达成，对于行政工作方向的准确性，提高行政工作的效益和效率等，都起着重要的保证作用。
二、行政控制的步骤和分类
行政控制的首要前提是要有计划，并要有组织机构做保证，不然，控制工作就无法进行。行政控制的过程一般包括确定标准，衡量成效和纠正偏差三个步骤。确定控制标准是控制过程的起点，是第一步，控制标准是衡量工作成果的规范，是在一个完整的计划中所选出的对工作成果进行计量的关键点。根据所确定的标准，衡量工作成效是控制的第二步，这是按照标准来衡量执行情况，通过对实绩与标准之间进行比较，而对工作作出客观评价。纠正实际情况中偏离标准与计划的误差是第三步，也就是要在衡量工作成效的基础上，能对那些偏离标准的差异，进行及时有力的纠正，从而保证行政工作按照原定标准进行。可以看出，行政控制的真正意义，在于它要在所计划的行政工作状态和实际的行政工作状态之间实现一致。行政控制的类型，可根据控制的用法、控制的时间或控制的重点等不同的标准进行多种划分。这里我们将其分为三大类，即预先控制、过程控制和成果控制。
    1．预先控制。即在计划实施的准备阶段就加以控制，以保证将来实际结果能达到计划要求，尽量减少偏差。预先控制的中心问题是使计划所需的人力、财力、物力都符合标准，防止在行政实施中所使用的各种资源在质与量上产生偏差，力图避免未期待的事情发生，做到防患于未然。
    2．过程控制。即在实施计划过程中，直接对计划执行进行观察、检查并纠正偏差。现场控制是过程控制最常见的一种形式，它一般都是由第一线的管理人员负主要责任，亲临现场，亲自观察、判断、检查、督促各种操作，并对下面所提出的问题作出指示，对不符合标准的行动加以纠正，以指导下级人员按规定的程序操作。需要指出的是，过程控制尤其是现场控制并不是要越俎代庖，代为管理，而只是指导下属针对工作中出现的与计划控制标准有差异的地方，加以改进，所有指示都要与下属商量并由他们去执行。
3．成果控制。即反馈控制，亦即事后控制，这种控制是针对最终成果的。它在行为完成之后进行，；尽力检查事情是否按期待的方式发生，衡量最终结果是否有偏差。虽然这类控制对以往行为主要起评价作用，但它毕竟为评鉴、指导或纠正将来的行为奠定了基础。因此，与预先控制和过程控制不尽相同，成果控制主要不是为保证现行决策的完满执行，而是为了有利于下一个环节的工作得以顺利开展。
三、行政控制的方式方法
有效的控制必须是能够做到“令行禁止”。而要真正实现有效地行政控制，就必须讲究控制的方式和方法。
    行政控制的方式大致有上下对立的控制方式和上下协调的控制方式两种。前者是以力服人，采用管、卡、压等手段，多存在于泰罗制度下的管理当中；后者是以理服人，使群众了解政策目标，使得上下一致，左右同心。这是值得提倡的一种控制方式。
    要有效地实现行政控制，首先必须统一认识、统一思想，在行政控制的过程中，还应做到组织机构健全、办事程序明确、信息传递畅通、考核标准完善，最后达到纠正错误迅速之目的。整个行政控制活动必须坚持系统、客观、适时、灵活、经济的原则，具体手段的采用，应适应每一个领导者与管理人员的情况及其个性。这里有两个重要的问题，是每一个控制人员都必须注意到的。其一是例外原则。例外原则是泰罗提出的一种管理原则，指的是领导者为避免陷入事务堆中，应尽可能把权限委让给下属经营者或助理管理人员，自己只保留例外事项的决定权和控制权。这就是说，上级不必事无巨细地都掌握控制权。因为人的精力是有限的，为了不被大量的详细而庞杂的文件和报告弄得心烦意乱，上级要求下级主管递交经过比较和整理的报告。这样一来，上级很快就能搞清楚，较之过去情况哪些事是例外事项，对整个工作的进展也就做到心中有数，从而就能有充裕的时间处理例外问题，考虑基本政策，研究人事安排等重要事项。其二是控制关键性的问题的原则。仅注意例外情况是不够的，因为在偏离计划标准的诸多情况中，有的可能相当重要，而有的就可能不太重要，有些偏离计划标准较小的问题可能比偏离较大的问题更带有根本性。所以，在注意例外原则的同时，还必须把它与控制关键性问题的原则结合起来，把主要注意力集中于对评价成绩起关键性作用的那些问题上，有人把这概括为“着重于关键问题的例外情况原则”。 第二节  对突发事件的处理
一、突发事件的涵义和公务员应对突发事件能力
(一)突发事件的涵义、特点和种类
突发事件的定义有广义和狭义之分。广义上讲，突发事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。它既包括人为因素造成的一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件，也包括自然因素造成的一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。狭义的突发事件的概念仅指突然发生的、具有较大规模的、严重危害国家政治、经济社会治安秩序安定的违法事件。如：聚众闹事事件、政治动乱和骚乱、分裂国家的民族叛乱等。
突发事件一般具有以下几个特点：突然性、扩散性、不确定性、两面性。
突发事件划分为：政治性突发事件、经济性突发事件、社会性突发事件、生产性突发事件、自然性突发事件等五大类。
（二）公务员应对突发事件能力的涵义
公务员应对突发事件能力主要包括以下几个方面：一是要有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性、潜在性问题，制定可行预案，并争取把问题解决于萌芽之中，也就是要求公务员必须未雨绸缪，具有很强的预防突发事件的能力。二是正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系，也就是要求公务员必须有一定的洞察力，具有很强的协调能力。三是面对突发事件，头脑清醒，科学分析，敏锐把握事件潜在影响，密切掌握事态发展情况。四是要准确判断，果断决策，整合资源，调动各种力量，有序应对突发事件。 
二、突发事件风险的评估、预防和预警
（一）突发事件风险的识别
    突发事件风险的识别和监控是突发事件管理的基础，突发事件风险的识别和评估的任务，就是要辨别可能发生的突发事件有哪些，发生的可能性有多大，风险有多大，为突发事件的预警和预防提供依据。
    1．突发事件风险识别的意义
    突发事件风险的识别，是指根据一国或一个地区有关突发事件的过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些突发事件的出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出的估计与推断，进而指导人们有计划、有步骤地进行突发事件预防的一系列活动。公务员在进行突发事件风险的识别时应重点把握以下几个问题：突发事件形成的环境条件，可能出现的突发事件种类，突发事件可能涉及到的利害人，突发事件灾难性后果和程度等。通过对突发事件风险进行识别和监控，政府可以将出现的大量零星、分散的危机前兆及相关因素收集起来，及时发现和评估突发事件的风险。突发事件风险的识别，对突发事件的预防和应对具有关键性的作用。
    (1)突发事件风险的识别是预防和应对突发事件的起点
    深入分析我国自然灾害发生的特点，运行规律，紧密跟踪我国各种社会冲突和社会矛盾，把握它们的变化规律和发展方向，有利于我们及早做好心理准备，并采取有针对性的疏导和管制措施，减少盲目性。突发事件发生的原因主要有三种：一是纯自然的因素，如洪水、地震等；二是人为引起的，如各种群体性突发事件、重大公共事故等；三是人为导致的自然灾害，如人为大量砍伐森林导致的泥石流灾害等。从人类防治突发事件的历史看，自然灾害尽管具有不可抗拒性，但是，人类对自然灾害的认识在不断深入，并且逐步形成全球性预警、救治系统，大大降低了自然灾害带来的损失。而人为性的突发事件在发生的机理上与自然灾害不同，更具有偶然性，加上人类对人为性突发事件的预警、救治体系还不完备，因此，相比而言，人为性突发事件给社会带来的危害更大，加强对人为性突发事件的预防和应对，将是今后一个阶段工作的重点。
    (2)突发事件风险的识别能够最大限度地减少突发事件带来的损失
    准确地识别突发事件，对突发事件的性质、可能带来的损失程度等做出及时的估价，可以使政府、公众在第一时间做好物质、心理准备，并采取各种措施避免突发事件的发生，或者降低突发事件发生的破坏程度。例如，我国在防洪抗灾过程中，充分运用气象预报等手段，准确把握洪水的流量等变化，及对不同地段的影响，预先采取措施，加强堤防，或者制定相应的疏散措施，大大降低了洪水给我国带来的危害程度。
    (3)突发事件风险的识别有助于从小的冲突中发现大的危机，使小冲突成为大冲突的“安全阀”
    任何大的危机、大的冲突都是由细小的矛盾和冲突逐步累积而成的，因此，如果能够使突发事件风险的识别和监控系统有效地运转，善于及时发现一些苗头和带有倾向性的问题，并对这些苗头和倾向进行深入的分析。通过对各类矛盾进行量的分析，见微知著。公务员如果能够把握住它们的发展程度，明确其发展的方向，就能促使政府采取有针对性的措施，防微杜渐，分配资源，推动改革。这既有利于改善政府的管理方式，提高政府的管理效率；也有利于避免小的冲突和矛盾成为大的冲突和矛盾，使小矛盾、小冲突成为大矛盾、大冲突的“安全阀”。这一点在解决各种社会矛盾中显得尤为重要。
2．突发事件风险识别的基本原理
突发事件的种类各种各样，引发的原因的也各不相同。但发事件的发生发展有着其共同的生成规律和发展轨迹，仍是可以有规律可循的。因此，公务员必须掌握识别和监控突发件的基本原理，准确地把握突发事件发生的规律和发展的轨迹，这是识别和监控突发事件的关键。从世界各国的研究看，识别和监控突发事件风险的基本原理主要有以下几种：
(1)相关性原理
何突发事件的发生，都不会是孤立的，总是会有一些蛛丝马迹，会有一些前兆，最终发生的突发事件与社会生活中的一些常现象具有相关性，前兆变量与突发事件的程度、突发事件的破坏程度之间也具有一定的相关性。因此，进行突发事件的识别和监控，首先必须进行突发事件前兆与突发事件发生、蔓延之间相关性分析和研究。必须设定与各类突发事件发生相关的若干个前兆变量，通过考察、评价这些前兆变量，预测突发事件发生的概率，评估突发事件的性质，以及其可能造成的后果。
(2)相似性原理
在突发事件的生成、发展过程中，同一性质的突发事件，尽管在发生的时间、地点和规模上会有区别，但是，其发生的规律、性质是极为相似甚至一致的。因此，我们通过对历史上和现实中各类突发事件发生规律的认识，可以捕捉到未来可能出现突发事件的征兆及发展的趋势，采取有针对性的措施来预防、控制或者制止突发事件。
    (3)统计原理
    尽管具体某一突发事件在什么时候发生，常常带有强烈的随机性和不确定性。但是，如果从一个较长的历史时期观察，不同类型的突发事件还是有一定的规律，可以通过概率论和数理统计的理论和方法，找出规律，从而为突发事件风险的识别和监控提供依据。
    (4)跟踪研究
    突发事件的发生虽然有一定的规律可循，便于进行长期的、宏观性的预测。但是，每一项具体的突发事件，它的发生更多地还是表现为不确定性。因此，在开展长期的、宏观的预测研究的同时，还必须高度重视中、短期的跟踪研究。即不断追踪当前社会生活、工作中所出现的矛盾，获取可能导致冲突的各种新的信息、资料，密切关注事态的发展。
    3．突发事件风险评估的主要方法
    突发事件风险的识别是一个有机的过程，它包括识别的任务，调查、收集和整理资料，分析处理相关资料，确定评估结果等阶段。公务员在进行突发事件风险的评估时，必须有科学的方法和先进的技术。总体而言，可以采取定性分析、定量分析、定性分析和定量分析相结合的方法。可以通过对评估对象一定时期内的发展演变历程进行深入观察和分析，掌握该类突发事件变化的外部特征、长期性趋势、周期性变化规律等；也可以通过对影响评估对象的各种变量进行分析，找出各个变量之间的活动关系，从而为评估突发事件的风险提供参数；也可以采取长期的定性分析与中短期的定量分析相结合的办法，既把握趋势，又能比较准确地确定风险的大小程度。为了使突发事件风险评估变得更加科学，可以采取以下一些做法：
    (1)交流式
    即将要评估的对象告诉大家，让所有的人都开动脑筋，经过一段时间的酝酿后，让大家各自提出自己的看法。在这一过程中，鼓励大家开阔思路，不要受任何经验、知识的约束，努力创新。参与者之间不进行辩论，只是交流。
    (2)三个臭皮匠式
    中国有句老话，叫做“三个臭皮匠顶个诸葛亮”，这句话是很有道理的，实践也证明是有效的。因此，在突发事件风险的评估中，善于集中各方面的智慧是非常重要的。三个臭皮匠式方法是在交流式的基础上进行的。参加讨论的人员发表了各自的看法以后，将所有的意见编辑成册，然后再分发给大家进行集中讨论。讨论结束后，参加讨论的人员各自将自己的想法重新进行排序，最终集中起来，排序最高的看法则为评估结果。这种方法的优点在于既能发挥个人的创造性，又能彼此激励，使自己的想法不断得到修正，最后通过整合，得到最终结果，其科学性会比较强。     (3)德尔菲预测法
    就是发挥不同学科专家的优势和专家群体智能效应，从不同的角度探寻某类突发事件生成和蔓延的规律，对各个变量对突发事件产生的影响进行系统全面的定量分析，并把定性分析与定量分析有机结合起来，让各个专家都提出自己的看法，并提出自己的理由。汇总第一次评估的结果后，对所有的评估意见和理由进行整理、归纳。然后，再将经过整理过的所有参与专家第一次提出的评估意见和理由提供给所有的参与专家，但不说明哪一条意见是哪一专家提出的。每个参与者在此基础上进一步思考，重新提出自己的评估意见和理由。经过多次这样的反复循环，直到取得比较一致的评估结果为止。这一方法既汲取了单一专家团组独立思考的优点，又克服了单一专家团组由于知识、思维局限性带来的诸多缺点，避免了专家型的单向性、不客观性的不足。特别是，由于采取个人与集体联动的方式，还可以避免单纯通过专家会议出现的屈服于权威、从众心理和忽略少数人意见等问题，使评估报告能够集中各类专家的智慧。当然，这一方法也有缺点，就是费时、费力，开销也会比较大。但是，对于重大突发事件的预测、评估，采取这一办法还是值得的。
    (4)网上推演
    可以将需要评估的突发事件论题在网上发布，并将与该类突发事件相关的材料在网上发布，邀请社会各方面力量献智献策，从而形成“思维共振”，集思广益。为了鼓励网友积极参与，可以对网上发布的各种意见进行评审，对具有建设性的观点、意见给予一定的物质和精神鼓励。
    对于公务员来说，应该针对突发事件的性质、危害程度等，有选择地采取不同的评估方法。对于那些重大的、危害性强、且经常发生的突发性事件，则要综合运用各种方法，集中政府、专家团组和公民的智慧，进行多方位的、系统全面的评估，使突发事件风险的评估变得客观、准确并且具体。
    4．突发事件风险评估中应当注意的问题
    突发事件风险评估是一个复杂的系统工程，需要协调好各个环节。在突发事件风险评估中，公务员除了要善于运用各个原理和各种方法外，要使突发事件风险的评估做到准、快、灵，还必须注意以下一些问题。
    (1)突发事件风险的动态性
人类的生产生活环境总是不断变化的，突发事件的风险也在不断发生变化。有些突发事件的风险在逐步减小，有些突发事件的风险在扩大；有些类型的突发事件在逐步消失，有些类型的突发事件则在不断增多；有些突发事件虽然在形式上一样，但是生成的机制却发生了根本性的变化。进行突发事件风险的评估，必须紧紧跟踪形势的变化，确立评估的重点，这样，才能抓住主要矛盾，才能将主要的突发事件作为风险评估的重点。
(2)要充分考虑人们对突发事件风险的心理承受能力
在现实生活中，人们对不同类型的突发事件风险的承受能力是有差异的。对有些突发事件风险承受能力较强，而对有些突发事件风险的承受能力则比较弱。一般说来，人们对具有以下特征的突发事件的承受能力比较强：愿意承担的；认为风险的可控性强的；常见的突发事件，带有习惯性；不是很恐惧的；存在地域很广泛，随处能够见到的；自然界存在的；非致命性的等等。相反，对具有以下特征的突发事件的风险则承受能力相对较弱：不愿承担的风险；一旦发生，风险则很难控制的；不熟悉或者最新发现的；让人记忆深刻的；令人恐惧或者致命的；突然发生的；风险暴露的时间长，恢复正常状态所需时间长的等。由于人们对不同类型的突发事件的心理承受能力会有所不同，公务员在关注突发事件风险评估的大小的同时，还必须充分考虑人们对突发事件风险心理承受能力，把人们对风险的承受能力纳入到风险评估之中。
 (3)突发事件风险的评估要注意定量分析与定性分析相结合
    突发事件风险的评估主要包括两个方面：一是会不会发生； 二是发生后损失程度会有多大。从结果上看，前者无疑要做出的是定性评估，后者要做出的是定量评估。但是，定性的评估需要定量评估的补充，定量的评估也需要定性的评估补充，必须综合运用两种方法。在突发事件风险评估中，要特别注意过分迷信定量评估。定量评估表面上看很精确、很客观，实际上，突发事件的生成是一个复杂的系统过程，有时候带有很强烈的偶然性，很难进行数量化。比如，火山爆发，可能在某一个时期会很活跃，而在某一个时期，基本上没有。又如，群体性事件，由于时代背景不同，发生的概率也会有很大的差异。因此，在评估突发事件风险时，不能简单地用定量的方法。   
    (4)评估突发事件的风险必须考虑所有的变量
    引发突发事件的变量很多，必须尽可能地考虑所有的变量，不能根据影响的大小来评估突发事件发生的可能性大小。因为许多时候，突发事件的发生是因为一些非常细小的变量而引起的。在日常的突发事件风险评估中，人们常常比较重视引发突发事件 中比较大的变量，而忽视那些比较小、不易为人察觉的细小的变量，结果并不能得出准确、全面的结论。因此，必须深入研究，并动员各方面的力量，找出引发突发事件的所有变量，并对那些看起来有些愚蠢、甚至荒谬的意见也要给予一定的重视。  
    （二）突发事件的预防
     突发事件风险的预防是建立在风险评估基础上的。通过风险评估，公务员可以知道将面临哪些突发事件风险，这些风险是由哪些因素造成的，突发事件发生后会带来多大的损失，然后采取有针对性的措施进行预防。公务员在突发事件的预防过程中，一是对不同类型的突发事件要采取不同的预防措施，绝不能干篇一律；二是必须进行成本、效益分析，要采用成本效益分析中最佳的方案；三是要努力把握好突发事件风险源、环境、交互作用、直接损失和长期影响五个环节。突发事件风险的预防，主要可采取回避风险、转移风险或者通过预防降低风险等措施。
1．回避风险
避免突发事件风险是突发事件预防中的最高目标。回避是预防和控制突发事件风险的一种有效的方式，它简单易行，对风险的预防和控制最具彻底性，而且具有一定的经济性。实施回避风险措施，一般是在突发事件发生的概率很大，或者它所带来的损失将非常严重，或者控制突发事件风险发生的成本超过了回避风险时采用的成本。回避风险通常有先期回避和中途部分放弃两种方式。先期回避是指在风险未发生前就主动采取回避措施，这是最常见的风险回避方式，也是最彻底的回避方式。中途部分放弃的回避方式，一般是在全面回避无效的情况下，放弃部分而拯救主要的。
尽管回避风险有简单、彻底、有效等优点，它也有一定的局限性，最突出表现在：一是回避一种风险可能引发另一种风险，或使另一种风险加大。二是如果回避不当容易引起混乱。三是回避不当，可能引发混乱。在回避过程中，如果没有详细的回避计划，或者在回避过程中组织不力，很可能引起混乱，造成损失。因此，在制订回避计划时，必须考虑各种因素，制订非常详细的回避计划，并且一一加以落实，这样，可以使回避风险所带来的损失减少到最低限度。
    2．转移风险
    转移风险是在风险无法回避或者在回避风险不经济的情况下，使突发事件风险或突发事件可能造成的损失转移给其他组织或个人。突发事件风险的转移主要有控制性转移和财务性转移两种方式。   
    控制性转移是将风险和潜在损失转给另一方，主要有出售、分包和免除责任协议三种方式。出售就是将有风险的财产和活动通过交易转让给其他组织和个人。分包就是通过契约的方式，将具有风险的环节或任务转移给其他组织和个人。这一方式常常是发达国家避免环境污染的重要方式，一般通过产业转移的方式进行。免除责任协议是指通过契约的规定使组织或个人不承担发生危机的责任和潜在损失，从而使风险转移给其他组织和个人。财务性转移只是将损失的后果转给另一方。主要有保险转移和财务型转移风险两种方式。
    3．减少风险
    对公务员来说，应该认识到，有的风险可以回避，有的不可回避；有的可以转移，有的不可转移，或者只能部分转移；有些风险通过回避或转移是有利的，有些则是不经济的。对那些无法回避、转移，或者转移不经济的风险，就要接受风险，采取有力措施，减少突发事件发生的概率，降低风险的损失。要重点在三个环节上下功夫。
    一是要努力消除或减少突发事件风险源。要消除突发事件的风险源，重点在要针对不同类型的突发事件，采取有针对性的预防性措施，尽量抑制住风险源或将风险消灭在萌芽状态。总之，未雨绸缪是预防和控制风险最廉价的方式。
    二是要改变或改善环境。任何突发事件的发生，都是在一定的环境中形成的。环境有自然环境和人造环境两个方面。对自然环境人们在短期内难以施加影响，但是在一个较长时间里，还是能够改善自然环境的。对一些在短期内难以改变的自然环境，人类可以采取规避的办法。人造环境是人类环境的重要组成部分。由于受经济利益、设计者的知识水平或考虑不周，一些人造环境常常会引发风险，是诱发突发事件产生的重要因素。因此，要改善风险环境，减少风险，就要以全局的、长远的、科学的、客观的态度来决策。  
    三是要避免发生连锁反应。突发事件风险的大小与环境关系密切。一般说来，所发生的突发事件与周围环境关联性越大，风险扩散的危险也会越大；反之，所发生突发事件与周围环境关联性不大，突发事件扩散的风险就会相对较小。因此，在进行突发事件风险的预防中，要高度重视突发事件风险与周围环境的这种关联性，要尽可能降低它们之间的关联性，以避免发生连锁反应。只有尽可能地减少突发事件风险关联性，才能将突发事件的风险降低到最低的限度。
    4．预先制定突发事件反应和恢复计划  
    为了以最快的速度控制住突发事件，或者使突发事件所带来的风险降低到最小的程度，就必须预先制定突发事件反应和恢复计划。通过制订突发事件反应和恢复计划，可以帮助决策者减少决策时间，降低决策的压力，处变而不惊；可以在突发事件发生后第一时间做出反应，从而舒缓人们的心理紧张情绪；能够在第一时间合理配置应对突发事件的资源，防止盲目性和顾此失彼，使资源发挥最大的效益；最后，可以避免公务员在惊慌状态下去制定应对计划，使公务员在平静的状态下制定应对计划，这样的应对计划会变得更加理性，更加合理科学。
    (1)突发事件反应和恢复计划的主要内容
    突发事件反应和恢复计划要包括政府的管理职能和计划的常规项目两大部分。明确突发事件应对时政府管理职能十分重要，主要要明确以下几个方面：建立突发事件应对小组、所需要的财政物资资源、沟通管道和方法、媒体管理、突发事件预警、指挥，控制和恢复等。
    在建立突发事件应对小组时，要明确该小组由哪些部门组成；人员构成；各部门的职责和权利；部门间的关系，如何进行沟通和合作；突发事件发生时，一些成员由于各种原因无法履行自己责任时的补救措施；不同情况下，突发事件反应小组的部门设置和人员配备的变化等。
    在进行财政物资资源储备时，要明确突发事件应对和恢复所需要的财政物资；财政拨款渠道，物资储备地以及没有储备物资的调运渠道；储备物资由谁管理，通过什么方式调运；物资的梯度管理，也就是一个地点资源用完后，如何从其他地点获得，以保证所需的资源能够源源不断；储备物资维护，如定期检查制度、及时保全制度等；物资使用手册等。
    沟通管道和方法是制定预防、应对突发事件的基础。在制订沟通政策时，要明确风险信息通过哪些专用和非专用渠道传递；信息如何收集，如何互换；沟通的原则；处理与外部组织要求的原则；对待利益相关者要求的原则等。
    媒体管理在应对突发事件中作用巨大，因为人们了解突发事件信息都直接或间接地与媒体有关。因此，在制定应对和恢复计划时，必须把媒体管理放在重要位置。要根据不同媒体的特点和对突发事件管理重要性的不同，对媒体进行分类和分级管理，对不同种类的媒体采取不同的管理方法；明确媒体管理人员的选拔标准和对这些人员的培训；明确媒体管理人员的职责和权利；媒体管理的总原则，包括如何与媒体进行交流，如何处理媒体的不公正报道，如何吸引媒体的注意力；要对政府在公众中的形象定位，明确政府在维护自身形象方面需要采取的行动等等。
    突发事件预警是应对突发事件的重要一环。主要必须解决如何建立突发事件预警体系，明确突发事件预警的启动标准，预警信号所表示的意义，由谁和如何进行突发事件预警体系的动态改进和维护等，突发事件预警的各项措施等。
    突发事件的指挥、协调和控制是计划的关键。在计划中，要明确突发事件反应小组各部门工作地点；突发事件可能造成的损失，为减少损失应该采取的措施；各部门协调工作的原则；在危机情况下，需要哪些外部组织的帮助和配合，这些组织的联系方式和联系人；指挥、协调和控制所需要的信息，信息传递的渠道等。
    危机的恢复虽然不像应对那么紧急，但是仍然需要预先制订出应对突发事件的恢复计划。要对不同类型、不同程度的突发事件可能带来的影响进行评估，提出减少和消除影响的办法，要对恢复所需要的时间进行估计，提出解决的措施，要明确在恢复中需要哪些组织配合，彼此应当怎样配合，要处理好恢复与日常管理之间的关系等。
    除了要明确上述的管理方面的职能外，还要对计划书进行规范。比如，要明确计划书的制订者、使用者、阅读者，明确计划的目标和任务，目标间的关系和重要程度，保密规定、权责划分、计划的维护和更新、计划的修改审计程序、计划的应用条件和不同计划的联系等。   
    (2)制定突发事件应对和恢复计划应注意的问题
    计划的好坏将直接关系到突发事件应对和恢复的成功与否。因此，在制定计划时，必须做到科学合理可行，为此，公务员应该注意以下几个问题。   
     一是要在全面系统了解突发事件信息的基础上制定计划。计划是否科学合理有效，一个重要的基础就是计划是不是考虑到了产生突发事件的各种要素以及突发事件发生时的各种情况。如果对突发事件的有关信息了解不全面不系统，势必影响计划的科学性。因此，在制定计划时，不仅要考虑影响突发事件的各个变量，可能受突发事件影响的地区、单位、个人等情况，还要研究预测环境变化后该地区、该单位以及个人环境将发生什么样的变化，信息必须始终保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，只有在全面系统了解了突发事件的各种信息，周密地考虑了与突发事件相关的各种要素，计划才可能科学合理有效。
    二是要把权变性计划和部分性计划结合起来，相互补充。权变性计划是全面考虑对付不同突发事件情况下应采取的不同行动方案。权变性计划的优点在于，它充分考虑了每一类突发事件的各种可能情况，对每一种情况都提出了相应的处理办法，适用范围比较广。但是，它也有缺点，就是计划拟订起来比较复杂，不是很简明。部分性计划则侧重于在某一种危机中对那些事先可以确定的情况预先制定计划。部分性计划的优点在于，它比较明确、具体、简明，对首要事项规定得比较详细，操作性比较强。当然，部分性计划也有不足，最突出的表现在缺乏灵活性，不能区分不同情况采取不同的措施，容易导致反应过度或者反应过轻。因此，在制定计划时，应将两种计划结合起来，使之相互补充，相得益彰，既保证可操作性，又保持灵活性。
    三是要切实了解计划的内容。任何计划都是用于执行的，如果不了解计划的内容，制定完之后将它束之高阁，计划也就没有实际意义。因此，对各级公务员进行应对计划的宣讲十分必要，必须让所有的公务员对本地区、本部门所面临的突发事件有深刻的了解，还必须让所有的公务员对本地区、本部门在处理突发事件中的责任有深入的了解。当然，由于不同类型的公务员职责有所不同，其了解的范围、内容会有所不同，相关部门要详细了解，无关部门也应有一定的了解。
    四是当有多个突发事件发生时，处理的顺序要有明确的规定。许多时候，一个突发事件的发生常常会引发其他突发事件的发生，使公务员同时面临几个突发事件。因此，在制定计划时，必须充分考虑突发事件发生的连锁效应，设想多种突发事件同时出现的情况，并对各种突发事件的轻重缓急做出区分，明确规定解决顺序。比如，火车出轨撞毁一个有毒的化学工厂，导致毒气泄漏。在这种情况下，就应把处理工厂的毒气泄漏作为首要的工作。
    五是要高度重视计划的修改调整工作。促使计划修改的因素有很多，但是，最重要的有两个因素；第一是在对突发事件应对和恢复计划的演练过程中，计划存在问题，或者通过实践说明，计划的一些方面不能符合实际的需要，还有许多值得修改的地方。第二是环境是不断变化的，环境既可能改变引发突发事件变量的变化，也可能使人类应对突发事件的能力发生变化。计划必须适应环境发生的这些变化，及时做出调整。调整的方式主要有全面调整和部分调整两种。全面调整一般是在环境发生了重大变化，或人类应对突发事件的观念发生了根本性的变化，或通过演习或培训发现，计划存在严重偏差，需要对突发事件重新进行风险识别、风险评估等。全面调整包括对突发事件风险重新进行识别和评估，对计划的各个环节重新进行修改，全面调整常常是全方面的、颠覆性的。部分调整只是由于环境发生一定变化，或者在实践、演习和培训过程中发现，计划还存在一些纰漏，需要对某些部分进行修改，这种修改不是颠覆性的。总之，在进行计划修改时，在考虑调整的成本与收益是否合算的同时，要将计划的科学合理有效始终置于最突出的位置，这样才能真正保证计划的质量。
    当然，关于制定计划时应当注意的问题还有很多。总之，计划必须科学合理有效，计划要便于阅读、查询，计划中的重点内容要显眼，使人们一目了然等。
     （三）突发事件的预警
    突发事件预警对于及时地规避、转移风险，或者迅速采取措施，使突发事件的风险降低到最低的限度来说，具有重要的意义。要使突发事件的预警快速有效，就政府而言，就要建立突发事件预警系统。公务员在建立突发事件预警系统时必须首先明确预警的范围、类别等，然后再根据范围、类别构建符合本地区、本单位和本部门实际，具有本地区、本单位、本部门特色的预警系统，要因地制宜，建立监测本地区突发事件危机的预警网络，形成上下结合、分工合作、效能统一的突发事件风险预警体系。
    1．如何建立突发事件预警系统
    突发事件预警系统大体上可以分为两大类。一类是电子预警系统，一类是指标性突发事件预警系统。电子预警系统主要是通过电子装置进行信息采集、信息分析、决策和发布警报的自动预警系统。它又可以分为动态移动系统、动态固定系统、静态移动系统、静态固定系统和混合型系统五类。不同类型其功效、优长各有所不同。指标预警系统主要是对那些无法根据直接获得的信息判断突发事件能否发生，是哪一级突发事件，有多大危害的突发事件进行预警的系统，它需要对信息进行加工后才能得出正确的判断。两大类预警系统各有所长，因此，在选择建立何种预警系统时不能生搬硬套，而应该根据本身的具体情况来确定到底要建立哪一种预警系统。
    建立突发事件预警系统，首先要明确突发事件预警系统要达到的目标。总体而言，一个系统的建立，必须达到如下一些目的：一是要能采集到预警所需要的信息；二是预警要准确，既不能把不是风险的信号发布为风险信号，出现错误预警，防止发生寓言故事中“狼来了”的惨剧，也不能忽视任何危险的征兆，延误预警；三是预警信号必须及时发布，并使所有应该接收到的人能及时收到；四是发出的预警信号必须明确，容易为接受者所理解；五是要避免各种预警信号之间相互干扰影响接收者；六是突发事件预警系统的建立和使用必须既经济又合理。
    建立危机预警系统时，必须考虑以下各个环节。首先要明确目标，也就是要建立一个什么样的预警系统；其次，要理清突发事件风险源、危机征兆与突发事件发生之间的关系；第三，根据评估结果确定监测的内容、指标；第四，确定建立预警系统所需要的技术、设备、程序等；第五，对系统进行评估，考察其反应是否灵敏、准确，系统的可信度、稳定性、连续性，系统可能受到的干扰等；第六，确定预警标准，要对不同的突发事件设置不同的预警等级。如，可以设置A级为轻警，B级为中警，C级为重警，D级为特警。要用不同颜色的灯来表示不同的危机程度。比如，轻警为绿灯，中警为蓝灯，重警为黄灯，特警为红灯等；第七，设置机构、配备人员，并制定相应的规章制度，确定使用维护人员的责任、权利和义务；第八，宣传预警系统。主要是向接收预警的人说明预警系统，让他们能够正确地理解预警警报；第九，明确系统的使用和维护措施。
    总体而言，预警系统的设计必须符合主动性原则、前瞻性原则、可操作性原则、系统弹性和闭环模式原则。
    2．突发事件预警系统的运行
    突发事件预警系统一般由信息收集系统、信息加工系统、决策系统、警报系统等组成。
    信息收集系统的任务是完成信息的收集。信息的收集要遵循及时、准确、全面、连续、完整的原则。及时就是要在突发事件危险发生的第一时间就要捕捉到危险，及时做出预警。准确就是收集到的信息必须准确无误，要努力避免失真。全面就是收集到的信息必须是与危险相关的各个方面的信息，而不是某一方面的，既要有系统内部的信息，也要有与系统安危相关的信息。如：一个企业在收集风险信息时，既要有企业本身的信息，也要有与企业相关的信息，如政府的政策、市场变化的趋势、竞争对手的情况等。连续就是所收集到的信息必须是连续不断的，中间不能有间断。完整就是所收集到的信息必须既是连续的，也是全面的。五个原则是相辅相成的，缺一不可。如果信息收集不及时，再准确、全面、连续、完整的信息也达不到预警的目的；如果信息收集不准确、全面、连续、完整，信息收集得再及时，也会预警不准，常常发出错误的警报，最后只能引起紊乱。
    信息加工系统主要要完成三个步骤。第一步是信息的整理和归类，也就是要对零散的、不完整的信息进行整理，并按照不同类型进行区分，它是信息分析加工的基础。第二步是信息的识别，由于信息中有真实的信息和虚假的信息，因此，去伪存真就变得尤为重要。一个优秀的公务员，特别是从事信息分析识别的公务员必须有很强的信息识别能力，必须有从纷繁复杂的信息环境中迅速捕捉到危机信息的能力。其中，最关键的是要能迅速识别出虚假信息和剔除那些虽然真实但是没有用处或者用处不大的信息。那么，应该如何分析识别虚假的信息呢?虚假信息可能是某些人出于某种目的，故意发出的假信息，也可能是在信息传递过程中产生的，公务员在识别虚假信息时，主要注意两点：一是要对信息的来源、信息传递的各个环节以及信息传递者进行认真的分析。如果信息的来源缺乏客观性，信息传递经历了很多环节，信息传递者与信息之间有密切的利益关系，那么，信息的可靠性和真实性就很值得怀疑。二是要善于从信息间的比较中发现识别信息。如果信息之间存在很大的矛盾，就要对不同的信息进行比较分析，对那些可疑的信息重新进行核对，以发现更多的信息。除了要善于发现虚假的信息外，还要善于剔除那些容易干扰人们视线的无用或者用处不大的信息。第三步是信息的分析。通过信息的整理、归类和识别后，找到了可能引发突发事件的真实信息，随后要对各种信息进行深入的分析，找出引发突发事件的关键因素，以及各种信息之间的关系，从而对突发事件发生的可能性大小，规模和程度做出评估，为决策服务。
    决策系统主要是根据信息加工系统提供的数据，决定是否发出危机警报，确定危机警报的级别，并发出指令。决策系统的关键在于确定临界点。比如，是否有危机，其临界点是什么，不同预警级别的临界点是什么?达到了哪些条件就达到了危机临界点?达到了哪些条件就应该发布哪一级预警信号?所有这些问题都是决策者需要了解的问题。只有清楚地了解了这一点，决策才能准确无误。否则，就可能错过了发出危机预警的时机，或者把高一级别的危机发布为低一级的危机，没能做好预警的准备；也可能把不是危机的情况发布为危机，或者把低一级的危机发布为高一级的危机，劳民伤财，长此下去还会引起人们的麻痹心理，影响预警的效果。决策完成后，要及时发出指示，使决策尽快得以落实。
    警报系统主要是根据决策者发布的指示，以最快的速度对突发事件应对者和潜在的受害者发出明确无误的警报，使他们采取正确的措施。在发布警报时，要根据突发事件应对者和潜在受害者的分布情况采取不同的措施。如果分布范围广，就要采用大功率的或覆盖面广的警报装置发出警报，如防空警报、台风警报，可以通过电视、电台、广播、短信息、因特网等覆盖范围广的传播媒体向人们发出警报。如果突发事件应对者和潜在受害者的分布局限在某一个地域，可以采取局部的危机警报，以避免警报范围过广而使不是潜在受害者受到影响，产生不必要的恐慌，或做出不必要的反应。在发布警报时，还要善于根据不同类型的人群采取不同的警报发布方式，使之易于理解明白。还要善于根据不同的时间段采取不同的发布警报方式。如，在深夜时，由于人们大多已经入睡，此时主要应采取发布刺耳警报的方法；在白天上班时间则主要要依靠单位、学校和社区等途径来发布警报；如果是在白天周末休息或假期，则要更多的通过电视等传播方式来发布警报。当然，不管在什么时间，如果需要，都应该采取多种、多途径发布警报的方法，以使人们在最快的时间了解危机，做好预防的准备。
    总之，突发事件预警系统是一个完整的系统，各环节之间都是环环相扣，相互联系，密不可分的，能不能真正达到预警的目的，除了需要各个环节努力完成本身的任务外，还需要各个环节间密切配合，让各个环节环环相扣，不因某一个环节失灵而导致整个突发事件预警系统失灵。
    3．突发事件预警中应该注意的几个问题
    突发事件预警是个牵一发而动全局的重要问题，预警得好可以将突发事件可能带来的损失降低到最低的限度，预警得不好，或者说预警失当，则很可能造成更大的损失，因此，公务员必须高度重视预警工作，高度重视预警工作的每一个环节。影响预警效果的因素有很多，如预警系统的可靠性、信息的清晰度、信息的连贯性、信息的频率、信息源的权威性、过去预警的权威性、危机或者灾难发生的频率等，要提高突发事件预警的效率，公务员必须注意以下几个问题：
    (1)要经常对突发事件预警系统的可靠性进行评估
    要根据突发事件发生的实际，随时纠正突发事件预警系统设计中存在的问题，避免因设计不完善而引发反应迟缓或反应过激。要加强对系统的维护，避免出现系统故障。为此，要建立对系统的定期检查制度，并为系统的维护做好必要的物资储备。
    (2)要避免发出错误的警报
    如果经常发出错误的警报，就会大大降低警报的可信度，人们甚至会对发出的正确警报产生怀疑，出现麻木现象。这就像我们常说的“狼来了”故事一样，常常错说狼来了，结果真的狼来了，人们反而没有防备了。因此，防止发出错误的警报，对于保证预警的功效至关重要。导致发出错误信号的原因有很多，有可能是由于突发事件预警系统本身的原因，也可能是由于系统没有根据环境的变化及时更新，也可能是由于人为麻痹所致等。在出现错误预警时，要及时对预警系统、整个预警机制加以检查，以发现问题，及时加以纠正。
    (3)预警信号必须明确简明
    模糊的信号往往容易引发混乱。或者是对模糊的信号麻木不仁，或者是反应过急，因此，发出的预警信息必须言简意赅、直截了当、信息确凿。精确的行话和专业的术语要变成简单、朴实、明确的大众语言。预警要传达以下内容：消息来源、日期和时间；紧急区域所在地；威胁的性质；威胁可能造成的危害；威胁可能持续的时间；威胁冲击的程度；在可能的危情区中需要采取的基本措施。这些内容要不断重复，要让每一个公众都能注意到每个细节，了解其确切的含义。
    (4)要提高个人的预警信号的接收能力
    由于突发事件的发生带有偶然性，而人们大部分时间里生活在正常状态，在预警警报发出后，常常要问危机真的来临了吗?怀疑警报的可信度，并等待更多的信号以证实危机，从而耽误了预防突发事件的最佳时机。因此，在平时必须加强人们的突发事件防范意识。对于我们东方人来说，东方文化常常要求人们稳重、谦虚，如果遇到事情就快速做出反应则常常被看作不沉稳的表现，这也影响了人们对突发事件做出快速反应。因此，提高个人的预警信号接收能力，还要克服那种传统文化思维，在追求沉稳的同时，鼓励人们果断决策。提高个人预警能力还有一个最重要的内容，就是要让每一个公民都确切地懂得警报的含义。如果不懂得确切含义，警报也就毫无意义。
 三、突发事件决策
    公务员应对突发事件的能力，最重要的是决策能力。
   （一）突发事件决策的概念
    所谓突发事件决策，通俗地说，就是要求公务员在有限的间、资源、人力等约束条件下及时拿出应对突发事件的有效方法和具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以快的速度做出应急决策。因此，突发事件决策是一次性的非例行的决策活动。从决策的角度分析，突发事件的决策构成一般需要具备三个要素：第一，决策问题的发生、发展具有突发性、急性，需要公务员当机立断；第二，可供公务员利用的时间和信息等资源非常有限；第三，事态的发展危及政府和公务员的利益，但决策的后果很难预料。因此，突发事件决策是一种特殊类型的决策。
（二）突发事件决策阶段的划分
1．事前决策
在时间允许、信息充分的情况下，应当通过集体决策、评估以作出最优的决策，这种决策包括以下八个步骤：  
    (1)确认决策面临的问题
    因为预期情境与实际情况之间总有差距，公务员在决策之初都会遇到一个显而易见的问题，所以他们必须清醒地认识到问题的存在。
    (2)确认决策标准和“事实”
    对决策的主张及约束的明确分析能够明了决策的内容以及标准，从而作出决策，所以公务员不仅要寻求各种可能的标准，还应对其相关的结果进行评估。
    (3)决策评估标准、方式、权重
    为保持系统性和连贯性，每一标准的权重和含义应通用于计划决策方案及其备选方案中；权重值可以是任何数字，关键是某一标准在诸多标准中的相对地位。
    (4)发展备选方案
    完成某一任务总有许多方法，因此公务员可以通过集思广益的头脑风暴法以及正式、非正式的专业咨询，形成所有可能的备选方案，寻求更多的选择和方法，努力使“预料之外”变成“意料之中”。   
    (5)分析备选方案
    一旦大多数完整的替代方案形成，公务员就需要评估它们各自对有效解决问题的贡献。   
    (6)选择一个备选方案   
    累积决策模式产生的最高分数，便是最好的选择，因此这一步公务员的工作就是从替代方案和选择中挑选出最优备选方案。
    (7)执行备选方案
    公务员向那些受到影响以及围绕决策采取行动的人们传达决策结果，同时检验并评估决策制定程序以及决策的影响。   
    (8)评估决策程序以及决策结果的影响
    公务员需要重温产生决策结果的过程和决策的影响，以提高决策水平。
    2．事中决策
    上述介绍的公务员突发事件事前决策的运作程序，类似于常规决策过程中一个完整的标准化的操作规范，这种决策模式是基于理性思考产生的。但是，正如我们在上一节分析决策的特点时所指出的那样：在突发事件情境下，时间有限，信息不完全或不确定，成本很可能上升或不可预测，对资源的需求也可能超过现有储备，公务员也有可能出现失误。例如，有的学者提出在突发事件下可能发生的三种错误：目标不确定(从一个目标转向了另个目标)、以点带面(以牺牲其他目标为代价集中于一个目标)和拒绝现实(不做任何决策)。基于此种情况，他们提出了区别于突发事件事前决策的另一种决策模式——事中决策模式：在真实的决策环境中，理性非常有限，纷繁复杂的方案、层出不穷的问题和头绪杂乱的现实往往交织在一起，会扭曲公务员的看法，以至于出现盲点；现实中，决策更可能是跳跃式理性思维的集合，公务员更倾向于构建简单模式而不是复杂模式；很多情况下，公务员会制定“满意的”或是“次优”的决策。
    （三）突发事件决策的主要方法
   1．快速决策分析
   决策的首要问题是对即将进行决策的问题进行详尽的确认和分析。快速决策分析是指能够迅速运用理论上可赖以帮助制定政策的一类方法。这个方法最先由卡尔•帕顿(CarlV．Patton)和大卫•沙维奇(DavidS．Sawicki)在研究地方交通问题时提出的。
     卡尔•帕顿和大卫•沙维奇把快速、初步政策分析方法的过程区分为六个步骤：认定及细化问题、建立评估标准、确认备选政策、评估备选政策、展示和区分备选政策，以及监督和评估政策实施。这是这一过程中的主要步骤，但每步都能分成更小的部分，政策分析家们可以通过各种不同的路径来完成政策分析这一过程，这是因为所受的训练不同、分析能得到的时间不同、问题的复杂性不同、获得资源不同以及组织间的联系不同。实际上，他们所为的快速、初步分析方法，和我们前面所提到的“理性决策模式”和“有限理性”模式等，在基本的概念特征和操作过程等方面都有不谋而合之处。   
    2．专家紧急咨询法
    为保证对决策问题、备选方案的考查，对信息的收集与处理以及对权变性计划的拟订，公务员必须充分利用各种类型的“外脑”，充分发挥智囊机构的作用。
    (1)智慧机构与事前专家库的建设
    现代突发事件决策的智囊机构，属于一种软科学研究机构。一般来说，它是由一些具有专门知识的专家、学者按照一定的目标或方式组成的专门输出智力成果的机构，它包括突发事件管理的各种信息、参谋咨询组织体系。根据智囊机构的性质可以把突发事件管理中发挥决策“外脑”功能的智囊组织机构分为以下三类：一类是行政性的决策信息、咨询机构：它们在党政组织序列中，隶属于各级党委和政府及其下属部门的从事信息收集、政策研究的机关；另一类是半官方的政策研究、咨询机构：它们以独立的、介于官方和民间之间的，客观分析政策为目标的研究机构；还有一类是民间的政策研究、咨询机构：它们包括一些协会的研究组织、公司、大学的研究所等。
    当代政府的各项决策牵涉面很广，公务员不可能对决策涉及的每个方面、每项技术要求都有充分了解。特别是在突发事件发生时，公务员更应该集思广益，充分发挥智囊机构的作用。一方面，智囊机构由于其工作性质的缘故，经常遇到大量复杂的问题，并对解决这些问题的各种途径不断进行观察探索，逐渐积累了分析复杂问题的宝贵经验和解决问题的方法；另一方面，在分析复杂问题时，智囊机构往往同政府的传统做法无关，也不会十分因循守旧，它们作为第三者和旁观者的独立意见是十分宝贵的，这些建议通常容易引起公务员特别是领导者的重视。总而言之，现代智囊机构对政府决策是十分重要的。它收集信息，进行科学预测，充当政府的“望远镜”；拟定方案，进行综合分析和评价，充当政府的“外脑”；跟踪检查，提供反馈信息，充当政府的“耳目”；独立调查，公开甄别事件诱因，充当政府的“监督员”；培训、储备和交流人才，充当政府决策型人才的“蓄水池”。   
    智囊机构若要在突发事件情境下发挥充分的作用，必须在平时就做好各项研究工作，模拟突发事件情境，理清对策思路。也正因为如此，政府及其公务员必须在突发事件事发前，搞好专家库和智囊团的建设，做好“思想库”的储备工作，这样突发事件爆发时方能有的放矢，忙而不乱。   
    (2)专家预测与紧急咨询
    政府在平时建设好各类专家库和智囊团后，就可以积极地发挥它们作为决策“思想库”的作用了。   
    首先，充分发挥智囊团的突发事件预警作用，为公务员提供信息。公务员可以组织各领域的专家，运用他们专业方面的知识和经验，根据预测对象的外界环境(社会环境和自然环境)，通过直观归纳，对预测对象的过去、现在的状况、变化发展的过程，进行综合分析与研究，预测社会变迁中突发事件发生的领域、可能性、频率和强度，帮助政府和公务员制定应对突发事件的战略规划和应急预案，使其对突发事件的决策和管理建立在科学的基础之上。
其次，更为重要的是在突发事件真正发生的时候，公务员必须在基于这些“思想库”拥有的专业知识和技能的基础上，充分发挥他们在决策中的积极作用。智囊机构一般都拥有一支专业化的政策分析队伍，具有一整套政策研究的科学方法，将政策研究引入专业化、规模化的轨道，特别是对于一些技术复杂或是专业领域色彩很强的复杂的决策问题，智囊机构的作用就体现得更为明显。
四、突发事件处理
（一）突发事件处理的基本原则
在处理突发事件时应当遵循以下原则：时间性原则、效率性原则、协同性原则、以人为本原则、程序性原则、合法性原则、科学性原则和适度性原则。
（二）突发事件处理的步骤和程序
    1．危机的识别
    识别危机既是危机监测预报的后续，也是控制危机的开始，这个环节对于以后危机的处理相当重要。当突发事件发生后，作为突发事件的处理者，首先要求有关人员在事故发生的第一时间识别危机，认识到危机已经发生。早预防、早报告，如果这个环节做得好，能够迅速及时采取有效措施加以控制的话，整个局势就有可能转危为安。反之，如果危机已经发生以后，相关人员没有意识到问题的发生或者认为问题没有那么严重，就会错失处理危机的时机，有可能使危机蔓延扩大，造成被动局面。   
    作为政府部门的工作人员，尤其是负责突发事件处理的有关人员，应该具备根据形势准确判断危机是否来临的能力。特别是对一些隐形事件，要从收集的众多信息中，通过整理分析才能得出结论。因此，一定要多多加强调查研究，听取各方面的意见。既包括当事人的意见，也包括一般群众的意见；既包括领导的意见，也包括专家的意见；既包括赞成的意见，也包括反对的意见；既包括国内同志的意见，也包括国际人士的意见。努力做到兼听则明，客观准确地判断形势，以防患于未然。
    作为突发事件的处理者，还要根据危机发生过程中事态的不断发展，准确判断形势，从而采取相应的措施。一般来说，任何危机从开始到全面爆发都要经历一个逐步升级的过程，在其升级过程中危害性和破坏力也是逐步增强的，并且往往形成连锁反应，导致危机蔓延扩散，造成更大混乱和危机。
2．危机的隔离
    突发事件一旦发生，首先要做的事情就是切断危机与外界的联系，阻止突发事态的蔓延，以免造成更大的损失。突发事件危机的隔离包括对人的隔离和对事故现场的隔离。
    (1)对人员的隔离
    突发事件的出现总会涉及到突发事件当事人和参与突发事件处理的人，所以说对突发事件的危机的隔离首先就是对相关人员的隔离。这包括对受害者的隔离和处理突发事件人员的隔离。
    根据处理突发事件的以人为本原则，在处理突发事件的时候，首先要把人的生命安全放在首位。因此，突发事件的处理应该首先是救护伤员，防止人员伤害的继续扩大。当然不同类型的事件要隔离的对象有所不同。比如，对交通事故和重大自然灾害的伤病员，应该在第一时间让他们离开现场，接受抢救和治疗。对危害社会安全的突发事件的处理，要尽可能保证事发现场的人员的安全，尤其是对一些恐怖袭击活动，应该采取及时、有序、安全的措施疏散现场群众，切忌慌乱。
    突发事件中的人员隔离还包括对参与救助人员的隔离，这样一方面保证救助人员的救助时间和精力；另一方面，也是阻止事故蔓延的一种方法。
    (2)现场的隔离
    现场隔离是指对突发事件本身的隔离。一般来说，对危机的隔离应该从发出警报开始，越快越好。这样不仅可以阻止事故危害的蔓延，还为事态的控制和危机的处理创造有利条件。
对危机现场的隔离，首先要发出隔离报警的信号。这是危机隔离至关重要的一步。通过发出报警信号，公众就会知道事故的发生，参与救助的人员也会知道事发现场在何处，他们该往何处集中。比如说在列车行车事故中，除了抢救伤员以外，首要的关键就是要开通线路。线路一分钟不开通，所造成的危害就会越来越大，所引起的连锁反应也会不断增加。这种情况下，只要线路恢复畅通，就意味危机已被隔离，全局得到控制。其次，还要明确危机隔离的范围。一般来说，在事发现场都要拉警戒线或者是警戒标志，不允许非现场处理人员的进入，这样尽可能减少事故的影响，也便于事态的控制和事件的处理。当然，对于一些十分严重的突发事故来说，远非一条警戒线能解决问题，必要时候需要搬迁移民。
突发事件的危机隔离阶段，目标是控制危机事态的恶化。因此，在高度压力的情况下，危机人员必须根据不同的情况确定工作的优先次序，而首先必须尽可能减少人员伤亡和财产损失。要做到这一点，必须借助政府有关部门在日常运转中建立起来的突发事件处理计划和突发事件处理小组，有时还必须根据事态发展，决定主要领导人的介入程度，使这些专职的突发事件处理机构和处理人员真正起到“防火墙”的作用。
    3．事态的控制
突发事件发展到一定程度，将使政府有关部门赖以运转的结构和机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，社会及其成员的生产、生活受到严重影响。在这种情况下，参与突发事件处理的公务员就要寻找一些切实可行的办法来控制事态的发展。在危机程度比较大的紧急状态下，政府甚至可以动用一系列的危机对抗措施，如总动员、戒严、军事管制等，以争取在最短的时间内控制危机，迅速恢复社会秩序，将危机造成的破坏和利益损失到最低程度。
对突发事件的控制，首先要求相关部门和人员的介入。突发事件一旦发生，相关部门应该立即启动危机应急计划，让危机管理专职人员去应对这些已经发生的各类危机，这样可以做到有的放矢，分工明确，不会让危机的“火势”蔓延。因此，各级政府都应该建立一支素质过硬的突发事件处理小组，进行危机的响应、处理、恢复和跟踪工作。在遇到突发事件的时候，有关部门应该在第一时间让突发事件处理小组投入工作，在注意保护可追查线索的基础上调查事件的起因和症状，加强防御，进行漏洞、分析，消灭事件的源头，在最短的时间内修正系统，使组织正常工作，并加强监控系统，提交详细的事件记录和跟踪报告，做到透明化处理，达到根除事件影响的目的。特别是对于那些因为工业技术而引起的突发事件，如危害物品、辐射事故、水坝决堤、资源短缺和大面积建筑着火等，在处理过程中应当特别注意科学性、技术性，切忌盲目行事。  
    4．应急处理
    应急处理阶段是突发事件处理的核心，对于无法防止的危机事件，政府必须采取应急行动，才能保护人民的生命和财产安全。但是，应急阶段又是整个突发事件处理过程中最困难、最复杂的阶段。   
    在突发事件得到有效控制的同时，就需要紧急启动应急预案，实行全方位的处理。尽管突发事件的种类各异，但是在危机全面爆发和扩散的时候，一般需要动员和动用各相关部门和各种力量参与危机的管理，包括指挥决策、决策执行、通讯运输、情报信息、医疗救助、社会治安、物资供应等系统都要参与。应急处理阶段必须注意两点：一是要根据危机事件大小，合理确定应急队伍及其装备。应急处理并不是人越多越好，相反只要人员精干，组织得当，方法正确，往往会起到事半功倍的效果；二是要根据事件爆发的特点，合理确定应急防范的范围。应急防范的范围不是越大越好，范围大当然会起到更好的保护作用，但是也会造成巨额成本。
    在应急处理阶段，突发事件的处理部门及其相关人员要处理好几个关系：一是决策与执行的关系；二是与管理对象的关系；三是与其他参与者的关系；四是与媒体等外界的关系。应急处理阶段还涉及到应急指挥系统的协调与高效，信息通讯系统的快捷、便利以及运输系统的畅通与高速问题。   
    综合处理阶段，不仅要防止事态的进一步扩大，控制局面还要对受到突发事件侵害的人员进行妥善安置，解决他们的生活和生产问题，帮助他们与亲人团聚。如果有人员伤亡还要及时给予医疗救助，处理好善后工作。
    5．信息发布
突发事件发生以后，为了避免多种声音对外说话，首先应该确定一个新闻发言人，新闻发言人一般由宣传或者办公室等部门的同志担任，因为他们长期与公众和媒体打交道，了解他们的需要，同时也熟悉党和政府的有关政策。当然根据事故的大小，发言人的层次也不一样。
    其次，要设立对外联系的方式和固定人员。突发事件的发生，往往会牵涉社会的方方面面，这时要设立专门部门、配置专职人员来处理危机，其职责就是全权负责处理突发事件，包括决策、实施和善后等工作。同时，要设立热线电话，以应付危机处理期间外界打来的各种电话，热线电话需要配备训练有素的人员担任，若有必要要开通24小时电话。
    再次，要设立迅速、统一、公开的信息发布方式。突发事件发生以后，事件处理部门应该迅速通过发言人公布事情的过程以及处理情况，尤其要注意争取在其他渠道报道之前公开报道事件，不能遮掩，更不能违反法纪。
    通过正式的、统一的渠道发出事件处理进程，这样既为党和政府树立了良好形象，也对突发事件定下了基调，以防其他人的说法混淆事实，使事件处理部门陷入被动境地。因此，一定要尽可能掌握舆论的主导权，尽力以组织发布的信息作为消息的惟一、权威的来源。新闻发言人在发布消息的过程中，一般只需陈述事情的过程，不应过多加入分析、评论或者结论性的意见，这样既为发言人以后的报道留下空间，同时也不至于引来媒体、公众和舆论的追问和责难。
    最后，还应该与媒体建立比较良好的关系。一般来说，媒体是不会进行恶意炒作的，但是有时由于有关部门处理不当，造成媒体的误解和不满。这样媒体就有可能引导舆论导向，从而影响对事件本身的客观公正的报道，最终给我们突发事件的处理带来极大的不便。
    6．危机后处理
    经过上述几个阶段的艰苦努力，危机事态得以完全控制，危机事件最终被解决。但这并不意味着危机管理过程已经结束，因为危机事件导致社会出现的高度紧张和失衡的状态还会持续较长时期。所以还必须在一段时期内对突发事件进行跟踪，配套地解决和控制一些与危机问题有关的，可能导致危机局势再度发生的各种社会问题，从而巩固危机管理的成果。同时还要通过对突发事件发生的原因、处理过程的细致分析，总结经验教训，提出今后在突发事件处理上的改进意见，进而进行必要的组织改革。
    （三）突发事件处理的能力和方法
1．处理突发事件应具备的能力
在我们的工作中也会遇到各种预料之外的突发性事件，有些是以前发生过的，有的先前没有遇见过的。因此，作为一个政府公务员特别是领导人员，必须具备应对各种突发事件的能力。
    处理突发事件的非程序化决策具有很大的风险性，因此领导人员首先要有处变不惊、临危不惧的能力。既要有探险家的胆识，敢于担当风险，还要有政治家的气魄，能够高瞻远瞩。其一，领导者要有优良的政治品德，既有胆有识又有高度负责的责任感。有高尚的政治品德和高度负责的责任感，领导者才能把握全局，从战略高度处理突发事件，沉着稳健应付危机。有胆有识，勇于负责，领导者才能以其大智大勇，在处理突发事件的过程中，巧妙安排，抓住时机出奇制胜。其二，领导者还要有冒险的能力。处理突发事件的过程是一个没有完全把握、难度很大的过程，所以进行这种事情比处理程序化的事情所承担的风险要大得多，领导者必须具有预言家的想象，充满乐观和自信，勇于抓住机遇，也善于抓住机遇，同时还敢于承担责任和风险。
    其次，领导者面对突发事件必须具备敏锐的判断和必要的知识储备。我们讲突发事件，所谓“突发”，并不全然是无端飞来，在突发事件出现之初，总会有些这样那样的迹象。高明的领导者，总是能够及时抓住那些初露端倪的现象，把问题消灭在萌芽状态，以避免事态扩大造成的影响。“月晕而风，础润而雨”，这是人们在对自然现象的长期观察中得到的经验之谈。“勿轻小事，小隙沉舟”，这是人们在对社会现象的长期观察中得到的结论。如果有了这些规律性的认识，我们就能在事变之初，作出敏锐的判断。
    应对突发事件，相应的经验虽然可以提高敏锐性，但是完全跟着经验走，也容易误人歧途。经验如果不同科学结合，也可能错误地运用经验。在具体的应对中，不同的突发事件有不同的处理方案。方案只有建立在科学的基础上，即符合事物本身发展的规律，实行起来才能收到很好的效果，才能经受实践的考验。但是作为一个单个的个体，哪怕是一个好的领导者，他的知识水平和经验总是有限的。因此要得到一个相对正确的应对突发事件的方案，就是依靠科学，尤其是充分发挥专门领域专家的作用。但同时也要注意，专家们的意见也往往会不一致，这时就要求领导者尤其是决策者要择善而从。不能只听赞成自己意见的专家的意见，而不愿意广泛听取不同的意见。这样领导周围只能聚积一批察言观色、见风使舵的所谓“专家”。这样的领导决策就难于符合科学和实际。兼听而善择，这是一个高明领导者应该具备的能力。
    第三，作为一个领导者，面对突如其来的突发事件，还要有通观全局的意识，协调整合的本领。突发事件的应对是一项系统工程，需要关照全局，照顾周全。一着不慎，牵动全局。不能关照全局，只能单打一，不仅工作做不好、收效不大，还容易顾此失彼，贻误战机。想要稳定，结果造成更大的不稳定，急于求成或者遮遮掩掩，结果捅出更大的漏子。关照全局，除了横向的关系，还有纵向的关系。部署第一步，就要想到第二步、第三步。全局观念任何时候都很重要，处理突发事件时尤为重要。
    参与突发事件处理的各级政府公务员，还要具备整合各种资源、调动各种力量、共同应对突发事件的本事。夸海口、说大话，在平常也许还混得过去，但到了关键时刻，海口、大话统统会无济于事。“军中无戏言”，这句话寓意深刻。因此，应对突发事件，无论是应对特大洪水、金融危机还是非典型肺炎，都要有一种决战百胜、实干苦干的精神，都要有一种令出法随、雷厉风行的作风，都要具备一种组织协调、凝聚力量的本事。
    2．处理突发事件的艺术和方法
    从领导人员处理突发事件的方法与艺术以及处理突发事件的一般过程来讲，领导者应当把握以下几方面的方法与艺术。
    (1)危机处理中的技巧
    一是要当机立断，迅速控制事态。突发事件的出现，要求领导者做出准确而迅速的反应并及时控制局势，否则会扩大突发危机的范围，甚至可能失去对全局的控制。因此，领导者不可能像正常情况下按照程序进行决策论证，而必须快速发言，果断行动，这是突发事件实效性的必然要求。为了达到控制突发事件的目的，领导者可以采用心理控制法、釜底抽薪法和组织控制法。所谓心理控制法，就是指领导者在面对突发事件的时候，要首先控制自己的情绪，冷静沉着。因为无论发生哪类突发事件，都会对人们的心理产生相当大的冲击与压力，使大部分人处于强烈的焦躁或者恐惧之中。如果领导者以“冷”对“热”、以“静”制动”，镇定自若，广大群众的心理压力就会大大减轻，并能在领导者的引导下恢复理智，这样有利于突发事件的顺利解决。釜底抽薪法适用于有组织的社会事件。因为参与突发事件或者被卷入突发事件的群众，大都事出有因，一般都情绪激动，一触即发。因此，领导者和在场的工作人员一定不能火上浇油，激化矛盾。“扬汤止沸，不如釜底抽薪”。首先要弱化对方的内聚力。具体的操作方法是：在弄清情况的前提下，掌握对方的目的和行为的破绽，作为分化化解对方的依据和突破口。通过强大的宣传和舆论攻势，一方面揭露事件策划者的目的和不法行为，抓住其言行相悖之处和幕后活动的事实，指出其行为的实质。另一方面要宣传党的方针政策，指出事件继续下去的严重后果，并向群众和事件参与者讲清党和政府的政策，启发大家冷静思考，不要人云亦云，要站在真理一边，同各种不良现象作斗争。其次要通过论理缓解气势。社会性事件的发生，参与者总是希望达到一定的目的，因而总是希望同领导机关发生正面接触。领导者要充分利用参与者的这种心理，通过必要的接触面谈，缓解紧张气氛，控制事态发展，从中发现事件的起因和性质。在接触和对话中，既要旗帜鲜明，坚持原则，又要表现出解决问题的诚意。申明大义，晓之以理，示之以害，必要时甚至动之以情，揭露少数别有用心者，教育团结大多数群众。而组织控制法是指在组织内迅速统一观点，使大多数人有清醒认识，从而稳住自己阵脚，避免危机扩大。比如对社会性突发事件，一方面要在组织内部和广大群众中迅速进行正面教育，使大多数人有个清醒认识，稳住自己队伍的阵脚；另一方面要迅速查清突发事件的头目，予以重点控制，也就是俗话说的“擒贼先擒王”。这样事态才不会继续扩大。而对于自然性的突发事件，要马上组织抢险救援，既要防止灾害扩大，波及更多地区；又要控制受害地区，不使灾情加深。要使整个抢险救灾工作处于严密的组织指挥之下，避免无人负责或者多人负责。
    二是要准确找到症结，标本兼治。控制事态使其不再扩大不是事件的真正解决，只是事件处理的开端。重要的是利用控制事态后的有利时机，千方百计地掌握事件的各种情况，并透过现象看本质，据此制定出解决问题的方案。因此，必须采取一切可能的措施，迅速而准确地找到事件的症结。首先要收集事实。因为事件的原因和实质不是一眼就能发现的，尤其是社会性突发事件，它隐含在各种现象之中，只有大量地收集事件的各种现象，才能从中分析出事件的原因和实质。所以领导必须在超常的情况下进行超常思维和运作，动用一切可行的手段，准确掌握大量的现象和事实材料。要根据突发事件的性质，选用公开调查法、隐蔽调查法、间接调查法等调查方法。其中公开调查法适用于各类突发事件，是常用的和主要的获得材料的方法。隐蔽调查法是获取一些重要材料、真实情况的重要途径，它一般只适用于敌对的政治事件中。而间接调查法介于前面两种方法之间，适用性比较广。这种调查不仅能够通过间接的渠道获取更多的有价值的情况材料，而且还能了解到中间力量的思想倾向和活动情况，为我们进一步危机决策提供可靠依据。一般来讲，突发事件的处理时间比较仓促，要达到立竿见影，迅速控制局面的效果，有时能够采用一些特殊的方式。但是为了事态的稳定和事故的彻底解决，还必须在治“标”上下功夫，最终达到标本兼治的最佳效果。
三是要果断解决问题。突发事件处理中领导者应该精心组织，周密安排，坚决果断地指挥运筹，从根本上全面解决问题。首先要组织周密。组织指挥一旦失利，不但不能理想地解决问题，而且容易引起新的事端。在这个阶段，领导班子必须团结一致，共同组织对付突发事件。主要领导者要协调好班子的思想认识，保持高度统一，使领导班子成为坚强有力的指挥部。然后，层层落实责任，人人承担责任，各司其职，各负其责，确保每个层次、每个岗位的责任和任务必须全部完成。要注意的是，在这个阶段，领导者一定要统御全局，头脑清醒，坚定有力。既不因局部的优势和胜利而忘乎所以，也不因局部的失利而焦躁冲动，要稳住阵脚，指挥若定，调动一切积极因素，形成一种必胜的气势。同时，领导者还要善于审时度势，及时根据变化的情况，改变或者采取相应的措施，保证突发事件处理的全面胜利。其次，要抓住问题的关键和主要矛盾。要找准突破口，抓住关键环节，有时需要从关键部位，单刀直人；有时则要从其他部位人手，迂回作战。要注意针对不同性质的突发事件，采用不同的策略。
此外，突发事件的处理，既要敢于打破常规，敢冒风险，又要循序渐进，寻求可靠条件。由于突发事件前途扑朔迷离，加之信息匮乏，但又要求处理迅速快捷，所以对突发事件的处理要灵活，有时需要改变一些常规状态下的行为模式，甚至采用一些冒险的做法。在这种时候往往就需要领导者利用自己的经验和阅历，准确判断形势，然后做出决定，而不可能采用常态下的民主讨论、科学决策。在处理突发事件的时候，有时固然需要冒险精神，但是在尽可能的情况下，也应该选择稳妥的阶段性控制的决策方案，以保证能控制突发事件的发展，留下尽可能少的突发事件后遗症。
    (2)主要领导人员的介入对突发事件处理的影响
很多突发性事件涉及较大的破坏范围，可能导致组织的生产和生活陷入瘫痪和混乱状态。在这种情况下，仅仅依靠突发事件处理小组的力量是很难完成危机应对工作的，因此可以让有关主要领导者出现，以确保危机应对的权威性和强制性，以利于组织内部各职能部门、组织成员之间应对危机的协调运作。同时，根据危机事态发展的具体情况，在一些必要的时候，由政府主要领导者出面担当危机应对的领导职责，可以保证和外界保持畅通的渠道，表明政府应对危机的信心和决心，维护政府在公众中的地位和形象。
让主要人物亲赴突发事件处理现场，发挥领导者的人格魅力，不仅表明组织对突发事件的责任和重视，具有凝聚和威慑的作用，提高工作人员的自信心，而且组织的主要领导人在事发现场也便于调动组织内外的各种资源和各方积极沟通，并实施有效决策。
    五、突发事件公关的步骤
    突发事件的公关工作主要体现在以下几个环节：   
    （一）采取紧急行动阶段
    政府及其公务员的基本职能是有效地预防、回应和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，保障社会的秩序和正常运转。一个负责任的政府及其领导者，应该有一种强烈的使命感、政治责任心，有强烈的公关危机意识、忧患意识；创造一种突发事件管理的社会文化和环境；积极地通过制度、政策和管理的创新来预防和回应社会突发事件；在突发事件爆发时，做出快速准确的决断，整合和调动各种资源，通过政治动员的力量，加强与人民的沟通，获取人民的信赖，充分地体现政府及其领导者公信力。因此，突发事件发生之后，政府有关部门及其公务员要迅速做好以下一些事情：   
    1．政府部门及其公务员快速做出反应，按有关应急预案行动，或制定应急措施
    明确处理事件的基本态度及方法，设置处理突发事件的专门机构及其人员，明确相关部门在处理紧急事件过程中的责任和任务。   
    2．政府职能部门迅速掌握事实真相
    首先应了解以下问题：何时、何地、发生的何事，事故的原因、性质、影响如何，事故的是非与发展，外界与内部对事故的反应，现有的控制和处理措施是否有效。然后，应当立即使政府决策者充分了解事实真相与全貌。再向新闻媒介和社会发出完整而确定的信息。
    3．及时与公众沟通
    与相关部门、受害者家属、服务对象及其它外界公众等，及时沟通有关信息，稳定人心，取得他们的理解与谅解、支持与合作，也是突发事件处理的重要内容。
   （二）积极处理突发事件阶段
   在突发事件处理阶段，所有的公关工作都应该围绕以下方面来进行：
    一是要协调各种关系，以保证突发事件处理程序的正常进行。突发事件的处理需要政府、社会、企业，甚至国际社会和国际组织之间的协作。有时还需要调动各种社会资源，如社会信息系统和社会知识系统；社会人力资源系统和社会教育与培训系统；社会财政资源系统；社会物质资源系统；政策资源系统等等。政府突发事件公关强调的是一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的管理机制。因此，要制定政府公关管理的统一战略、统一政策、统一计划、统一组织、统一支持系统等等。一个完整的突发事件公关管理应该有准备、疏导、协商、强制与恢复等四个环节，并且，这四个环节是相互联系的和不断循环的。在准备阶段，要通过突发事件管理的资源准备、突发事件管理规划及训练等手段有效地应对突发事件。所谓突发事件的疏导，指通过各种努力减少灾难和冲突的损失或者影响的一切活动。或通过疏通引导，开诚布公地做好冲突各方的引导转化工作，使其互相了解对方的立场和观点，找出双方的目标、思想，行为差异，互相退让谅解，达成妥协，化解冲突和纠纷。所谓突发事件的协商，是指当冲突发生后，有关部门应积极参与，了解情况，认真分析冲突背景、原因、性质和趋势，促使双方平等协商，找出双方都确认的共同点或合作点，制订协商处理意见并督促双方执行，直至冲突解决。所谓突发事件的回应，是指政府通过各种应对突发事件的措施，如警示、搜寻、援救、隔离、移民、基本设施提供、灾难评价、信息管理、安全保障等，降低突发事件的损害。所谓突发事件的强制与恢复，是指政府不失时机地当机立断，强制执行命令，解决冲突。通过各种措施，恢复正常的社会和生活秩序。
    二是要借助新闻媒体公布真相引导舆论。突发事件往往会成为新闻媒介关注的焦点，因此必须确定政府新闻发言人来统一新闻发布口径，以免产生不利的舆论。新闻发言人应注意与新闻媒体保持紧密而友好的联系，取得媒体的支持。新闻发言人主要负责接待新闻记者，回答他们的提问，接受他们的采访，避免相互矛盾的信息发布公诸于众；调控信息发布的内容与频率。新闻发言人必须头脑冷静，处乱不惊，善于解答疑难。新闻发言人必须经过专门培训，能够在镜头、灯光、话筒前泰然自若。所以易激动者、拘谨者、傲慢者不适宜担当此职。新闻发言人平时必须注意相关知识、信息的搜集积累，熟悉组织管理、人员、法律、政策、生产等方面情况，以锻炼口头表达能力和提高人际交往技巧水平。因为新闻记者希望他们提出的问题不是以无可奉告或研究研究来搪塞，而是希望对每一个问题得到较为圆满的、令人信服的回答。这样做不仅是对读者、观众负责，也便于为国家、地区、行业、企事业单位通过他们将事实、组织的态度、立场向有关公众进行沟通，以求得内部和外部公众的理解和支持。因此，突发事件处理中新闻发言人的作用很是重要。
三是要做好社会民众的安抚工作。一般说来，突发事件往往伴随着一定程度上社会秩序的无序以及民众的心理波动。所以要在与民众沟通的基础上，做好民众的稳定工作。同时，危机事件的解决还需要非政府组织的积极参与，这种参与一方面可以提供物质和人力上的支持，另一方面可以起到安定人心的作用。  
要要利用法律手段来调节处理危机，这主要包括：一是要依据事实和有关法律条款处理突发事件；二是要遵循法律程序来处理突发事件。
    （三）恢复重建阶段
这一阶段的主要工作是精心做好善后工作，消除危机造成的不良社会影响。重大突发事件不仅会给公众的生命财产造成极大损失，还会给公众造成强烈的心理创伤。这些后果的善后处理非常复杂，需要精心协调与处理。需要通过赔偿损失、责任者处理等行为来宣传政府的方针政策，重塑政府及工作人员的形象和公信力。
    具体说来，在突发事件的后续处理中，应该做好以下一些工作：
    第一，要设立处理事件，做好善后工作的专门机构，同时还要迅速制定出危机善后工作的基本方针与对策。并把事情真相与组织对策告知所有参与突发事件处理的人员，做到上下一致，共渡难关。
    第二，做好积极的对外公关工作，争取上级部门、同级相关部门以及社会公众甚至是国际组织的道义支持以及物资援助，扭转被动局面。
    第三，如果是由于外界误解或者认为破坏造成的事件，要立即查清原因，调动一切可以调动的力量，采取各种有效措施，公布事实真相，缓解矛盾，消除不良影响。
    第四，如果在突发事件中有人员伤亡，必须立即通知其家属，为他们提供一切必须的条件，满足探视或吊唁的要求，并立即组织周到的医疗工作和抚恤工作。如何安慰受害者及其家属是非常重要的一个工作环节，代表有关部门的工作人员一定要富有经验和同情心，谨慎地同受害者或者家属接触。
    第五，要加强同新闻界的联系。在突发事件的后续处理阶段，要在不隐瞒事实真相的原则下，继续加强同新闻界的联系，要利用媒体的力量消除突发事件对社会造成的不良影响。可以考虑利用媒体发表致歉广告，表示对公众的歉意和有错必改的态度；或者发表致谢广告，感谢有关部门的帮助和支持等。
第六，对上级部门、有关组织以及社会公众也要公布事件的真实情况，定期报告事态的发展，通报采取的对策和处理经过以及今后的预防措施等。
    六、突发事件的善后工作
（一）突发事件的善后处理
突发事件事态被控制或平息后，并不意味着整个突发事件管理过程已经完结，它只标志着突发事件管理进入一个新的阶段——突发事件善后处理阶段。在突发事件善后处理阶段，应当立足于现实的问题，明确事件发生之后工作的目标取向和政策导向。为此，需要很好地了解、确定和解决两个重要任务：第一，圆满处理突发事件善后，即以善启问题的解决为中心和契机，配套地解决和控制一些与突发事件问题相关的、可能导致突发事件再度发生的各种问题，巩固突发事件管理的成果；第二，从突发事件中获益，即通过对突发事件发生原因、处理过程的细致分析，总结经验教训，提出在管理、运作程序上的改进意见，进而进行必要的完善与改革。
    1．牢固树立善后机遇意识
对于各级政府和公务员来说，突发事件既可能是走向衰落的开始，也可能是走向新阶段兴盛的开始。无论发生的是何种类型的突发事件，都应当在突发事件发生后及时利用这些活生生的“教材”，培养公务员和民众应对突发事件的意识，提高他们的应对能力，增进社会整体的抗突发事件的水平。为此，不应当以单纯的某一项突发事件的解决为终结目标，而应该结合此次突发事件处理，变危机为机遇，进一步更新观念、完善体制机制，重新塑造政府及公务员在公众心目中的良好形象，充分发挥突发事件在改进和完善政府各项工作中的推动和促进作用，以进一步提高政府和公务员管理水平和服务水平。
2．着力恢复重建
    突发事件对社会和百姓的生产生活的破坏力大大超过了正常的水平，造成社会整体或某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定之中。特别是一些由自然灾害和安全生产等方面原因而造成的突发性事件，在造成重大人员伤亡的同时，它们往往更容易造成社会重要基础的破坏，使得正常的生产、生活无法进行。因此，政府及其公务员应尽快帮助受灾群众进行生产自救，以推动社会恢复正常的生产和生活秩序，帮助自救的内容包括：给予企业必要的经济援助，弥补其在事件中的损失，启动生产；组织、调节供销渠道，及时提供民众生活的日常和急需物品，保障公众的正常生活；说服参与事件的成员回到工作岗位，陈述发展生产对解决突发事件和处理社会矛盾的重要性；强化相关的社会福利政策的实施力度等。
    3．妥善安排处理相关人员
    突发事件发生以后，在恢复重建期内，政府及其公务员必须妥善安排处理相关人员，面向公众，争取广泛的社会支持。
    (1)要建立、健全被害人援助制度，把突发事件对社会的震荡削减到最低限度
    一方面，除了应当保护直接被害人、向直接被害人或其近亲属披露信息外，还应对所有潜在的被害人加以保护并向其披露事件信息，通过得力的防范措施，以避免新的危害；另一方面，由于突发事件带来的剧烈的社会振荡，造成公众心理的严重恐慌，必须在努力做好物质援助的同时，建立和健全灾害心理援助制度，稳定民众情绪。
    (2)要区分相关人员
    突发事件涉及的相关人员范围比较广泛，可能包括领导和直接参与事件的人员、事件的直接受害者以及间接受害者等。政府和公务员对这些人员的善后安排处理涉及到法律、参与事件者及家属人心稳定、社会公众支持等多方面问题。对于后两者应当采取和前面提到的第一种情况类似的措施，建立和健全被害人援助制度，而对于直接参与事件的人员的处理，情况比较复杂，往往更容易引起社会的普遍关注，并对公众以后可能参与类似事件的行为倾向产生深远的影响，必须采取谨慎的应对政策和策略。
    (3)要恰当处理参与者
    一般说来，对领导和参与者问题的解决原则，必须依据突发事件的性质和其产生的直接社会后果而定。对极少数有个人野心的顽固分子要严厉惩处，而对于参与事件的多数群众则应采取宣传教育的办法，力求争取他们，使他们能够站在政府这一边；对直接参与事件的人员(核心领导者、核心人员、组织人员、外围组织人员、一般参与者)也应区别对待、掌握分寸。总的原则是：区分不同情况，严格政策界限，以争取多数、孤立少数。
    （二）突发事件调查分析
在突发事件善后处理阶段，政府应组织力量对突发事件进行全面调查与分析，或设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少类似突发事件的再次发生；同时，还应进行责任归属、纠纷处理及补偿分配等工作。
（三）突发事件后的改进和完善
一般说来，突发事件发后主要通过以下几个方面进行社会变革：
1． 观念更新
2．制度完善。以法律手段确立突发事件应急管理的基本原则；建立突发事件预警制度、应急备用制度、风险基金制度、保险制度等。
3．机构建设。
4．政策改进。
（四）突发事件管理评价的内容
    突发事件管理评价应涉及突发事件管理的全部内容，重新审视突发事件管理整个过程。突发事件管理评价从突发事件管理的基础工作、日常管理、突发事件管理这三方面进行。下面就针对这三个方面谈谈突发事件管理评价需要涉及的一些基本内容。当然，实际的突发事件管理评价中，需要评价的内容要详细得多，而且会更加具体。
    1．对突发事件管理基础工作的评价
    对突发事件管理基础工作的评价大概包括以下一些主要内容：
    （1）突发事件中，内部沟通是否顺畅，出现了哪些问题，这些问题产生了什么影响，可以采取哪些措施予以纠正。
    （2）外部沟通哪些是有效，哪些是欠缺的，为什么是有效的或是欠缺的，可以采取哪些改进措施。
    （3）沟通过程中的哪些环节出了问题，为什么会出问题，如何进行改进。
    （4）沟通设备是否足够或运作正常，需要再配备或更新哪些沟通设备，需要修理哪些设备。   
    （5）政府组织文化和组织结构是否适应突发事件管理的需要，应该建立什么样的文化，对组织结构需要进行怎样的改进。   
    （6）沟通中噪音的影响有哪些，沟通过程中抗噪音能力如何，如何消除或减轻噪音的影响。   
    （7）是否满足了媒体的需要，与媒体是否存在冲突，如何改进与媒体的沟通。   
    （8）是否有效地发挥了媒体的作用，媒体是否为突发事件管理发挥了应有的作用，如何更好地使用媒体。   
    （9）向媒体传递信息是否合理，如何有选择地向媒体传递信息。   
    （10）突发事件中，对新闻记者的管理是否有效，新闻记者是否妨碍了突发事件处理，如何做好对新闻记者的管理。   
    （11）媒体管理部门是否有效地履行了它的职能，为什么没有发挥它应有的作用，如何对媒体管理部门进行改革。   
    （12）新闻发言人是否合格，还需要进行哪些培训，是否需要更换新闻发言人。   
    （13）突发事件管理的机构设置是否达到了机构设置的目的，是否能尽早发现问题、尽快做出反应。对机构设置所带来的收益和损失减少是否超过机构设置的成本，突发事件管理的机构是否需要调整，如何进行调整。   
    （14）日常管理的机构设置是否合理，是需要加强，还是可以取消。   
    （15）突发事件管理者得到的资源是否足够，各部门对突发事件管理者的配合是否到位，是否应该增加突发事件管理者可控制的资源，是否需要赋予管理者更大的权利。   
    2．对日常突发事件管理的评价   
（1）发生的突发事件是否在突发事件风险识别中涉及到，如果没有被识别，那是什么原因，是否需要重新进行风险识别。   
（2）突发事件发生可能性大小的估计是否准确，是否需要重新评估突发事件风险的大小。
    （3）对突发事件影响的评估是否准确，有哪些影响被忽略了，哪些被轻视了，哪些被过高估计了，如何修正突发事件影响评估。
    （4）突发事件风险预防和控制措施中，哪些是不必要的，哪些占用了过多的资源，哪些占用的资源是不够的，调整各种措施的资源配置。
    （5）突发事件风险预防和控制措施是否得当，是否需要对不同的突发事件风险采用新的预防和控制措施。如原来采取风险回避策略，现在认为应该采取风险转移策略等。
    （6）突发事件风险预防和控制措施是否有效，如已经进行回避的风险却没有被回避掉。如何对无效的措施进行改进，或采取其他的措施。
    （7）是否为发生的突发事件制定了反应和恢复计划。如果没有，是否忽视了这种突发事件的重要性，为什么会忽视，是否需要对所有突发事件风险的重要性重新进行评估。
    （8）突发事件反应和恢复计划是否为反应和恢复工作提供了有用的指导，如果作用不大，是什么原因，如何对计划进行改进。
    （9）根据突发事件管理的实际经验和教训，对反应和恢复计划如何进行调整和改进。
    （10）突发事件反应和恢复计划对反应和恢复的指导作用有多大，与计划制定和执行的成本相比是否合算。
    （11）突发事件处理知识和技能的培训是否对处理有效，需要对培训进行哪些改进。
    （12）根据突发事件处理经验和教训，需要增加哪些培训项目，哪些培训项目需要加强，哪些培训项目是不必要的。
    （13）有没有将以往的突发事件作为案例，加入到突发事件管理培训中去。
    （14）演习的情景与实际发生的情景存在哪些差别，为什么会有这些差别，如何改进今后的演习。
    （15）演习对实际的突发事件处理有多大的作用，如何提高演习对突发事件处理的作用。  
    （16）突发事件预警系统是否发出了及时的警报。如果没有，那又是为什么，如何对突发事件预警系统进行改进。
    （17）突发事件警报是否引起人们的重视。如果没有，是什么原因，如何提高人们对突发事件警报的警惕性。
    （18）突发事件预警系统是否能导致人们的正确反应。如果人们的反应与处理的要求不符，这是什么原因，是系统的原因，还是人的原因，需要采取哪些措施。
    3．评价突发事件管理
    （1）突发事件为什么会产生，如何避免突发事件的产生。
    （2）突发事件开始阶段是否被尽快地识别出来。如果没有或很晚才识别出来，这是为什么，如何采取措施加强对开始阶段的识别。
    （3）突发事件开始阶段采取的措施是否合理、有效，还可以采取哪些更好的措施，如何改进开始阶段的反应。
    （4）突发事件开始阶段的反应是否有效阻止了事件的发展和蔓延，或延缓了事件的爆发，或降低了爆发的强度。如果没有或效果不明显，这是为什么，如何将这些经验和教训总结为知识，并加以应用。
    （5）突发事件爆发后，政府及公务员的反应是否迅速，是否可以更加迅速。如果行动迟缓，又是什么原因。如何对突发事件反应进行改进，使行动更为迅速。
    （6）是否出现不应有的突发事件蔓延和连锁反应，是什么原因，如何改进突发事件反应行动以避免不应有的蔓延和连锁反应。
    （7）突发事件中，哪些损失是可以避免的，为什么发生了不应有的损失，如何改进反应作为以避免不必要的损失。
    （8）突发事件反应中，资源配置是否合理，如何改进反应资源的储备和配置。
    （9）后勤保障是否及时、有效，如何改进后勤保障工作。
（10）突发事件反应的重要性排序是否合理，如何改进反应重要性排序工作。
（11）突发事件中，知识的应用和总结对反应的作用如何，如何更好地应用和总结知识。
    （12）突发事件中，信息获取和信息沟通是否有效，还可以采取哪些行动使信息获取和沟通更为有效，如何对信息获取和沟通工作进行改进。
（13）突发事件中是否做好了人的管理，人的心理和生理影响是否可以减少或得到合理的处理。
    （14）突发事件恢复的信息收集是否全面，信息沟通是否顺畅，如何改进信息收集和信息沟通。
    （15）突发事件恢复小组的人员组成是否合理，是否充分发挥了恢复小组的作用，如何改进恢复小组的组建和运作。
    （16）突发事件恢复的目标制定是否合理，如何更为合理地制定恢复目标。
    （17）突发事件恢复的对象是否有遗漏，为什么会有遗漏，如何加强突发事件恢复对象的识别。
    （18）突发事件恢复对象的重要性排序是否合理，如何改进恢复对象重要性评估工作。
    （19）突发事件恢复计划与日常管理中制定的恢复计划存在哪些差别，为什么会产生差别，如何改进日常管理中恢复计划的制定工作。突发事件恢复计划是否合理，对恢复的指导作用有多大，如何提高制定恢复计划的水平。
    （20）人的恢复是否有效，如何改进恢复工作，使人的心理和生理恢复得更快、更好。如何降低心理和生理恢复的成本，使人的恢复更少地占用恢复资源等等。
     4．应用突发事件管理评价结果
    突发事件管理评价如果只是为了评价而评价，是没有意义的，只会浪费资源和时间。只有将管理评价的结果应用于突发件处理的管理实践，才能产生实际的收益，才有意义。
    第一，用评价结果教育全体政府工作人员和民众，帮助他们提高应对突发事件的意识。
    第二，将评价结果作为知识的一部分，为政府的全体成员共享。
    第三，对政府组织结构、文化、运行机制、人员配置、管建方法等进行改革，使其具有更强的预防和处理突发事件的能力。
    第四，改进政府部门的沟通和媒体管理工作。
    第五，改进突发事件管理的机构设置(包括日常突发事件理和突发事件管理)。
    第六，增强政府及公务员的信息收集能力。
    第七，根据评价结果改进预防和控制措施，使预防和控制施更为有效。
    第八，根据评价结果对政府公务员进行针对性培训，提高他们预防和处理突发事件的技能和知识。
    第九，改进突发事件反应和恢复计划，使计划对突发事件反应和恢复有更强的指导作用。
    第十，改进资源储备和后勤保障工作，使突发事件处理可叫得到更好的资源供应。
    第十一，对突发事件预警系统进行更新和调整，提高突发件预警能力。
    第十二，根据评价结果采取对人的保护措施，减少突发事件发生时可能造成的人员伤亡。
    第十三，加强对财产的保护，减少突发事件可能造成的财产损失等。            
第四章  法制行政第一节 依法行政概述
 一、依法行政的内涵
依法行政就是行政主体行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政主体据以活动和人们对该活动进行评判的标准。依法行政既是一种理念，也是一种活动，它是以法律制度为媒介的；依法行政既是目标，也是过程，它贯穿于整个行政活动的始终。具体包括这样三个方面：一是行政权的来源必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的、自封的，是来源于人民，通过人民代表大会及其常委会制定法律赋予的；二是行政权的行使必须遵守法律，严格依法履行管理职责，既不越权又不渎职；三是行政机关违法行政，必须承担法律责任，体现权力、责任和义务的统一。这三个方面，构成了依法行政理论的有机整体。
二、公务员依法行政能力的内涵
公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。
2003年12月人事部发布了《国家公务员通用能力标准框架 (试行)》，公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、刨新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力的基本内容是：(1)有较强的法律意识、规则意识、法制观念；(2)忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；(3)准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；(4)依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；(5)敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。
三、全面推进依法行政
（一）全面推进依法行政的指导思想和目标
全面推进依法行政的指导思想。全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。
全面推进依法行政的目标。全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标：
——政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
——提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
——法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
——科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
——高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。
——行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
——行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
（二）依法行政的基本原则和基本要求
 1．法行政的基本原则
依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
2．依法行政的基本要求
——合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
 ——合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
——程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
——高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
——诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
——权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
摘自《全面推进依法行政实施纲要》
（三）完善税务行政决策和立法机制，提高制度建设质量
建立健全税务行政决策机制。完善各级税务机关工作规程、决策程序和议事规则。建立健全重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证等制度，与纳税人利益密切相关的重大决策事项，要通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取纳税人和基层税务机关的意见，进一步扩大公众参与程度。建立税务行政决策跟踪反馈机制，定期对决策的执行情况进行跟踪调查和评估反馈。加强对税务行政决策活动的监督，按照“谁决策、谁负责”的原则建立健全决策责任追究制度，实现决策权力与责任的统一。
完善税收立法机制。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地确定税收行政立法计划。规范税收立法程序，改进税收立法方法，提高税收立法技术，注重与相关部门的立法协调。完善税务部门规章立法工作，制定税收规范性文件制定管理办法，对各级税务机关的税收立法权限、程序、方法及责任等内容做出明确规定，增强立法及制度制定工作的计划性、规范性、公开性和可行性。保持税法的稳定性和连续性，保护纳税人等税务行政管理相对人对税收政策制度的合理预期。
遵守税收立法权限。制定税务部门规章和规范性文件不得超越法定权限，不得与法律、法规等上位法规定相矛盾、相抵触，同位阶的规章及规范性文件之间应保持协调一致。授权立法必须符合法律、法规规定，且不得转授。立法解释权属于制定机关，实施机关不得擅自解释。  提高税收制度建设质量。负责起草税收法律、法规、规章和规范性文件的职能部门，要深入调查研究，尤其要进行立法评估和效益分析，使税收立法既具有前瞻性，又符合当前工作实际。税法实施后，要对执行中的情况进行跟踪问效、分析评估，并提出改进、完善的措施。要建立规章和规范性文件定期清理制度，及时解决税法规范之间的矛盾和冲突。
（四）规范税收执法行为，提高税务管理效能
创新税务行政管理方式。在税务管理活动中，要转变管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后管理等手段，降低执法成本，加快税收管理信息化进程，提高管理效能。坚决贯彻加强税源管理的各项制度和措施，不断强化税收征管工作。切实完善纳税服务体系，优化纳税服务环境，提高纳税服务水平。落实、完善纳税评估、纳税约谈、纳税辅导等制度措施，提高税法的遵从度。认真贯彻实施行政许可法，深化税务行政审批制度改革，不断规范税务行政许可和审批行为。充分发挥税务稽查的威慑作用，依法严厉打击各种税收违法犯罪行为。
推进税务管理的规范化。按照《税收征管法》及其实施细则的要求，继续推进税收管理“科学化、精细化”进程，建立信息化支持下的专业化征管格局。按照依法设置、加强管理、有利服务、讲求效率的要求，根据税源分布、纳税人数量和管理技术水平等实际工作情况，科学设置各级税务机构，逐步实现税务机构设置和人员编制的法定化。要合理界定税务机关内部税源管理、税款征收、税务稽查和法律救济等各环节的职能，按照精确、细致、深入的要求，将法律规定的职责和权限分解落实到具体执法部门、岗位和人员，既避免职能交叉与重叠，又确保各环节相互衔接。加强上级税务机关对下级税务机关的指导和监督，推进各级税务机关内部行政管理的规范化，确保政令畅通。建立管理效果定期评价制度，统筹分析税收管理成本和效益，及时发现管理漏洞，解决管理问题。
严格按照法定程序行使权力、履行职责。对法律、法规规定的程序，税务机关必须严格遵守。按照程序正当和高效便民的要求，建立和完善税收执法中的回避、告知、听证、说明理由等各项程序制度，依法保障纳税人等税务行政管理相对人的合法权益。
加大政务公开力度。除涉及国家机密及依法应当受到保护的商业秘密、个人隐私外，税务机关所有需要纳税人周知、遵守和执行的事项和信息，均应通过公报、网站、报纸等媒体对外公布，并创造有利条件便于纳税人查询。要在进一步落实文明办税“八公开”制度的基础上，不断完善税法公告、欠税公告、纳税人信用等级评定、税款核定、减免退税、许可决定和处罚结果等公开制度，加大公开力度，提高税收执法的透明度。
公正、合理地行使自由裁量权。对税务机关依法律、法规规定享有较大自由裁量权的行为，要进行梳理、分类，制定具体、细化的实施办法，从源头上降低自由裁量权被滥用的风险。行使行政处罚等自由裁量权，要遵循法治原则，符合法律目的，排除不相关因素的影响。对可以采用多种方式实现执法目的的，应当选用对纳税人等税务行政管理相对人损害最小的措施和方式。
深入推行税收执法责任制。贯彻落实《全国国税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《全国地税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《税收执法责任制考核评议办法（试行）》、《税收执法过错责任追究办法》。认真开展考核评议，以计算机考核为依托，实行人机结合，拓展考核的深度和广度。做好“税收执法管理信息系统”和自动化考核第二批扩大试点工作。促进执法考核与执法监察工作的结合。积极探索对考核结果的综合利用，逐步实现全员综合考核。严格执法过错责任追究，完善追究范围和追究形式，确保追究结果公平公正。
（五）完善监督制度和机制，强化对税收行政行为的监督
加强对税收部门规章和税收规范性文件的审查和监督。做好规章审查工作，保证规章质量。认真执行税收规范性文件会签制度，未经法制部门会签的规范性文件不得对外发布。完善备案制度，依法严格审查。建立异议处理制度，纳税人等税务行政管理相对人对规章或规范性文件提出异议时，要及时研究处理。
加强对税务行政执法行为的过程监控。认真执行重大税务案件集体审理制度，确保案件定性的准确性、法律适用的正确性。继续实行大额减免缓退税款审批集体审核制度，严格遵守法定审批权限和审批程序。进一步完善税务行政处罚、行政许可听证制度，尊重纳税人的陈述权和申辩权。
加强对税收执法行为的事后监督。加强税收执法检查和执法监察，确保成效。认真贯彻行政复议法和税务行政复议规则，加强复议案件的统计分析，完善复议责任追究制度。严格税收会计监督，加大经济责任审计，严肃财经制度和纪律。
自觉接受对税收执法行为的外部监督。自觉接受人大监督和政协民主监督，高度重视人大建议和政协提案的办理工作。自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对税务机关实施的监督，积极出庭应诉、答辩，自觉履行生效判决、裁定。严格执行国家赔偿制度，保障纳税人等税务行政管理相对人依法获得赔偿。认真配合监察、审计、检察等专门监督机关的工作，积极落实监督决定。自觉接受新闻舆论监督，主动拓宽社会监督渠道。
切实依法解决人民群众通过信访举报反映的问题。落实《信访工作条例》，建立统筹兼顾、标本兼治的信访工作格局，依法处理信访问题，切实保障信访人的合法权益。建立信访工作责任制，按照属地管理和分级负责归口办理、谁主管谁负责的原则，努力把矛盾解决在基层、解决在当地。认真做好预防和处置群体性事件工作，按照预防为主，抓早、抓小、抓苗头的要求，组织开展不稳定因素的排查、调处。积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
（六）加强领导，采取措施，确保依法行政工作落到实处
明确责任，狠抓落实。各级税务机关主要负责人作为推进依法行政工作第一责任人，要加强对依法行政工作的领导，分管领导要具体抓，各有关职能部门要明确分工，加强配合，一级抓一级，逐级抓落实。要结合工作实际，制定落实《纲要》和《税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》的具体办法和配套措施，将各项工作任务分解、落实到具体职能部门，做到长远有规划、近期有安排。
建立依法行政定期报告制度。各级税务机关要于每年年末向上一级税务机关报告依法行政工作情况，重点报告本机关当年推进依法行政工作的措施、成效和存在的问题及下一年的工作计划和工作安排。同时，对上一级税务机关依法行政工作提出意见和建议。
加强对依法行政工作的考核。要建立和完善税务机关工作人员依法行政工作考核制度，将依法行政工作状况作为评议考核的重要标准，并与干部使用相结合。对依法行政成绩突出的，予以表彰、奖励；对工作不力的，严肃纪律，追究责任。
做好法律宣传和培训工作。实行领导干部学法制度，定期对领导干部进行法律知识培训，进一步提高领导干部依法行政的意识和能力。加强全员法律培训，组织广大税务干部学习通用法律知识和从事本职工作所需的专门法律知识。继续实行税收执法资格认证制度。未取得税收执法资格的人员，一律不得从事税收执法工作。加大税法宣传和普法工作力度，逐步形成与税务机关依法行政相适应的外部法制环境。
充分发挥法制部门的职能作用。要进一步健全法制工作机构，不能成立专门法制工作机构的税务机关，要配备专职税收法制员。加强法制队伍建设，培养、选拔、配备一批法律专业人才。充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，并为他们开展工作在经费、手段等方面创造条件、提供保障。      
摘自《国家税务总局关于税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》（国税发〔2005〕170号） 第二节  行政立法与行政法律规范
一、行政立法
    (一)  行政立法的涵义
    行政立法，是国家行政机关依照法律规定在职权范围内制订和发布行政法规、规章等行政规范性文件的行为。这一概念可从以下几个层次理解：
    l．行政立法的主体是依法享有行政立法权的国家行政机关。目前，我国具有法定行政立法权的国家行政机关有：国务院及其所属各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市以及经济特区的人民政府。
    2．行政立法是各行政立法主体根据法定权限、遵循法定程序所进行的准立法行为，不是所有的行政机关都享有行政立法权，享有行政立法权的国家行政机关也不能就所有问题进行行政立法。哪些行政机关，它们可以就哪些问题进行行政立法，以及它们在进行行政立法时应遵循哪些程序，均有法律作出规定。
    3．从行政立法的结果来看，行政立法产生的是具有普遍约束力的规范性文件。这些规范性文件不是针对特定的个人、组织或特定的事项，而是普遍适用的。行政立法是一种抽象行政行为。
    (二)  行政立法的性质和特征
    国家行政机关所进行的行政立法活动，既带有行政的性质，是一种抽象行政行为，又带有立法的性质，是一种准立法行为。行政立法的特点体现了其所具有的行政行为和立法行为的双重属性。
    1．行政立法是一种准立法行为
国家行政机关根据宪法和法律的规定或授权获得准立法的资格，当它以此资格在法定权限内、遵循法定的程序制定和发布行政法规和行政规章时，与国家权力机关制定法律的行为，在形式上没有重大区别。二者都应当遵循一定的立法程序，制定出的法律文件都属于“法”的范畴，体现了法的一般特征：具有普遍性、统一性、规范性和强制性。但是，行政机关的地位从属于权力机关，国务院是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。因此，行政机关的地位决定了它所进行的行政立法活动必然是一种从属性的立法活动，行政立法只能是准立法行为。行政立法与权力机关立法的主要区别有以下几个方面：
    第一，立法主体不同。权力机关的立法主体是全国人大及其常委会和宪法、组织法特别授权的地方国家权力机关，而行政立法的主体则是特定的国家行政机关。
    第二，立法的调整对象不同。权力机关立法的调整对象是国家政治、经济和文化生活中的重大事项；而行政立法的调整对象是国家在行政管理过程中所涉及的较为具体的行政事务。
    第三，立法的效力不同。国家立法机关制定的法律，其法律效力高于所有行政立法而仅次于宪法，行政机关制定的行政法规和规章必须符合法律规定，如果与法律相抵触就不具有法律效力。
    第四，立法程序不同。权力机关的立法程序一般比较正式、严格，注重民主；行政立法程序相对比较简便、灵活，注重效率。
    第五，在司法适用方面不同。权力机关所立之法，是人民法院进行行政审判的依据，而对于行政机关所立之法，则需要区别对待，其中行政法规是人民法院行政审判的依据，而行政规章在行政审判过程中只起“参照”作用。  
2．行政立法是一种抽象行政行为
行政立法具有行政性质：行政立法的主体是国家行政机关；它所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切相关的事务；它的立法目的是为了保障行政机关有效地进行行政管理。
    行政立法虽然具有行政行为的属性，但它与行政机关的其他行政行为仍存在着一定的区别：第一，行政立法作为一种抽象行政行为，具有准立法的性质，他是行政机关制定其他规范性文件的依据。第二，行政立法所遵循的程序比具体行政行为严格得多；它所产生的行政法规与行政规章在相应地域范围内具有普遍约束力，而具体行政行为只对特定的人或特定的事项发生法律效力；同时，行政法规和行政规章在其生效时间内具有反复适用性，而具体行政行为一般只能适用一次。
    (三)  行政立法的分类
    根据不同的标准，行政立法可以进行不同的分类：
    1．一般授权立法和特别授权立法。行政立法依其权限来源不同，可分一般授权立法和特别授权立法。所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。特别授权立法，是指国家行政机关依据特定法律、法规的授权或者依照国家最高权力机关的专门决议，制定规范性法律文件的行为。根据我国有关法律的规定，特别授权立法的表现形式有两种：一种是在某一项法律条款中，授权行政机关具体制定实施本法的细则。另一种是国家最高权力机关将本应由其以法律形式规定某一方面事项的权力，而以“决定”、“决议”的形式，特别授权行政机关去行使。
    2．执行性立法和补充性立法。根据立法内容不同，行政立法可分为执行性立法和补充性立法，执行性立法是指国家行政机关为了执行法律、地方性法规或上级行政机关发布的规范性文件所进行的行政立法活动。执行性立法不创设新的法律规则，不为行政相对人设置新的权力和义务，它只是通过实施条例、实施细则和实施办法等形式将法律或法规的一般性规定具体化。补充性立法是指国家行政机关根据权力机关的授权，对已经颁布的法律、法规尚未规定的某事项进行补充规定的立法活动。由于补充性立法是对法律、法规没有规定的事项作出规定，可能创设新的法律规则或新的权利义务规范，因此，它必须有特定法律、法规或决议的授权，没有具体法律文件的特别授权，行政机关任意进行的创制性立法是无效的。
    3．中央行政立法和地方行政立法。依据行政立法权的主体不同，行政立法可分为中央行政立法和地方行政立法。国务院制定行政法规和国务院各部、各委员会制定行政规章的活动属于中央行政立法。中央行政立法针对的是全国范围内的普遍性的问题和某些必须由中央统一作出规定的重大问题。中央行政立法制定的法规和规章适用于全国。地方行政立法是指特定地方人民政府制定行政规章的活动。地方行政立法的目的是给予地方更多的自主性以发挥地方的积极性，地方性立法一方面要根据地方的实际情况，将中央行政立法的规定具体化，确定实施细则和执行办法；另一方面应对地方特有的问题或根据地方性法规作出规定，以调整地区性特有的社会关系。地方性行政立法权适用于各地方立法主体所辖的行政区域，在法律效力上，低于中央行政立法，同时也不得与地方性法规相冲突。
    (四)  行政立法的基本原则
    行政立法原则是指行政主体在制定行政法律规范过程中必须遵守的行为准则和指导思想。国务院于1987年批准公布的《行政法规制定程序暂行条例》规定，制定行政法规必须遵循四条基本原则：坚持四项基本原则，为改革开放和社会主义现代化建设服务；符合宪法和法律、条例，党和国家的路线、方针、政策；从实际出发，实事求是；贯彻民主集中制原则，充分发扬民主。其中特别需要把握以下两大原则：
    1．依法立法原则。坚持这一原则需要把握以下几个方面的问题：
    第一，立法有据。只有法律规定有行政立法权的行政机关才能制定行政法规和行政规章。国务院制定行政法规必须要有宪法和法律的有关规定作为立法依据。国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民政府发布行政规章，必须以现行法律、法规为依据，不得直接以宪法的有关规定发布行政规章。制定行政法规和规章，均应标明法律依据。
    第二，权限要合法。有行政立法权的行政主体必须按照法律规定的权限，在本地区、本部门的权限范围内制定行政法规和规章。如必须超越，需通过同级权力机关或上级机关正式批准，否则无权就自己管辖外的事务进行立法。
    第三，内容合法。行政立法的内容必须符合宪法和法律的规定，下一级所制定的行政法规不得与宪法和法律相抵触，地方行政主体和部门行政机关所制定的地方性法规和规章不得与法律、行政法规、上级机关的决定、命令相抵触。此外，行政立法的内容还必须符合社会主义道德准则，违背社会主义道德原则的行政法律规范，从实质上说也是不合法的。
    第四，程序合法。不论是行政法规还是行政规章，其制定、通过和发布都必须经过合法的程序。
    第五，形式合法。即行政立法必须遵守法定形式、格式。按照法律、法规的规定，国务院的行政立法称为行政法规，其表现形式是“条例”“规定”“办法”，其中“条例”为国务院立法专用，其它国家机关或部门不得使用。国务院各部门及地方人民政府的各行政立法只能称为行政规章。
    2．民主立法原则。要组织人员进行深入的调查研究，了解人民群众和当事人的意见和要求，了解在实际中迫切需要解决的有关问题。然后把有关意见集中起来，组织专门班子按照宪法和法律的有关规定，根据当前的实际情况和过去的立法实践，参照国外的有关立法经验进行起草。拟定草案后，再征求有关部门、专家、基层单位及人民群众的意见，吸取各方面建议对草案作必要的补充、修改，最后提交有关机构按法定程序审议通过。
二、行政法律规范
    (一)  行政法津规范的概念和内容
    行政法，是指有关国家行政管理的各种法律规范的总和，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立法律部门，其目的在于保障国家行政权的合法性和合理性。行政法的内容主要包括以下几个方面：有关行政主体的法律规范，涉及行政组织制度、公务员制度等；有关行政行为的法律规范，包括抽象行政行为和具体行政行为；有关行政程序方面的法律规范，主要指行政程序法；有关行政违法和行政责任的法律规范，涉及行政赔偿法；有关行政救济的法律规范，包括行政复议和行政诉讼。
(二)  行政法津规范的表现形式
作为行政法内容的行政法律规范需要通过一定的形式表现出来，这就是行政法的表现形式，即一般教科书所说的“行政法渊源”。我国行政法律主要有以下表现形式：
    1．宪法。宪法是国家的根本大法，它规定了国家的基本制度、国家机构和组织，公民的基本权利和义务等带有根本性的问题。但它同时也是我国行政法的一种渊源，如它规定了行政法的指导思想和基本原则；规定了行政主体的法律地位以及行政行为的内容与形式；规定了企事业单位、社会团体和公民与各级人民政府之间的关系等等。宪法是行政立法的最高法律依据，在行政执法中，它具有最高的适用效力。
    2．法律。法律是全国人民代表大会或它的常务委员会根据宪法或依职权制定的规范性文件。法律是行政法律规范的主要表现形式之一，我国不少行政法的内容由法律直接规定。如《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》就规定了国家行政机关的职权、组织、领导体系和任期；《中华人民共和国公务员法》规定了公务员的权利、义务及其管理制度；《中华人民共和国行政诉讼法》规定了我国行政诉讼的原则、条件、范围和程序等，其他行政法律规范也规定了不同行政领域的相关问题。
    3．行政法规。行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律制定的有关政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。国务院是最高行政机关，是全国行政管理的最高指挥机关。制定行政法规是国务院领导全国行政工作的一种手段。因而，行政法规作为行政法的一种渊源与其他法律渊源相比，更集中地规定和表现了行政法的内容。
    4．地方性法规。是指省、直辖市人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法和法律相抵触的前提下，根据本地区的实际情况制定的规范性法律文件。地方性法规是地方人民政府从事国家行政管理的法律依据之一，是我国行政法律规范的一种表现形式。
    5．自治条例和单行条例。是指自治区、自治州、自治县的人民代表大会，依照当地民族的政治、经济和文化的特点，经法律程序规定的，在本自治地方有效的规范性法律文件。自治条例和单行条例是我国行政法的渊源之一，它直接规定了我国地方民族自治行政法的内容。
    6．条约和行政协定。条约是指两个或两个以上国家关于政治、经济、贸易、法律、文化、军事等方面规定相互权利和义务的各种协议的总称。行政协定是指两个或两个以上的政府相互之间签订的有关政治、经济、贸易、法律、文化和军事等方面内容的协议。条约与行政协定的区别在于：前者由国家签订，后者由政府签订。条约和协定一经签订，其内容对国内的机关、组织和公民同样具有法律拘束力。因此，它们也是我国行政法的一种表现形式。
    7．有关法律解释。法律解释是指人们对法律规范的含义以及所使用的概念、术语、定义所作的说明和解释。法律解释可分为有权解释和无权解释。无权解释(学理解释)没有法律效力，因此不能成为法律的渊源。有权解释可分为立法解释、司法解释、行政解释和地方解释，它是我国行政法律规范的表现形式。
    8．行政规章。规章包括部门规章和地方规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和行政法规等在本部门权限内制定的规定、办法、实施细则等规范性文件。地方规章是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规，按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理的规范性文件。从内容上来看，规章主要针对的是行政活动，其中绝大部分是行政法规范，因而也是行政法的表现形式。 第三节  行政行为
 一、行政行为的概念和构成要素
    （一）行政行为的概念
    行政行为，它是行政主体通过行政人依法代表国家，单方作出的，能直接或间接引起法律效果的公务行为。它具有以下四个基本特征：
    第一，行政行为是行政主体通过行政人所为的行为。行政主体既包括国家行政机关，也包括国家行政机关的工作人员，同时还包括经法律和行政机关授权的其他主体。任何行政行为都是行政主体的行为，而不是任何个人的行为。这符合任何国家权力只能归属于组织，而不能归属于个人的宪政要求。同时，鉴于行政主体是一种组织，不是个人，而组织作为一种抽象是无法直接发生行政行为的，所以行政行为又需要通过行政人作出。行政行为虽然通过行政人作出，但任何行政行为的后果，无论是积极的还是消极的，都归属于行政主体而不是行政人。   
    第二，行政行为是行政管理行为。它是基于行政管理权限，为实现国家的行政管理职能而为的行为，它是一种公务行为，而不是一种私人行为，是体现国家意志的国家行为。不同于民事法律行为或其他法律行为。
    第三，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志，不以行政相对人的意志为转移。
    第四，行政行为是能直接或间接地产生行政法律后果的行为。它能对行政相对人直接或间接地发生法律上的影响，即导致权利和义务的增减。一般而言，抽象行政行为只间接地引起法律后果，具体行政行为能直接地引起法律效果。所以不发生法律后果的事实行为不是行政行为。
    （二）行政行为的构成要素
    行政行为的构成要素就是行政行为成立的必要条件，行政行为由五大要素构成：
    第一，主体要素。行政行为必须有作出该行为的行政主体，离开了主体，行为无法存在；行政行为只能由行政主体作出，非行政主体所为的行为不具有法律效力。
    第二，客体要素。客体是指行政行为所指向的对象，它是各种行政法律关系的总称。离开客体，行政行为就会因无具体对象而失去意义。行政行为的对象无非是三类，即人、物和行为。人指行政相对人，包括公民、法人和其他组织。行为，指行政相对人的各种行为。物，指各种财物，包括公物和私物。
    第三，内容要素。任何一种行政行为都有一定的具体内容，不是赋予权利，就是设定义务，没有内容的行政行为也是不存在的。
    第四，行政行为还必须具有一定的形式要素。即行政行为的内容必须通过行政命令、决议、指示等形式才能表现出来。行政行为的形式是内容的载体。
    第五，行政行为的依据要素。行政主体作出行政行为必须有合法依据。依据可分为两个方面：事实依据和法律依据。正确有效的行政行为在于事实依据和法律依据的统一，而且事实依据要求充分确凿，法律依据要求适用准确。
    （三）行政行为的分类。
    行政行为可根据不同的标准进行不同的分类，下面介绍几种常见的分类形式：
    第一，抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指国家行政机关作出的具有普遍约束力的行政行为。一般表现为制定各种行政规则的行为，如国务院制定法规，省级人民政府制定行政规章，县级人民政府规定行政措施等等。具体行政行为是指行政主体对特定事件或特定人所作的特定处理。如对某一公民作出一处罚决定，裁决一个复议案件等。具体行政行为只对特定对象有效，不具有普遍拘束力，特定对象可以是特定的人，也可以是特定的物，还可以是特定的行为。同时，它只对业已发生的事件有拘束力，对其后发生的同类事件没有效力。  
第二，羁束行为和自由裁量行为。依据实施行政行为时受规范性文件约束的程度，可将行政法律行为分为羁束行为和自由裁量行为。羁束行为是指行政法律规范已经规定的非常具体，行政机关进行行政管理活动时，只能依照有关规定进行。自由裁量行为是指国家行政机关在行政法律规范没有明确规定或规定有幅度的情况下，按照法定原则或职权范围，进行权衡裁量的行为。 
第三，单方行为、双方行为和多方行为。以行政机关单方面意思表示而成立，无须取得相对人同意的行政法律行为称为单方行政行为。双方行政行为和多方行政行为是指由行政机关同两个或两个以上当事人共同协商、经两个或多数当事人同意后，方可成立的行政行为。
第四，要式行为和非要式行为。要式行为是指依照行政法律规范要求，必须具备特定形式或必须遵守特定程序，才能产生法律效果的行政法律行为，非要式行为是指不需要具备特定形式或履行特定程序，只需经过行为人口头意思表示就可生效的行政行为。
 二、行政管理中的具体行政行为
（一）行政执法行为
行政执法行为是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定，对具体事件进行处理并直接影响行政管理相对人的权利与义务的具体行政行为。
    1．行政征收
    行政征收是指行政主体根据法律规定以强制方式无偿取得的相对方财产所有权的一种具体行政行为。其特征是：(1)它是行政主体针对相对方实施的一种单方具体行政行为；(2)行政征收的实质在于以强制方式无偿取得相对方的财产所有权；(3)行政征收的实施必须以相对方负有行政法上的缴纳义务为前提。
    行政征收的内容包括：(1)税收征收；(2)资源费征收；(3)建设资金征收；(4)排污费征收；(5)管理费征收；(6)滞纳金征收。
    行政征收的分类：(1)因使用权而引起的征收；(2)因行政法上的义务而引起的征收；(3)因违反行政法的规定而引起的征收。
    2．行政处罚
    行政处罚是指行政机关或其他行政主体，依照法定权限和程序，对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。
    行政处罚的特征有：(1)行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体；(2)行政处罚的对象是作为相对方的公民、法人或其他组织；(3)行政处罚的前提是相对方实施了违反行政法律规范的行为；(4)行政处罚的性质是以惩戒违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。
    行政处罚应遵循以下原则：处罚法定原则；处罚与教育相结合的原则；公正、公开原则；处罚救济原则；一事不再罚原则；过罚相当原则。
    3．行政强制
    行政强制包括行政强制措施与行政强制执行。
    行政强制措施是指行政机关为制止、预防违法行为或者在紧急情况下依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的各种方式和手段。其采取的方式和手段主要有：
   （1）对人身、自由的强制。如治安管理领域的强制约束、盘问、检查；海关采取的强制扣留、强制搜查；卫生防疫领域的强制隔离、强制治疗等。
   （2）对财产的强制。如查封、扣押、冻结等。
   （3）对住宅、营业场所等的强制。如强制检查、搜查等。
    行政强制执行是指有关国家机关对不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务，采取强制手段，强迫其履行义务，或达到与履行义务相同状态的行为。行政机关自行强制执行的方式和手段有：代执行(或者代履行)、执行罚和直接强制，如强制传唤、强制划拨、强制销毁。
    4．行政许可
    行政许可也就是通常所说的行政审批，是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。其特征是：行政许可是一种依申请的具体行政行为；行政许可是一种采用颁发许可证、执照等形式的要式行为；行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的行政行为。
    5．行政给付
    行政给付又称行政物质帮助。它是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具行政行为。行政给付的特征有：它是行政机关履行国家行政管理法定职责的活动，是一种具体行政行为；行政给付的对象是特定的公民，即有特殊困难和特殊情况的公民；行政给付是依据法律、行政法规实施的行政行为；行政给付的内容是赋予被帮助人一定的物质权益或与物质相关的权益。
    行政给付的内容包括：物质上的权益；与物质有关的权益。
    行政给付的形式有：安置；补助；抚恤；优待；救灾扶贫。
    6．行政奖励
    行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其目的是表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性与创造性。其特征有：实施主体必须具备行政主体资格，以区别于一般企业、事业单位内部的奖励；其目的在于表彰和鼓励先进，鞭策和推动后进，调动和激发人们的积极性和创造性；其对象十分广泛；其内容是物质奖励或精神奖励，或者二者并用；其性质是行政主体依法律、法规的规定赋予受奖励者以奖励性权力的一种无强制执行力的具体行政行为。
行政奖励的内容：物质方面的权益、精神方面的权益、职务方面的权益。
行政奖励的形式：发给奖励或奖品；通报表扬；通令嘉奖；记功；授予荣誉称号等。
    7．行政检查
行政检查是指行政主体对相对人的守法情况做单方面强制了解的具体行政行为。行政检查的方法很多，一般采取审查有关证件、账目、调查现场及相关人等方式进行。
（二）行政合同行为
行政合同(又称行政契约)，是指行政主体为了国家与社会的利益，充分地行使行政职能、实现特定的行政管理目标，在其职权、职责及管辖事务范围内以其行政管理事项为内容而与其他行政主体或行政相对方经过协商，相互意思表示一致所达成的书面协议。
行政合同属于一种双方行政行为，它通过契约方式将国家在一定时期内所欲实现的行政管理目标固定化、法律化、明确双方当事人在行政管理活动中的权利与义务，以发挥其他行政主体和行政相对方的积极性、创造性。据此，它区别于其他行政行为。
行政合同是行政机关管理国家和公共事务的一种特殊方式，以国家行政权为后盾，具有行政法上的一定的约束力，从而区别于民事合同。
行政合同是适应现代行政管理的发展需要的一种特殊的行政行为，区别于传统行政行为。
（三）行政司法行为
行政司法行为是国家行政机关按照准司法程序审理特定具体案件、裁决特定行政争议的活动。“准司法程序”是指这种程序具有司法程序的某些形式，但又不完全相同。行政司法行为适用于法律法规规定的特定案件和争议，它有以下几种形式：
    第一，行政调解，指由国家行政组织主持的，以法律、政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使争议双方当事人友好协商，达成协议，从而解决行政争议的具体行政行为。行政调解具有法律效力，双方当事人必须履行，否则可以申请法院强制执行。
    第二，行政仲裁。是指国家行政机关通过仲裁机构，依法定程序，对行政纠纷进行裁决的具体行政行为。行政仲裁程序，一般是先行调解，调解末达成协议或者调解书送达前一方或双方反悔的，仲裁机构再裁决。
    第三，行政复议。是指不服行政主体所作行政处理决定的当事人依法向一定机构申请重新处理，复议机构据此对原处理决定重新审议，依不同情况作出维持、变更或撤销裁决的具体行政行为。行政复议机关一般是原作出行政决定的上一级行政机关。行政复议是直接与行政诉讼相衔接的，当事人不服行政复议的，可向法院起诉，有些法律规定，也可以不经复议，直接向人民法院起诉。
第四，行政监督行为。是指行政系统内部的专门监督机关对行政机关及其工作人员的行政活动进行监督的具体行政行为。
三、有效行政行为
    行政法律行为成立须符合一定的行为规则或法律条件，才能实现行政法律关系中一方或双方所预期的法律后果。具体来说，有效的行政行为包括两个方面的内容：
    （一）有效行政行为的实质要件
    有效的行政行为的实质要件是指国家行政机关实施行政行为必须遵循的实体法规则，它是确认行政行为本质上是否正确合法的标准。它具体包括以下几个方面的内容：
    第一，行为主体合法。行为主体合法是指实施行政行为的机关的产生和存在有合法的根据。其组织、职权、活动的方式等等均有法律的明确规定。行政行为必须在该行政机关的职权范围内实行，非行政主体、超越职权范围的行为主体都不是有效的行政法律行为的合法主体。
    第二，行为不超越具体权限。行政权限是指根据法律确认的或其他机关授予的行政主体从事行政管理活动的权利范围。行政主体必须严格按照自己的行政权限从事行政行为，超越具体行政权限的越权行为不发生法律效力。根据这一原则，不具有特别权限的行政机关不得从事行政立法、行政司法等特殊行政法律行为。
    第三，行为内容合法。行为内容合法是指行政行为的内容不违反法定的限制性规定或原则，行为内容和目的不与法律规定相抵触。在羁束行为中，行为内容必须严格遵守法律规定的具体标准；在自由裁量行为中，行为内容也必须符合法定裁量的幅度、范围和限制要求，否则就不能构成有效的行政法律行为。
    （二）有效行政行为的形式要件
    有效行政法律行为的形式要件是行政主体实施行政法律行为所必须遵循的程序和形式，它是确定行政法律行为实际成立的必要条件，不具备形式要件的行为属于有瑕疵的行政行为，它也不构成有效的行政法律行为。
    第一，符合程序要求。行政程序包括行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序和法制监督程序等。一般来说，某一行为符合行政程序的要求，就具备了该行为成立的必要条件。行政行为违反行政程序的要求，将会引发行政争议，并使该行为归于无效。
第二，符合法定形式要求。对于法律要求有特定形式的要式行政行为，行政主体必须按照法律规定的形式作出；对于法律未作特别形式要求的非要式行为，行政主体则可以采取法律允许的各种形式，但仍不得违背法律的限制性要求。
四、无效行政行为及其法律后果
    行政法的两大基本原则是行政合法性原则和行政合理性原则。行政法要求行政主体的行政行为既合法又合理。违反合法性原则的行政行为是行政违法行为，违反合理性原则韵行政行为是行政不当行为，行政违法和行政不当都属于行政瑕疵行为，都必须承担相应的法律责任。 
     (一)  无效行政行为的概念和特征
    无效行政行为是指不具备行政法律行为的有效条件，因而不能依法产生行政主体预期法律后果的行为。无效行政行为具有以下特征：
    第一，无效行政行为是不具有行政法律行为成立的有效条件的行为。只要行政行为不具备实体要件或程序要件，即可构成无效行政行为。
    第二，无效行政行为不能产生预期的法律后果。无效行政行为一般在行为开始时起就不具有效力，它所产生的一切法律关系，原则上应恢复原状。因此，无效行政行为不能产生预期的法律后果，由它设定的权利、义务，确认的法律事实等均归于无效。     
    第三，无效行政行为是产生行政法律责任的行为。行政行为一经宣告无效就构成了可撤销的理由。如果无效行政行为已经构成了行政违法或对行政相对人权益造成了损害，还必须依法追究相应的行政法律责任。
    (二)  无效行政行为的分类及其法律后果
    无效的行政行为，具体可分为两大类，即有过错的行政行为和无过错的行政行为。  
    1．有过错的行政行为及其法律后果
    “过错”在法律上讲是指行为人的主观心理状态，它包括故意或过失两个方面。有过错的行政行为是指行政主体基于故意或过失所为的违反行政法律规范的违法行为或显失公正的行为。
    有过错的行政行为也可分为两类：行政违法和行政不当。
(1)行政违法。行政违法是指行政主体基于故意或过失所为的违反行政法律规范尚未达到犯罪程度，应当承担行政责任的行为。它包括以下几个特征：
第一，行政违法的主体是行政主体，而不是行政相对人，行政机关只有以行政主体身份出现时，其行为才有可能是行政违法。如果以民事主体身份出现，其行为则可能是民事违法。
第二，行政主体的行政行为是通过行政人的行为表现出来的，纯粹的行政主体行政违法是不存在的。当公务员以行政主体的名义实施行政管理时，其身份是行政人，行政人的行政违法归属于行政主体的行政违法；当他以个人名义活动时，其身份是公民，公民的违法归属于相对人违法。
第三，行政违法是违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系的行为。首先，行政违法是违反法律规范，而不是违反纪律的行为。因此，违反党纪、团纪和社会团体章程的行为不属于行政违法。其次，行政违法违反的是行政法律规范，而不是民事等其他法律规范，从而使行政违法行为与民事及其他违法行为区别开来。
第四，行政违法是尚未构成犯罪的违法行为。它与犯罪行为有质的区别，它们分别由不同的法律规范所调整。
第五，行政违法行为是应当承担行政法律责任的行为。行政责任是基于行政违法而应当依法承担的否定性法律后果，任何行政违法行为都应当承担相应的行政法律责任。   
    行政违法的法律责任主要包括两大类；其一是惩罚性的行政责任。对于行政机关来说，主要包括通报批评、责令停止违法行为、撤销违法行为等；对于行政工作人员来说，则包括通报批评、批评教育、责令停止违法行为、经济处罚、职务罢免、行政处分等。其二是补救性行政责任。它包括：承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法决定并返还权益、恢复原状、行政赔偿等。
    要确定某种行为是否构成行政违法，主要看它是否同时具备以下三个要件：
    第一，行政人负有相关的法定义务。违法行为，实际上就是不履行、不承担法定义务(包括作为义务和不作为义务)的行为。因此，要确定行为人的行为是否构成行政违法，首先就得看行为人在这方面是否具有这方面的职责(职务上的义务)，没有一定的职责，就无法构成违法。
    第二，行为人有不履行法定义务的行为。仅有法定义务还只是一种可能性，只有当行为人有不履行、不承担法定义务的事实时，行政违法才会发生。
    第三，这种行为是出于行为人的过错。不是出于故意，也不是出于过失的行为，不构成行政违法。
    行政违法具体包括以下几种情况：
    第一，行政失职。行政失职是指行政主体及其行政人因履行法定的作为义务而构成的行政违法。它以违法主体负有法定的职责作为前提，是一种不作为的行政违法。具体包括：拒不履行法定职责的行政失职(行政主体明确表示不履行或者在法定期限内不予履行)；拖延履行法定职责的行政失职，即在法律没有明确规定履行期间的情况下，行政主体经相对人多次申请，仍然不予答复，或者虽然表示愿意履行，但拖延履行。
    第二，行政越权。行政越权是指行政主体超越职务权限而进行行政行为。它以行政主体的权限为衡量标准，是一种作为形式的行政违法。它可分为时间上的越权、空间上的越权和事务上的越权三种形式。
    第三，行政滥用职权。行政滥用职权，系指行政主体在自由裁量权范围内不正当使用行政权力而达到一定程度的违法行为。首先，行政滥用职权发生在裁量权限范围内，超越这一权限就构成其他违法。其次，行政滥用职权表现为不正当行使权利，它具体包括因受不正当动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益的行为；因不合法考虑而使行为结果失去准确性的行为；任意无常，违反同一性和平等性的行为；强人所难、违背客观性的行为；不正当的迟延或不作为的行为；不正当的步骤和方式而产生的行政行为等。
    第四，事实依据错误。是指行政主体作出没有合乎事实依据的行政行动。具体行政行为的决定与它所基于的事实有直接的“关联性”，当所认定的事实错误时，其行政决定必然错误。如税务机关对某企业作出补交10万元税款的决定，与这补税额的可征额的大小这一事实直接有关。如果可征额的事实认定错误，那么10万元补税决定必然错误。
    第五，适法错误。适法错误是指行政主体实施具体行政行为没有正确地适用法律依据。具体行政行为的决定与它所基于的法律依据有直接的关联性，当所适用的法律依据发生适用上的错误时，其决定必然错误。
    第六，程序违法。程序违法是一种与实体法相对应的行政违法。是指行政主体及其行政人的行政行为在形式上或步骤上有缺陷，它表现为行政行为欠缺必要的形式或步骤。所以它可分为方式违法或步骤违法。方式违法是指行政行为作出时的方式有缺陷。它可能是行政行为未按法定方式进行，如应采用书面形式的采用口头形式，也可能是按法定方式运行时有缺陷。步骤违法是指行政主体及其行政人的行政行为未按法定的步骤作出。它可能是法定步骤省略、法定步骤颠倒、无根据增加法定步骤、不遵守时限等等。
    （2）行政不当。行政不当是指行政主体的行政行为不适当，即在合法范围内的不合理、显失公正的行为。行政不当有以下几方面的特征：第一，行政不当是以合法为前提的，是在法定幅度内的畸重畸轻，显失公正的行为。第二，行政不当的范围，只发生在自由裁量行为中，不发生在羁束行政行为中。第三，与行政违法相比，行政不当的责任只限于补救性的行政责任，不引起处罚性的法律责任。在法律效力上，行政不当只构成可撤销的理由，不构成无效的依据。
    行政不当，同样要承担行政责任，承担相当的法律后果。行政不当的法律后果是纠正不当行政行为。纠正的具体方法是变更不当行为，例如，修改决定等。在行政不当的行为中，相对人有权要求行政机关及其工作人员纠正不当的行政行为，上级机关有权要求下级机关纠正不当的行政行为。作出不当行为的行政人有纠正不当行政行为的义务。  
2．无过错行政行为及其法律后果
无过错行政行为一般是指“高度危险行为”，是指国家行政机关从事高度危险事业、造成公民、社会组织合法权益的损害，虽然并无主观上的过错，但仍应承担一定行政法律责任的行为。
   “高度危险行为”在一开始就潜伏着隐患，使有关行政行为的实施具有发生侵害后果的高度危险性。无过错行政行为的范围主要有：国家决定修建蓄洪设施，因自然灾害决堤，造成下游居民生命财产损失；追捕、防暴行为造成第三人损失；国家建设的核设施，因技术水平限制，对附近居民造成辐射伤害等。
    无过错行政行为的法律后果只限于行政补偿。这种补偿的手段既可以是金钱的，也可以是实物的。诸于医疗费、丧葬费、抚养费等。
    (三)  无效行政行为的法律追究
    追究无效行政行为的法律责任，既包括追究行政机关的行政法律责任，又包括追究行政机关工作人员的行政法律责任。在追究行政机关的行政法律责任时，包括追究行政机关的行政立法责任、行政执法责任、行政司法责任、行政合同责任等等。如果行政机关违法行为造成了被管理者损失或损害的，还应追究行政补偿责任。在追究行政机关工作人员的行政法律责任时，包括追究行政机关工作人员的违法违纪责任、行政工作人员的行政赔偿责任等。
从有权追究行政机关行政法律责任的机关来说，国家权力机关、行政机关和司法机关都有一定的追究权。国家权力机关主要是通过撤销与国家宪法、法律相抵触的行政法规、规章和不适当的决议，罢免行政机关组成人员来行使追究权；国家行政机关主要是通过对本机关或下级行政机关无效行政行为的追究以及对行政机关工作人员的纪律与政纪处分来行使追究权；国家司法机关主要是依据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律，根据行政审判程序来行使追究权。 第四节  依法行政的监督行政监督是使政府职能得以顺利实施的重要手段，也是行政机关依法行政的重要保证。因此，历来受到行政管理学的重视，并将其作为一个专门的课题进行研究，它在行政管理中具有十分重要的地位和作用。国家行政组织是依法行政的组织系统，它享有宪法和其他法律所授予的行政立法权和监督权。它本身虽是社会公共事务的管理者、执法者和监督者，同时也需要接受来自社会各方面的监督，以防止其出现滥用权力，执法不力，贪污腐败、以权谋私等各种各样的违法违纪现象和行为，保证行政执行过程的顺利进行。这种监督机制和监督过程构成行政监督的主要内容。
一、依法行政的监督概述
    （一）行政监督的含义和特点
    行政监督是国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、公民及国家行政组织自身对行政执法过程和行为所实施的监督。行政执行的最基本的特征是依法行政，与此相联系，行政监督的最基本的特征是依法监督。它决定了行政监督的基本目标、特点和方式。严格要求国家行政机关及其工作人员在行政执行过程中遵纪守法、认真执法和履行公务是行政监督的基本任务。
    监督机制自古以来是国家制度的重要组成部分，是统治阶级有效控制国家机器、保证其正常运转的必要手段。行政监督属于现代国家监督机制，以公共行政组织为特定的监督对象。在对行政监督的解释方面，有广义和狭义两种说法。狭义的行政监督是指国家行政组织系统内部的监督；广义的行政监督除包括内部监督外，还包括国家行政组织系统之外的各种政治力量、组织和公民对国家行政组织的行政执行过程中的活动情况、行为及其效果所进行的监督。本书所讲的行政监督是广义的行政监督。
    行政监督的内容与国家行政组织行政执行过程中的各种行政行为密切相关，大致有下列三个方面：一是对行政立法的监督。监督国家行政组织制定的行政法规和规章、行政立法权的行使及行政立法程序是否符合宪法、法律和现行的政策。二是对行政执法的监督。监督国家行政组织及其工作人员在行政执法过程中是否遵守现行法律和政策、行政执法权的行使及行政执法程序、各种法律规定和具体政策的落实情况、工作效率及效果。对行政执法的监督是行政监督内容最广泛、工作量最大、监督机制也最为复杂的工作。根据具体内容可进一步划分为法律政策监督、行政绩效监督、行政程序监督、行政人员行为监督等等。三是对行政司法的监督。监督有关行政机关、行政司法机构和人员在行政司法过程中是否遵守现行法律和政策、行政司法权的行使和行政司法程序是否符合法律规定和政策要求。行政司法本身具有在国家行政组织内部对行政执法行为进行监督的性质，因此对行政司法的监督属于对监督者的监督。
    作为现代国家制度的组成部分，行政监督具有下列一些基本特点：
     1．法制性。行政执行是依法行政，而行政监督则是依法监督，是在法制基础上对守法执法情况进行监督和检查。行政监督机制和各种专门的监督机构是依法建立的，行政监督的权力是依法授予的，监督活动是依照法定程序进行的。整个行政监督过程不仅有法可依，而且对违法行为或不当行为有法可究。有效的行政监督必然以强有力的法律制度为后盾。
    2．多样性。行政监督有多种多样的监督主体和监督方式。监督主体主要有各级国家立法机关、审判机关、法律监督机关、行政监察机关、仲裁机构、各种政党和社会团体、企事业单位、新闻单位、公民等。监督形式根据监督主体及其监督权力的不同有质询、审查、弹劾、调查、检查、揭露、举报、申诉、诉讼等多种多样的形式。
    3．强制性。行政监督是依法监督，监督决定和执行活动具有一定的强制性。其主要表现是国家立法机关、审判机关、法律监督机关、行政监察机关等可依据国家法律、法规和政策，独立行使其监督权并可依法采取强制手段执行其决定，不以被监督者的意愿为转移。
    4．全民性。行政监督在法律形式上具有全民性，所有公民都有对任何国家行政机关和国家工作人员批评、建议并对其违法失职行为申诉、控告、检举等监督权。行政监督的这一特点源于人民主权和公共行政的原则。
    5．经常性。行政监督是国家立法、司法和行政制度的重要组成部分，是一项经常性的任务而不是临时性的措施。行政监督贯穿于行政执行过程中的每一个阶段、方面和环节，国家行政组织实际上是在法制监督的条件下运行的。
    6．公开性。行政监督的公开性与其法制性和全民性相联系。行政监督的各种法律规定都是公之于众的，同时国家行政组织的工作计划、工作程序、工作内容也应有一定的透明度，即公开办事制度、公开办事结果，便于接受各个方面和群众的监督。除此之外，适应民主政治的客观要求，还应建立有助于实行社会监督和舆论监督的公开监督机制。
    7．限制性。各监督主体的监督权按有关法律规定有其特定的范围、权限、方式和手段，不能无限扩大和任意使用。同时，各监督主体的监督活动也处于法律和其他政治力量、组织、个人的监督之下，监督者也必须接受再监督。
    （二）行政监督的基本原则
    行政监督原则，是行政监督主体实施监督行为所应遵循的基本准则。具体来说，这些原则体现于以下几个方面：
    1．经常性原则。行政监督不是临时性措施，不是权宜之计，而是一个经常的、连续的过程。之所以要坚持行政监督的经常性，是由于行政管理具有非间断性。行政机关的职责在于管理国家政务和公共事务，为了实现社会稳定、和谐和发展，就必须不间断地行使行政权力，履行行政职能。这样，旨在保障行政机关依法行使职权、正确履行其职能的行政监督活动必须要与行政活动同步进行，从而使行政活动始终置于行政监督之下。只有这样，才能充分实现行政监督机制的作用。
    2．广泛性原则。行政监督不是对某一行政活动或某一行政环节进行监督，而是对政府各类行政活动进行全方位的、立体性的监督。首先，现代行政权力日益扩张，管理对象空前广泛，给行政监督提出了更高的要求。行政监督必须要与行政管理形影不离，行政权力每延伸一步，行政监督就应前进一分，不受控制的权力必然要导致违法乱纪和腐败现象的发生。其次，现代行政组织和行政过程日趋复杂，为了实现行政系统的和谐运转和各个行政环节的统一协调，必然要求行政监督贯穿于行政管理的各个方面和全部过程的始终，以保证行政管理发挥最佳效能。
     3．确定性原则。为了更好地发挥行政监督的功能，对于以下事项必须明确规定：首先，明确行政监督主体的职权，并规定各级监督权的隶属关系和各类监督机关的协作关系，使整个行政监督的权力体系做到分级有序，完整统一；其次，明确行政监督主体的监督对象或范围，一方面保证职权明确，力量集中；另一方面使其严守界限，不得逾越；最后，明确行政监督主体的监督目标、任务以及技术方法等等。上述问题解决之后，就可以有效地避免监督主体权责不清，监督活动交叠冲突等弊病。
    4．有效性原则。行政监督的有效性是指行政监督目标的充分实现，行政监督任务的顺利完成或行政监督功能的充分发挥。为了实现有效性，首先要切实落实各监督主体的监督权力，任何组织、任何个人均不得任意干涉法定的监督主体依法行使监督权的行为，从而使其能够在各自的职权范围内独立开展工作。其次，完善行政监督的程序，并以立法的形式加以确定，使其有章可循，有法可依。这样，行政监督权才能落到实处。否则，只从实体方面加以规定，不从程序方面加以保障，行政监督只能流于形式，而不能真正发挥作用。最后，建立行政监督的信息网络，使有关信息及时、准确地传递到行政监督机构。各监督机构要及时获得行政活动的信息，并根据这些信息及时作出判断，采取相应的控制行为。
5．公正性原则。所谓公正性，是指行政监督的实施要有客观的、公正的标准。这一标准具体表现为国家的法律、法令、政令、政策等等。行政监督过程就是将行政管理现状与这些标准加以比较，从中发现问题，并进而加以解决的过程。因此，行政监督主体要以行政管理的事实为依据，以上述标准为准绳，依法监督，秉公监督。
二、权力机关的监督
    立法监督的主要内容按各级国家立法机关的权限有所不同，一般包括：（1）监督宪法的实施，在某些实行三权分立原则的国家中，由国家司法机关主管宪法实施的监督；（2）监督由各级立法机关制定的法律、法规的贯彻执行；（3）监督行政法规、决定、命令等的合宪性、合法性；（4）监督各级国家行政机关及其工作人员活动和行为的合宪性、合法性；（5）按所辖权限监督并有权罢免同级政府行政领导人；（6）审批各级预算、决算、经济计划及其执行情况；（7）处理国家机关之间的权限争端，等等。
从世界各国的总体情况看，立法监督的形式一般包括：（1）质询。指立法机关议员个人或集体以书面或口头方式就政府行政活动有关事项向政府首脑或部长提出问题，并要求其即席或书面答复。质询往往导致一般性辩论并带来政治后果。（2）提出不信任案或不信任表决。指立法机关在不同意政府的决策和施政方针或对政府行为感到严重不满时，提出对政府的不信任案或谴责决议案并进行表决的活动。表决通过的结果将导致政府内阁辞职或导致新的议会选举。（3）任命。指国家立法机关审查并决定政府高级官员的任用问题。各国的做法不尽相同，主要有下列三种方式：由立法机关直接选举和任命；由立法机关决定人选提交国家元首任命。我国即是这种情况；由立法机关批准或赞同行政机关的有关任命。（4）弹劾。指立法机关对政府高级官员违法失职进行控告和制裁的一种制度。此制度于14世纪起源于英国，后来为许多西方国家所效仿。（5）罢免。指立法机关对于任期未满的违法失职人员用投票方式免去其行政职务。此制度一般适用于各级立法机关对同级政府官员的监督。（6）审批。指立法机关审查并决定是否批准政府预算、决算、经济计划、重大行政事项、施政性方针和政策等的制度。其涉及的行政监督内容较为普遍和广泛。（7）国政调查。指立法机关为了了解政府的行政执行活动情况实行有效监督所进行的专门性调查或检查。其内容一般包括围绕行使立法权进行的调查、选举调查、违法行为调查等等。（8）行使司法职能。某些国家的立法机关在特殊情况下可不同程度地行使司法权，如议会可向普通司法机关控告行政官员、议会以表决的方式直接指控高级行政官员的违法犯罪行为并审判定罪，或由议会组成特别法庭执行司法职能等。我国宪法关于人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、地方各级人民代表大会的有关条款对我国立法监督的主要内容和形式作了明确的规定。
三、司法监督
    司法监督，是指国家司法机关依据宪法和有关法律对国家行政机关所实施的监督。在实行“三权分立”宪法原则的国家中，一般由立法机关主管宪法或一般法律的制定，由司法机关主管宪法实施的监督，两者之间存在相互制衡的关系。而在实现“议行合一”宪法原则的国家中，制定宪法和监督宪法实施的权力统一由国家最高权力机关行使，司法机关和行政机关的地位一样，司法权和行政权不是独立的，它们都由立法机关产生，向立法机关负责。但是国家立法机关直接行使的职权并不是无所不包的，其权力的范围一般包括国家立法权、对重大国家事务的决定权、任免权和监督权。而将司法权和行政权分别授予司法机关和行政机关。司法机关依法利用司法手段和司法程序对国家行政机关的活动和行为实施监督。
    一般所说的司法机关，主要指法院。广义的司法机关还包括检察机关，它们所行使的职权是司法权；前者代表国家进行审判，后者为追究法律责任和刑事责任而提起公诉。
在行政监督方面，法院通过独立行使审判权的审判活动和审级、陪审、辩护等司法审查制度，对国家行政机关及其工作人员起监督作用。其主要内容有：（1）在司法机关负责监督宪法实施的国家中，审查行政法规或行政措施的合宪性，追究并制裁违宪行为。（2）通过审理各种刑事案件、民事案件、经济案件和行政案件，审查与此有关的行政机关及其工作人员的行政行为或个人行为的合法性，追究并制裁其违法、侵权、失职、贪污受贿等犯罪行为。
法院行政监督的主要方式有下列四种：
1．违宪审查。在这里是指以司法机关监督宪法实施的国家建立的一种对立法行为和行政行为是否违宪进行审查和裁决的司法审查制度。在这些国家中，被司法机关宣告为违宪的法律、法令、法规或行政执行便不能生效或实施。实行这种制度的国家可以分成两类，一类是由普通法院审查违宪问题，另一类则由专门的宪法法院进行审查。宪法法院不审理一般民事案件和刑事案件，主要职能是实行违宪审查以保证宪法的实施。有些国家的宪法法院还有权审理涉及国家机关之间权限争执、弹劾政府高级官员、选举诉讼的案件。违宪审查有严格的司法程序和规定，具体形式有附带性违宪审查、预防性违宪审查和控诉性违宪审查，我国宪法规定由立法机关即全国人民代表大会而不是司法机关监督宪法的实施。
    2．行政诉讼。行政诉讼，是公民、法人和其他组织对有关具体行政行为不服，以行政机关为被告向法院提起诉讼，这项制度是司法机关通过审理行政案件，维护和监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。行政诉讼与行政司法有密切的联系，与行政复议合称为行政争讼制度。行政争讼一般首先经过行政复议，不服复议裁决的，再由个人或组织提起行政诉讼。行政诉讼以国家行政机关为被告，反映了国家权力机关之间的制衡关系。我国自 1990年10月1日起正式实施《行政诉讼法》，对行政诉讼的基本原则、制度、受理或不受理的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任以及涉外行政诉讼等等作了明确规定，标志着我国的行政活动将在更大的范围内接受司法监督。
     3．刑事诉讼。这是指国家司法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依据法定程序，审查被告人是否犯罪和应否受刑事惩罚的活动，是一项基本的法律制度。刑事诉讼以保护国家利益和公民合法权利，打击犯罪行为为主要目的。它依据刑法和刑事诉讼法的有关规定行使刑事处罚权，打击、制裁各种犯罪行为，一般包括危害国家利益，危害公共安全、破坏经济秩序、渎职、妨害婚姻、家庭等方面的罪行。刑事诉讼是监督国家行政人员执法守法的重要手段之一，其中尤以有关贪污罪、受贿罪、玩忽职守罪、重大责任事故罪等的刑罚规定对国家行政机关工作人员的观念和行为有较大的监督制约作用。我国全国人民代表大会于1979年7月同时通过了《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》，并在20世纪90年代末，又对这两部法律作了重大的修改，以后又陆续颁布了一系列有关规定和决定，在不断完善我国刑事诉讼制度的同时，也不断强化了司法监督机制。
    4．民事诉讼。这是指国家机关依照法定程序对民事案件独立审判的活动，和刑事诉讼一样是一项基本的法律制度。民事诉讼主要涉及公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼，其作用在于维护社会秩序，确认民事权力义务关系，制裁民事违法和侵权行为，保护当事人的合法权益。在市场经济条件下，国家行政机关及其工作人员在许多方面不可避免地卷人大量的民事纠纷、经济纠纷、合同纠纷之中，因此，民事诉讼对其行政行为，特别是行政合同行为起着重要的法律监督作用。在我国，随着社会主义市场经济的建立和发展，政府行政合同行为的内容和范围越来越广泛，从民事合同、经济合同、劳动合同和行政合同的最基本的合同分类看，其中许多具体合同形式与政府的行政合同行为有关。我国全国人民代表大会先后于 1981年通过《经济合同法》、1986年通过《民法通则》、1991年通过《民事诉讼法》以及一系列有关的法律和法规，在某种意义上说，这同时也是在改革开放过程中逐步加强司法监督机制的重大措施。
根据宪法规定，我国的司法机关由各级人民法院和各级人民检察院组成，前者是国家的审判机关，行使审判权，后者是国家的法律监督机关，行使检察权。在司法过程中，它们和国家行政组织中的公安机关三者存在着分工负责、相互配合、相互制约的关系。我国刑事诉讼法第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、预审，由公安机关负责。批准逮捕和检察(包括侦查)、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力”。这条规定是公、检、法三机关在刑事诉讼过程中必须遵守的基本原则之一。在司法机关中，人民检察院作为法律监督机关，具有特殊的地位和作用，它的重要任务是维护国家法制的统一，一方面对政府机关、社会团体、企事业单位、国家工作人员和公民的执法、守法情况实行监督，另一方面对法院、公安、司法行政部门的司法行为进行监督。第二个方面的作用对保证司法监督过程的合宪性和合法性有很重要的意义。在我国的刑事诉讼法、民事诉讼法中，都有人民检察院在认为人民法院已经发生法律效力的判决和裁定违反法律、法规规定时，有权按照审判监督程序提出抗诉的专门条款。
四、政党监督
    政党对国家行政组织的监督作用主要是通过政治活动和政策制定的过程来实现的。政党监督的方式和影响力与一个国家的政治制度、选举制度、政权组织形式、文官制度或公务员制度有着密切的联系。严格地说，行政监督应是依法监督，即监督政府行政行为的合宪性和合法性。但是在不同的社会制度和政治制度中，各国政党监督的方式和特点有所不同。
在大多数西方国家中，政党制度是与普选制和议会制联系在一起的两党制或多党制，或是由两个政党轮流执政，或是由两个以上政党结盟执掌国家政权。这些政党虽然在本质上都是资产阶级的政党，但是分别代表不同的集团和阶层，有着不同的利益和要求，它们的政纲和政策与宪法并不完全一致，对政府的宪法监督和法律监督往往是他们进行政治斗争的重要手段。换句话说，宪法和法律是他们进行政治斗争的产物和工具。因此，政党对政府的监督活动有下列一些特点：
1．监督是争夺政权的手段。各政党主要的目的是通过选举取得议会多数进入政府成为执政党，当它们处于执政党地位时，主要活动是维护政府的权力和自身的执政地位，当它们处于在野党地位时，对执政党及其政府具有严厉的监督作用，从政策制定、行政行为到行政绩效，范围十分广泛，但其目的往往是想取而代之，因此，在批评、建议、指责、质询等合法手段背后常常出现攻击或倒阁行为。
2．监督作用主要体现在议会斗争过程中。按照三权分立原则，议会享有立法权和监督权，对政府活动和行为有十分重要的制约作用。由于西方许多国家实行的是政治中立的文官制度或公务员制度以及议会掌握高级政府官员的任命权，即使是执政党也只是能直接控制与选举结果共进退的少数政务官，执政党对政府的控制和监督也必须借助议会中的力量和优势来实现。像美国等实行总统制的国家，通常把总统所属的政党称为执政党，其并不一定是国会中的多数党，因此，常会出现在野党通过在议会中的多数优势，制约执政党政府行政能力和行为的情况。
3．注重对政府政策的控制和影响。制定政策是政党活动的重要内容之一，无论是实行总统制还是内阁制的国家，执政党或在野党监督、制。约政府的目的之一，是力求通过立法权或行政权把本党的政策变为政府执行的政策，利用国家行政机关的力量来推行，以便使自己所代表的阶层或集团得到利益。因此，在议会制定各种法律和讨论通过政府提交的各种法规草案、议案的过程中充满了政策斗争，执政党或在野党都力争使自己的政策主张变为正式的法律或法规，维护自己的政策主张而对对方的政策主张极力抨击，同时，各政党还通过舆论工具和自己的社会力量，在议会外的更大范围内施加政策影响。另一方面，在野党由于对政府推行的政策不负责，可以更自由地以批评、支持、反对等方式对政府的政策进行监督。这种批评和监督一方面可以在很大程度上迫使执政党更多地注意自己的行政行为的合法性和行政绩效，另一方面可以迫使执政党在制定公共政策时除了考虑本集团或本阶层的利益外，不得不考虑政策后果和其他集团或阶层的利益。
    我国的情况与其他国家不同。中国共产党作为执政党的领导地位和作用是在宪法中明确规定的，党的性质决定它代表中国各族人民的根本利益，宪法的各项规定与党的路线、方针、政策是完全一致的，因此党对国家行政机关的监督作用是真正从维护国家和全体人民的利益出发的，其所实施政治监督和政策监督的过程实质上也是依法监督的过程。由于中国共产党的性质和地位，其监督作用并不仅仅局限于国家行政机关的外部，它同时也可以从国家行政机关的内部实行有效的监督。
中国共产党的行政监督作用与我国的政治制度密切相关，具体表现在下列几个方面：
1．政治监督。党对国家行政机关的监督作用主要是通过政治领导作用来体现的。党依靠制定正确的路线、方针和政策，提出符合国家利益和人民利益的政治主张，领导和影响国家行政机关的政策制定和决策过程。
2．政策监督。党通过在各级人民代表大会和各级政府内部进行的政策法律化、政策法规化的过程，将党的路线、方针、政策转化为具体的法律规定，以立法程序强化政策的实施和效果。
3．立法监督。党在各级人民代表大会中占有较多的代表名额，可以有效利用各种立法监督手段、影响国家行政机关的行政活动和行为。
4．纪律监督。党的各级纪律检查委员会对担任各级行政机关领导的党员干部进行严格的考查和监督，对违反党纪国法的党员干部在进行党纪处分的同时分别提请有关人民代表大会或行政机关免除其行政职务。
5．法制监督。党通过自己的政治影响和政策影响，促进法制建设，不断加强立法机关、司法机关及其工作人员的工作，增强立法监督和司法监督的作用。
我国实行的是中国共产党领寻下的多党合作的政治制度。各民主党派对各级行政机关的监督是我国政党监督制度的一个重要方面。其方式主要有下列几个方面：
1．政治监督。通过政治协商会议、座谈会、情况通报会等形式，参政议政，讨论国家的大政方针、重要人事安排和重大问题，向国家行政机关提出建议，实施行政监督。
2．参与立法监督。各民主党派成员在各级人民代表大会中占有一定比例，可以通过立法程序和立法活动实施对国家行政机关的监督。
3．直接参政。各民主党派可在中央至地方的各级行政机关、司法机关或监察机关中担任一定的行政领导职务，直接参与国家行政机关的管理和监督。
4．多党合作、相互监督。“长期共存。相互监督”是党的一个基本方针，民主党派可以通过对中国共产党及其路线、方针、政策的监督而对国家行政机关的工作发生影响。
五、社会监督和舆论监督
    社会监督，是依据宪法和法律享有一定权力的公民、企事业单位、社会团体等利用多种方式对国家行政机关及其工作人员实施的监督。社会监督和立法监督、司法监督有密切联系，它们的相互影响和共同作用构成对国家行政组织的有效的外部监督机制。一方面，立法监督、司法监督和政党监督必须有广泛的社会基础和舆论支持，这是真正的权力来源和力量来源；另一方面，社会监督和舆论监督要有立法监督、司法监督和政党监督做保障，其监督权利必须通过法律及各种政治力量的活动来实现和加强。只有在这个意义上说，权力监督、政治监督和权利监督才能结合为一个整体发挥作用。
实施社会监督和舆论监督，是大多数国家宪法中人民主权原则、基本人权原则和法治原则的体现，这些原则的基本点包括：（1）主权在民，代议机关是实现人民主权的形式；（2）以公民基本权利的规定表现基本人权的具体内容；（3）用法律体现人民意志并保证公民的基本权利。资产阶级的宪法理论和法律制度虽然用主权即公意的说法抹杀权力的阶级性，并且对公民基本权利及其履行有不同的程度限制，但社会监督和舆论监督对国家行政机关的活动和行为仍有很重要的作用。
社会监督一般通过下列渠道进行：
1．舆论监督。舆论是公众思想和意见的言论的表达。舆论监督指公民、企事业单位和社会团体等利用言论、出版、新闻等方面的权利对政府行政活动实施的监督，包括批评、建议、评论、揭露违法或腐败行为等等。舆论监督的作用与受到法律保障的言论自由、出版自由、新闻自由等的实际状况密切相关。由于报纸、广播、电视等大众传播媒介具有公开性、广泛性、及时性、覆盖面广的特点，新闻舆论监督是最具有影响的一种舆论监督形式。新闻媒介对政府腐败丑闻的“曝光”常是导致行政首脑和政府高级官员下台甚至政府改组的重要原因。
2．参政议政。通过民主管理制度、来信来访、调查会、座谈会等形式直接对各级政府的工作提出批评和建议。
3．申诉、控告或检举。根据国家有关法律规定，通过法律程序，针对国家行政机关及其工作人员的违法失职行为行使正当的监督权利。
4．社会政治活动。通过信访、投诉、游说、演说、集会、游行、示威等形式谋求立法机关、政党或社会舆论的支持来制约政府的活动和行为。
5．公意表达。这是一种间接由公众表达自己意愿和政策看法的社会监督形式。是立法机关、政府或社会组织出于一定政治需要采用某种形式有计划地而不是公民自发进行的一种活动，但在一定情况下，对政府政策和行政行为有决定性的影响。其主要形式有：(1)公民投票。亦称“全民投票”、“全民公决”。即由全国公民(主要指选民)通过直接投票的方法决定某项有关重大的国事问题的议案或政策的取舍。(2)预选制度。是指在举行正式选举前通过选民投票测验竞选人在选民中的支持率，同时也可了解选民对各种政策主张的态度。(3)民意测验。是运用现代科学方法征询、了解、测量公众意见和社会舆情的专门活动。其内容包括公众对政府工作、公职人员、竞选人的评价及经济、政治等各种社会问题和公共事务的态度和意见等等，范围十分广泛。由于民意测验的结果对行政执行活动常常形成巨大的舆论压力，不少国家的政府已将民意测验引入自己的政策制定和决策过程。
我国宪法中不少规定与实行社会监督和舆论监督活动有关，如“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，以及关于一切国家机关和国家工作人员必须接受人民监督、公民有言论自由、出版、集会等自由；批评、建议、申诉、控告、检举的权利的规定等等。这些规定为实行社会监督和舆论监督提供了根本的法律保障。具保制度、申诉制度、民主管理制度、政治协商对话制度、意见征询制度、社会调查制度、领导接待制度等等，为有效地实行社会监督创造了条件。
六、行政系统的自我监督
主要包括一般监督和专门行政监督。一般行政监督，又称一般职能的行政监督，指根据行政隶属关系，上级行政机关对下级行政机关的监督，各级人民政府对所属工作部门的监督、行政复议监督等。专门行政监督又包括审计监督和监察监督。与西方许多国家不同，中国的审计机关设在行政机关内部，按照中国宪法的规定，国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，实行审计监督。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国审计法》使中国的审计监督工作逐步走上法制化、规范化轨道。监察监督是由各级国家行政监察部门实施的行政监督，《中华人民共和国行政监察法》于1997年5月9日施行，中国的行政监察将以其专门性、统一性、全面性、经常性、直接性的特点，成为一种重要的监督方式。    
第五章 基层建设工作第一节  江苏国税系统基层“三化”建设一、基层“三化”建设的主要内容和指导思想
（一）国税系统基层单位涵义和作用
国税系统基层单位是指全省国税系统税收征管一线的县（市）、区级税务局及其基层分局（以下简称基层单位）。
基层单位是国税系统的基础，是履行税收职能的基本单位，是国家税收法规和税收政策的具体实施者和组织税收任务的主要承担者，是服务纳税人、树立国税形象的“窗口”。加强基层建设是国税事业的基础建设，是推进国税事业发展的客观需要，是国税一切工作的出发点和落脚点。
（二）国税系统基层建设的涵义
新一轮基层建设以征收法制化为目标，以税收信息化为依托，以加强征管基础建设为重点，努力实现基层税收工作的标准化、执法的规范化和管理的科学化（简称基层“三化”建设），“工作的标准化”就是对基层各项工作内容和工作岗位按照工作要求、数量、质量和时限等确立标准，实施标准化管理；“执法的规范化”就是对税收执法权和行政管理权运行全过程建立规范的操作程序和管理制度；“管理的科学化”就是运用科学的管理理念实现管理模式和管理手段的科学化。
（三）国税系统基层建设的作用
加强基层“三化”建设，是适应经济全球化、税收法制化、征管信息化和税收事业发展的必然要求，是坚持“三个文明”协调发展，融会贯通落实“依法治税、从严治队、科技加管理”三篇文章的具体体现，是全面提升基层建设水平和文明行业创建水平，开创全省国税工作新局面的必由之路。
（四）基层建设的指导思想
基层“三化”建设以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，贯彻“法治、公平、文明、效率”的治税思想，应用学习型组织理论、流程再造理论和质量管理理论，以信息化建设、领导班子建设和人力资源开发为支撑，努力实现基层管理的科学化、工作的标准化、执法的规范化，全面提升税收征管、行政管理和干部队伍素质的整体水平。
摘自《江苏省国税系统基层“三化”建设三年发展规划》
二、江苏国税系统基层“三化”建设的目标体系
基层“三化”建设以法制化为目标，以信息化为载体，以规范化、标准化为重点，确保征管运行机制科学高效，信息化运用广泛深入，税收服务优质规范，行政管理科学协调，干部队伍充满活力。
——征管机制科学高效。建立科学、协调的征管运行机制，实施扁平化、集约化管理，实现税收收入及时足额入库，各项征管指标达到规定标准，税收成本逐步降低，税收法制化水平明显提高。
——信息化运用广泛深入。对基层税收征管业务和行政事务全面实行信息化管理，全过程网络化运作，信息系统广泛占有纳税人信息，逐步提高与社会的信息共享程度。各类数据采集规范、准确、统一，信息增值利用水平不断提高，网络运行安全、稳定、畅通。
——税收服务优质规范。以职能性、权益性、程序性服务为核心，构造一个全方位、全过程的税收服务体系，提高社会满意率和纳税人遵从度。
——行政管理科学协调。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理机制。
——干部队伍充满活力。以建立学习型组织为导向，实施“人性化”管理，切实加强基层班子建设，加强人力资源开发，提高干部队伍素质，使基层班子富有凝聚力、向心力、战斗力，使干部队伍富有学习力、创造力、竞争力。
摘自《江苏省国税系统基层“三化”建设三年发展规划》
三、基层“三化”建设的规范与标准
（一）税收征管建设
规范征管机制。征收实行电子化运作模式，基层单位征收业务依托信息集中实行网络化运作，其征管信息统一集中到省辖市局一级；管理实行流程化运作模式，按照“受理审批——纳税评估——调查执行”流程节点进行调整，形成分工科学、紧密衔接、相互协调、关联控制和实时记录的税收信息流水作业运行系统；税务稽查实行外分离运作模式，推行稽查选案、检查、审理、执行“四环节”外分离，实施专业化管理。
规范业务流程。明确业务流程的启动方式、运行方向、运行路径和运行环节，统一流程作业的“五个标准”，即内容标准、权限标准、数量标准、质量标准、时限标准。2004年，所有征管查业务进入流程管理信息系统按照流程化运作，业务衔接通过流程信息的交互实现，业务操作过程实现系统自动记录、自动控制和领导的实时监督。
规范申报征收。申报方式、征收方式、结算方式、核算方式实行电子化运作，税款运行过程通过网络进行全过程监控。查帐征收的纳税人全面推行网上申报方式，定期定额缴纳税款的纳税人采取划卡缴税或者委托代征代缴税款方式，零散税收和集贸税收全面委托代征。2004年底，税银库联网正常运行，全面实现缴款电子化。严格欠税管理、税款退库管理。
规范受理审批。受理审批等纳税事项均在一个办税服务厅办理。制定受理内容、操作程序、作业标准、审批权限和时限规范，保证各项受理统一规范、资料完整齐全，各类审核、审批准确。全面实现纳税人所有涉税事务在一个办税服务厅受理，所有依申请的工作流在大厅办理，纳税人多项涉税事宜在一个窗口办结，重要的专项审批由专人把关。
规范纳税评估。科学确定评估要素、内容、程序和方法，做到“四性”，即运用省、市级纳税评估分行业指标库，确保评估的准确性；扩大评估范围，确保覆盖的全面性，2004年，将国税部门管理的主体税种全部纳入评估范围；建立评估案例交流制度以及选案、评估、稽查信息交流反馈制度，确保约谈内容的针对性；规范评定处理标准，确保问题纠正或移送检查的及时性。
规范调查执行。重点做到调查内容项目化，保证信息真实性。整合调查事务，统一调查表式，明确调查内容，规范调查频率；调查工作责任化，保证管理全面性。完善责任区管理制度、巡查制度、失踪户公告制度和部门间户管信息交换制度，明晰责任，强化监督，确保登记率、申报率达到规定的标准，最大限度地减少漏征漏管户；执行行为规范化，保证程序合法性。建立执行报告制度和执行跟踪管理制度，确保执行工作及时、到位、规范。
规范税务稽查。推行选案、检查、审理、执行外分离的专业化运行机制。除上级规定的专项检查、交办、转办、举报等案件外，案源主要由纳税评估部门筛选提供，审理委员会和法规部门负责审理工作，执行工作纳入管理部门。对检查案源、检查项目、检查人员、检查案件等方面实行分类管理，建立健全举报案件管理规程、稽查必查内容规范、稽查取证规范、主辅查制度、稽查底稿制度、稽查审理制度、检查建议等各项稽查工作制度，确保案件检查的真实性、处罚的合法性，立案率、案件办结率、案件移送率等达到规定标准。
规范税源管理。强化税源监控，建立分类管理制度，及时采集税源企业的资金流和物流等各类信息指标，对重点税源分户建立监控模型，实时动态监控。强化税控装置监控，全面推行增值税专用发票防伪税控系统，2003年6月，金税工程全面覆盖增值税一般纳税人，全面推行增值税专用发票远程认证和远程抄报税。在专业市场、使用普通发票的企业和个体工商户中，全面推行税控收款机开票。巩固加油站税控装置推行成果。
规范基础管理。规范户籍、申报、发票等基础资料和基础信息管理。按信息化要求，建立电子管理档案，规范、简化纸质征管资料，整合、减并国税机关内部传递或自行采集用的资料。对受理、调查、评估、执法文书等具有法律效力的原始资料，实现“六规范”，即资料种类规范、文书格式规范、收集责任规范、传递环节规范、归档办法规范、使用制度规范，确保各项资料齐全、完整、真实、准确。
规范组织机构。基层分局按流程节点设置受理审批、纳税评估、调查执行机构，并按规定统一机构名称。2003年，各地按照流程节点调整机构职能，2005年，基本实现机构扁平化、县 （市）局机构实体化。
（二）信息化应用
信息应用规范。基层税款征收、税收管理、税务稽查、纳税评估、税源监控、档案管理、公文处理、人力资源管理、干部教育培训、财务管理、固定资产管理、绩效管理等实现信息系统运作。广泛应用电子邮件、FTP等传输方式，拓宽信息沟通渠道。
信息操作规范。严格执行作业标准，制定信息系统操作规范，建立操作监控制度。把好“四关”：把好数据采集关，保证数据完整；把好数据录入关，保证数据准确；把好数据审核关，保证数据真实；把好数据检测关，保证数据一致。一线干部应用电脑做到“两会”、“三掌握”，即会熟练操作各类征管软件、会熟练操作办公自动化软件，掌握电脑基本知识、掌握常用应用软件的安装和使用、掌握查杀病毒技能。领导干部利用信息系统进行行政管理、绩效考核、流程监控、收入分析、税源监测，辅助决策。2004年，基层干部人均一台电脑。
系统运行规范。建立基层信息系统运行安全管理规范，加强机房、网络、计算机设备管理、系统软件管理、操作权限管理，建立计算机安全体系，确保各类信息畅通安全运行。
（三）税收服务
强化税收服务，转变税收服务理念，实现税收服务从职业道德向法定职能的转变，从管理监督型向管理服务型转变，从以自我为中心向以纳税人为中心转变，强化视纳税人为顾客的观念，构建以职能性服务为本职、程序性服务为基础、权益性服务为重点的税收服务体系。到2005年，社会满意率和纳税人遵从度显著提高。
职能性服务。突出”三项”服务，即：公平公正的执法服务。认真执行国家税收法规和政策，全面贯彻新《征管法》及其实施细则，遵守执法程序，实行执法责任制，建立执法监控、发现和纠错机制、考评和追究办法，促进公正执法，公平税负，依法征收，为纳税人创造良好的公平竞争税收法制环境；主动到位的政策服务。强化税收经济观，主动落实各项税收优惠政策，促进经济结构调整优化，促进投资，拉动消费，鼓励出口，支持再就业，充分发挥税收对经济运行和社会收入的调节作用；促进发展的信息服务。运用税收信息分析经济运行质量，开展税收经济调研，为地方政府发展经济提供决策依据。
程序性服务。以服务纳税人为中心，为纳税人提供办税全过程、全方位的服务。简化办税流程、办税环节、办税手续，利用信息技术，实行信息一次性采集、共享利用、网上信息流转审批、全过程内部信息运作、一次性办结，为纳税人提供高效服务；统一服务规范、纳税指南、办税标识、服务设施，为纳税人提供便捷服务；统一服务制度，全面实行值班长制度、首问责任制、限时服务制、服务承诺制、一次申告有理待岗制，为纳税人提供优质服务。
权益性服务。尊重纳税人的知情权、参与权，让纳税人缴明白税、放心税，突出“三项”服务：广泛及时的咨询服务。充分运用“国税网站”、新闻媒体、通信技术等手段，以及在办税服务厅设置咨询窗口、公告公示等多种形式，及时、广泛宣传税收政策，为纳税人提供咨询服务，让纳税人及时了解掌握税收政策；公开诚信的办税服务。建立文明办税、优质服务规范，实行文明办税“八公开”，开展预先提醒、纳税异常情况预警帮助等服务；维护权益的救济服务。严格依法征收，积极探索行政救济服务，尊重和维护纳税人税务行政诉讼、复议、听证、赔偿等方面的权利，有错必纠，维护和保障纳税人的合法权益。
（四）行政管理
行政管理以行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效为目标，规范政务、事务、财务管理，实现决策、执行、监督相协调的运行机制。
规范政务管理，提高行政效率。树立科学管理理念，运用科学管理手段，创新管理方式，提高行政管理水平，逐步建立分工科学、运转协调、执行严格、工作高效、监控严密、绩效考核的行政管理运行机制。运用信息化技术，实现管理流程化、办公自动化、考核实时化。建立健全科学、完整、合理的岗职体系和业务流程、规章制度，确保内部管理的系统性、合理性和可操作性；依托信息技术，整合基层税收征管、监督制约、工作考核等管理方式，逐步实现机器管事、制度管人、人机结合的管理模式，提高基层管理的效率和水平；强化日常督查，应用科学、量化的指标实施考核考评，建立健全有效的奖惩机制，保证税收政策、领导决策和各项规章制度的落实到位。优化办公秩序，严格依法治税、依法行政，确保政令畅通。建立健全请示报告制度、民主决策制度、公开行政制度、督查督办制度、检查考核制度、“一岗两责”制度、责任追究制度，使行政管理逐步走上制度化、信息化、规范化的轨道。
规范事务管理，提高保障水平。以优化秩序、保障有力、管理盘活资产、安全保密为目标，建立健全事务管理制度，优化办公环境，健全后勤保障制度，完善会议标准、接待标准和福利待遇标准。管好盘活资产，车辆保险及维修等均实行招标制度。健全和完善固定资产管理制度，做到账实、账据相符，运用信息化对固定资产实施电脑化登录管理和动态管理。采取租赁、转让等方式盘活闲置资产，保证国有资产保值、增值。建立健全安全、保卫、保密制度，保证基层规范有序运行。
规范财务管理，提高使用效益。按照规范、严格、节俭、有效的原则，加强财务管理。严格遵守财务管理制度，认真执行“收支两条线”制度。以县级局为核算单位，基层分局全部实行报账制。加强经费账户管理，严格按规定开设账户，严禁多头开户、建账外账、私设小金库和坐收坐支；严格实行预算管理，建立支出项目预算管理体系、支出规范和审批制度，做到支出合理、合法、有效，严禁滥发奖金和铺张浪费；建立基层财务管理检查和审计制度，每年进行一次内部审计，对基层单位主要负责人和财务人员调离岗位前，及时组织离任财务审计；坚持民主理财制度，基层单位定期公布财务收支情况；改进财务管理手段，实现信息化管理。
（五）队伍建设
强化以能为本理念，以创建学习型组织、实施人性化管理为主导，以人力资源开发和优化配置为重点，以建设国税先进文化为目标，增强基层组织的凝聚力、战斗力，增强干部队伍的学习力和竞争力。
增强基层组织的凝聚力和战斗力。充分发挥基层班子作用，建设一个能够胜任本职工作、团结协作、勇于开拓、求真务实、与时俱进的战斗集体，实现思想教育、学习培训、廉政建设、优化人力资源配置等方面工作的规范化。加强政治理论、税收业务和现代管理知识的学习，努力提高基层领导和干部的政治素质、知识素质和能力素质；加强基层党的组织建设、思想建设、作风建设，坚持和健全民主生活会制度，实行民主集中领导，充分发挥基层党组织的核心领导和战斗堡垒作用，增强基层组织的凝聚力和战斗力；加强对干部的监督管理，建立和完善诫勉谈话制度、公开述职和民主评议制度，增强解决自身问题的能力；积极推行优胜劣汰制度，推行股组级干部全员竞争聘用制度，采取竞争上岗、双向选择、末位淘汰等多种形式，推行能进能出、能上能下的定期聘用制，探索淘汰机制，形成能者上、平者让、庸者下的竞争激励机制，充分调动基层干部的积极性和创造性。
增强基层干部的学习力和创造力。树立全员学习、系统学习、终身学习的理念，努力构建学习型组织，促进人的全面发展。大力加强干部教育培训，努力提高干部队伍整体素质。基层单位主要抓好业务技能培训和知识更新培训，加强税收法律法规、所得税、稽查、纳税评估和计算机等知识的培训，以切实增强教育培训的实用性、针对性和前瞻性为目标，充分发挥人力资源的潜能、智慧和创造力。改善培训手段，运用网络开展教育培训；建立干部培训档案，健全培训评估制度，确保教育培训的人员、时间、内容和质量的落实，一般干部集中培训每年不少于7天。2005年，45岁以下的干部必须取得江苏省计算机应用能力中级证书， 30岁以下的年轻干部都要掌握一门外语。
实行“人性化”管理，培养团队精神。改进工作方法，重视对人的情绪、需求、价值观等内在要素的自我激励，实行“人性化”管理。健全激励机制，鼓励创新，支持改革，充分发挥广大国税干部的积极性和创造性，凝聚广大国税干部的智慧和力量，激发个人的潜力和群体的合力，培养和发扬“与时俱进、开拓创新、团结奋斗、争创一流”的团队精神。引入团队学习的方法和技巧，培养国税干部的参与意识、竞争意识、进取意识，形成人人参与管理的良性氛围。
构建国税先进文化。围绕全省基层“三化”建设三年发展规划的目标要求，基层单位要从国税事业的共同目标和国税干部的使命感、核心价值观等角度，确立奋斗目标、形象口号、信念承诺、职业道德、行为规范，建设国税先进文化，不断促进国税系统的知识创新、体制创新、管理创新和服务创新。组织干部建立相应的有效的自我约束、自我规范、自我发展、自我超越的目标。运用开展技能比武、岗位练兵、知识竞赛、体育竞赛、文艺演出以及座谈会、恳谈会、演讲会、报告会等形式，培养税务干部热爱祖国、热爱税收、热爱生活的高尚情操，开展以“热爱税收，忠于职守，秉公执法，清正廉洁，文明办税，诚信服务”为基本内容的国税干部职业道德教育和道德实践活动。
摘自《江苏省国税系统基层“三化”建设三年发展规划》
四、基层“三化”建设的保障机制
（一）“两权”监督制约机制
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，形成自控、互控、专控、机控的税收执法权和行政管理权运行监督制约机制。通过编制职位说明书、作业标准，明晰各项管理事务的内容、标准、权限、流向、时限和执法责任，提高自控能力；通过上下道工作环节之间的分离和制约，形成流程化的控制链，提高互控能力；通过专门机构对重点工作环节进行专项监督制约，提高专控能力；通过计算机系统对权力运行全过程进行记录和控制，提高机控能力。健全“领导责任制、部门责任制、岗位责任制”三位一体的党风廉政建设责任制体系，形成源头防范、过程制约、全程监控的权力运行机制以及责任考核追究机制，保证权力的规范运行和各项制度的落实。
（二）能级管理激励机制
逐步推行全员能级人事管理制度，按照以考试确定专业等级，以考核确定实际工作能力，以综合考评确定能级的办法，建立科学的能级评定体系，实行分级分类能级管理，建立以能级定任用、奖金待遇挂钩的管理体制。2003年抓好试点，2004年全面推行，2005年建立完善的能级管理制度，以激发干部学习和竞争的内生动力，促进人力资源的开发和优化配置，为做好各项工作提供人力资源保障和智力支持。
（三）绩效考核考评机制
改进考核方法，创新考核形式，按照能绩管理理念，实行绩效考核考评。以干部的岗位职责、工作标准、工作质量、工作效率和工作实绩为依据，建立考核考评体系。充分利用信息化过程监控、实时记录功能，实行计算机考核，做到人考与机考相结合，定性与定量相结合，将考评结果与干部的奖惩挂钩，与公务员年度考核的等次评定挂钩，激发干部的工作热情，营造争先创优的良好氛围。
（四）持续发展改进机制
按照系统论和质量管理理论，建立系统思考、整体规划、不断完善、实时改进、持续发展的过程控制机制。按照总体目标，分阶段、分项目制定可持续发展目标，确保规划的落实；运用过程控制、绩效评价的结果，畅通信息沟通反馈的渠道，深入分析，科学决策，及时发现和有效纠正偏差，不断完善目标、完善环节、完善责任、完善措施，确保效果最优化，实现组织和个人的自我超越和持续发展。
摘自《江苏省国税系统基层“三化”建设三年发展规划》
五、江苏国税系统基层“三化”建设达标评估验收
近年来，各级国税机关根据《江苏省国税系统基层“三化”建设三年发展规划》的部署和要求，切实加强领导，精心组织实施，狠抓各项工作目标落实，全面开展了基层规范化、标准化、科学化建设，有效地提高了税收精细化、科学化的管理水平，较好地达到了征管机制科学高效、信息化运用广泛深入、税收服务优质规范、行政管理科学协调、队伍素质全面提高的基层建设目标要求，推进基层建设迈上了新台阶。为了进一步推进基层“三化”建设，全面达到三年规划目标要求，检验各地基层“三化”建设成果，总结基层“三化”建设的经验，为新一轮基层建设提供新的平台，省局决定对全省国税系统基层“三化”建设进行达标评估验收。
（一）指导思想
基层“三化”建设达标评估验收以税收法治化为目标，以科学化、精细化管理为基本要求，以规范化、标准化、科学化为具体标准，坚持实事求是、客观公正的原则。注重全面性，全省各基层分局均要按照“三化”建设的达标评估验收的要求，全面进行评估验收；突出重点性，达标评估验收突出重点工作和主要工作目标，不搞面面俱到；体现时代性，根据征管改革和税收事业发展的新变化、新要求，调整有关内容和标准；注重实效性，通过达标评估验收，系统评价三年来“三化”建设的成效，逐项检查各项工作是否落实到位，巩固“三化”建设成果，针对存在的问题和薄弱环节，进一步抓落实、抓整改，全面提升基层“三化”建设水平。
（二）评估对象
基层“三化”建设达标评估以基层分局为主要对象，按照“三化”建设的要求和标准，对各基层分局进行全面考核评估，通过对基层分局的评估，考评各市、县国税局贯彻落实基层“三化”建设的情况。
（三）评估内容
1．基层分局加强基层“三化”建设的组织领导情况。
2．组织实施情况：
（1）按照一年抓整合、二年抓突破、三年抓达标的要求，制定年度工作计划，分解工作任务，明确分阶段工作目标。
（2）依据“三化”建设的内容，分解落实到责任部门、责任人。
（3）建立督查落实措施和机制。
3．制度建设情况。根据“三化”建设的内容，按照规范化、标准化的要求，制定具体的制度和规章。
4．基层“三化”各项制度在基层的落实和具体运行情况。
（四）评估标准
省局根据基层“三化”建设的规划，制定了《江苏省国税系统基层“三化”建设达标评估验收指标体系项目表》（以下简称《评估项目表》）。各省辖市局要依据《项目表》的内容和标准要求，根据本系统征管改革、职能分工和机构设置的实际情况，具体分解各项内容到相关基层分局，按照百分制的要求，统一确定具体项目的评估标准分值，并报省局平衡确认。
（五）达标标准
达标采取双百分制。根据评估内容，具体分值分配如下：
1、组织领导10分。
2、组织实施40分。
3、制度建设依据《评估项目表》100分。
4、具体落实和运行情况50分。
评估分为达标、基本达标、不达标三个等次。总分在160分（含）以上的为达标，140—159分为基本达标，139分（含）以下为不达标。
各省辖市局对组织领导、组织实施、具体落实和运行情况的内容和分值，要按照高标准、严要求，紧密结合基层实际，分解具体项目、确定考评内容、明确标准分值、严格考核评分。
（六）评估方法
达标评估采取自评与上级组织考评相结合，系统内考评与系统外测评相结合。首先由各基层分局根据评估内容和要求，逐项进行自评，按照每项得分标准进行打分。对自评得分达到基本达标以上的基层分局，分别向所在县级局申报，城区分局向所在市级局申报。各市、县局根据基层分局的申报，组织进行评估验收。采取听实施“三化”建设工作汇报；看工作计划、实施措施、制度规章、考核考评台帐、“三化”建设成果等资料；查工作落实情况，实地查看创建环境，现场抽查运行、操作情况，召开各达标项目负责人座谈会，了解具体项目的落实情况；访问纳税人和当地党政机关，发放测评表征询纳税人意见，考评纳税人满意度等多种形式，逐项进行评估验收。对确认达标的基层分局，报省辖市局进行考评认定，并报省局备案。省局对达标的基层分局将组织进行抽查。
（七）评估步骤
1、自查完善。2006年3月底之前，由各基层分局按照评估内容和《评估项目表》逐条对照进行自查。对已达标的项目，抓巩固提高；对正在达标的项目，抓健全完善；对未达标的项目，采取有效措施，抓整改落实，进一步推进“三化”建设的全面达标。
2、自评申报。2006年3月15日前自评申报。由各基层分局按照评估内容和《评估项目表》的要求，逐条逐项进行自评打分，对得分达到140分（含）以上的分局，向上级局申报考核验收。对未达到140分的基层分局继续抓整改。
3、考核评估。2006年4月底以前，由各县局组织对所申报的分局进行考核评估，分别确定达标和基本达标单位，对评估达标的分局报省辖市局验收认定，省辖市所属城区分局直接报市局考核认定。对不达标的分局，各市、县局要采取有效措施，组织力量，重点帮助整改。
4、考评认定。2005年5月底以前，各省辖市局对达标分局进行考评认定。采取组织互查或抽查等多种形式，考评验收各分局达标质量，同时考察各县级局抓基层“三化”建设情况，对已达标的分局上报省局，并向省局推荐3个达标标兵基层分局和1个达标工作先进县级局。
5、抽查考评。省局将对各省辖市局考评认定的达标基层分局组织进行抽查。通过抽查考评，检查各地“三化”建设情况、达标质量、考评验收情况。
（八）评选表彰
为了弘扬先进，树立典型，表彰基层“三化”建设先进单位，省局将对基层“三化”建设达标单位予以通报表彰，同时表彰30个基层分局为基层“三化”建设达标标兵单位，10个县级局为基层“三化”建设工作先进单位。
（九）评估要求
1、切实加强领导。各地要把基层“三化”建设达标评估验收工作列入重要议事日程，切实加强组织领导。省辖市局、县（市）局要成立专门的基层“三化”建设达标评估验收领导小组，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，业务主管部门要重点抓，职能部门要加强组织协调、督促检查。要认真研究达标评估验收方法，创新考评形式，制定具体考评方案。要深入基层，深入实际，认真调查，深入研究，切合实际，切实可行，确保达标评估验收工作质量。各市局的考评方案于2006年2 月底以前报省局。
2、严格评估验收。各级国税机关要坚持实事求是、客观公正、确保质量的原则，严格按照达标评估内容和《评估项目表》组织评估验收，真实反映基层“三化”建设的总体水平。基层分局要认真梳理自身建设情况，对照评估标准，逐项自查自评。县（市）局要严格按照评估方法的规定要求，规范评估程序，把握评估标准，确保评估质量。省辖市局要坚持标准，认真验收，严格认定，切实把好评估质量关。
3、确保评估成效。各级国税机关要充分做好达标验收的思想发动和组织实施工作，做到深入发动，全员参与，营造人人为基层“三化”建设作贡献的浓厚氛围。要以达标评估验收为契机，对照达标标准，全面审视三年来基层“三化”建设的各项工作，认真总结实施基层“三化”建设的成功做法和经验，深入排查薄弱环节和存在问题，逐项梳理，查漏补缺，统筹安排，抓紧建设，抓好落实，务求全面达到规定的目标和要求，确保全省国税系统基层“三化”建设取得实效。江苏省国税系统基层“三化”建设达标评估验收指标体系项目表评估
类别 评估项目 评估标准 评估内容 评估
得分
税收征管建设 征管机制规范 征收实行电子化运作模式，管理实行流程化运作模式，稽查实行四分离运作模式，征管与稽查之间建立相互衔接制约的流程管理协调机制。 征管按照咨询、受理、核批、调查、执行、检查、评估流程节点形成分工科学、衔接紧密、顺畅高效的流程管理模式；税务稽查实行选案、检查、审理、执行四分离。 
 业务流程规范 征、管、查主要业务纳入信息系统管理，征管各环节岗位职责、工作规程规范统一，流程节点间运行顺畅、高效。 全面使用江苏国税管理信息系统和各类征管及稽查软件，业务操作过程实现自动记录、过程控制和有效监督；全面落实规范统一的岗责体系、执法责任制和过错追究制；落实省局简化、优化办税业务流程的各项要求。 
 申报征收规范 认真落实“一窗式”管理，申报征收实现电子化运作，严格欠税管理、税款退库管理。 认真落实“一窗式”管理，抄报税率、存根采集率、抵扣联认证率均达到100％；税银库联网正常运行，全面实现缴款电子化；企业电子申报面、个体双定户划卡缴税面、集贸、零散税收委托代征面达到95％以上；严格执行欠税管理和退库管理制度。 
 受理审批规范 一个大厅受理申请、一个窗口办结多项事务、一次性采集受理信息、一个标准控制进行审批。
 按照规定设置窗口，集中办结纳税人各类涉税事项；纳税人多项涉税事宜在一个窗口办结；受理业务统一规范、资料完整齐全；按照税法统一的标准进行审批，重要的专项审批由集体审议。 
 纳税评估规范 落实纳税评估管理办法，评估对象确定合理、评估方法科学、评估内容全面、评估程序规范、评估效果明显。 认真落实纳税评估指导意见，合理确定纳税评估对象;按照对象确定、评估分析、约谈说明、实地核实、评定处理、评估复核等程序规范运作；主体税种全部纳入评估范围，对纳税人纳税申报的真实性和准确性进行全面系统评估；建立评估案例交流制度以及选案、评估、稽查信息交流反馈制度，及时纠错补漏或发现异常问题， 有效实现税源监控。 
 调查执行规范 调查内容项目化，调查工作责任化，执行行为规范化。 统一调查表式，明确调查内容，规范调查频率；落实巡查制度、非正常户认定制度、部门间户管信息交换等制度；执行工作及时、到位、规范。 
评估
类别 评估项目 评估标准 评估内容 评估
得分
 税务稽查规范 实行四分离的稽查模式，稽查选案准确、程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当，以查促管和重点打击作用显著。 推行选案、检查、审理、执行四分离的专业化稽查运行模式;建立健全案源管理办法、稽查项目化检查、稽查底稿制、案件审理制以及检查建议等各项稽查工作制度；稽查案件限时办结制度;案件结案率、查补税款入库率、处罚率、案件移送率等达到规定标准；按照上级局要求开展专项检查工作。 
 税源管理规范 建立税源分级、分类监控体系，税务管理责任区和税收管理员制度落实到位，全面运行增值税防伪税控系统，税源税基控管严密有效。 实行税源分级监控，对重点税源分户实施动态监控管理；税务管理责任区和税收管理员的管理项目具体、内容明确、责任明确、结果共享；实行纳税人分类管理制度、纳税信用等级评定管理办法；实现对税源有效监控，对税收管理员有效监管。 
 基础管理规范 各类征管制度和措施在基层得到落实，基础资料和基础信息规范、完整、准确，征管质量指标达到标准。 各项户籍、申报、发票等管理制度得到落实；基础资料实现“六规范”，即资料种类规范、文书格式规范、收集责任规范、传递环节规范、归档办法规范、使用制度规范；基础数据信息完整、准确；处罚率、滞纳金征收率均全面达标。 
 组织机构规范 按照“依法、精简、效能”原则内设机构，名称、职能明确规范 分局内部机构设置规范统一；按规定规范和明确机构名称、职能。 
信
息
化
应
用 信息应用规范 信息技术在基层广泛应用，实现信息资源的有效共享。 各类信息软件在基层广泛、熟练运用；分局长会按照分工运用软件检查所属人员操作和履职情况；基层干部会运用征管软件和数据发布平台对企业进行监控和分析；会建立电子台帐，软件使用规范，工作流运行畅通；落实省局《税收管理信息系统数据质量管理办法》，全面推广使用数据审核审计系统。 
 运行操作规范 加强数据质量过程控制，建立操作监控制度。明确操作层、管理层不同的应用标准。 制定信息系统操作规范，建立操作监控制度；严把数据采集、录入、审核、检测“四关”，保证数据完整、准确、真实、一致；操作层干部做到“两会”、“三掌握”；管理层干部会运用信息系统处理税收业务和行政事务；干部人均达到一台电脑。 
 系统安全
规范 加强信息安全体系建设，确保各类信息畅通安全运行。 明确操作权限管理；加强计算机软、硬件管理，建立信息安全责任制；定期查杀病毒；禁止安装和使用与工作无关的软件。 
税
收
服
务 职能性服务规范 执法公正公平,税收法制环境优化;政策服务主动到位,税收职能作用有效发挥;信息服务及时准确,税收服务经济作用明显。 遵守执法程序，实行责任追究，公正执法，公平税负；主动落实各项税收优惠政策，促进经济发展；开展税收经济调研，每年为地方政府发展经济决策提供1-2篇调查报告。 
 权益性服务规范 咨询服务及时到位，全面实行公开办税，救济服务程序规范。 运用政策发布会、公告公示牌等形式，全面实行公开办税；设置咨询窗口，开展纳税辅导，主动做好纳税咨询；规范税务行政诉讼、复议、听证、赔偿等方面的工作，维护和保障纳税人的合法权益。 
评估
类别 评估项目 评估标准 评估内容 评估
得分
 程序性服务规范 办税程序便捷，办税环境整洁，办税服务优质。 按照规定设置窗口，集中办结纳税人各类涉税事项；纳税人多项涉税事宜在一个窗口办结；落实办税服务厅环境管理制度，区域规划合理，设施配备齐全，环境整洁优美；落实值班长、首问责任、文明办税“八公开”、服务承诺制度，行政审批事项按《行政许可法》规定进行公示；分局长接待日制度、走访制度落实到位，税务干部态度文明，礼貌、用语及行为规范，征纳关系和谐，纳税人满意度达95%以上。  
行
政
管
理 政务管理规范 建立分工科学、运转协调、执行严格、工作高效、监控严密、绩效考核的行政管理运行机制。 建立工作计划制度，按年、按月分解工作目标，并落实到相关的责任部门和责任人；建立督查督办制度，运用督查督办系统，定期通报督查结果，有效推进各项工作落实；建立考勤考核制度；建立责任追究制度；办公自动化系统全面应用，公文流转顺畅。 
 事务管理规范 优化秩序、保障有力、管好资产、安全保密。 规范固定资产管理，做到账实、账据相符；规范后勤保障制度，加强车辆、办公物品管理；运用信息化手段对各类资产进行管理；建立健全安全、保卫、保密制度；执行重大事项报告制度。 
 财务管理规范 规范、严格、节俭、有效。 严格执行“收支两条线”制度，实行报账制；坚持民主理财，定期公布财务收支情况；财务管理实行信息化。 
队伍建设 组织领导
建设规范 班子政治坚定、作风扎实、勤政廉政、开拓进取,充满活力和生机。 班子成员带头坚持学习，廉洁自律、团结协调、作风民主，务实进取，领导与群众关系和谐。 
 基层人力
资源管理
规范 学习、创新、发展氛围良好，干部综合素质全面提高，胜任岗位需求；人力资源优化配置、科学合理。 各类人员年培训天数达到规定标准；定期组织业务学习，开展岗位练兵、技能竞赛；45以下干部取得计算机应用能力中级证书；人员优化配置，人员素质能适应本职岗位工作要求。  
 基层队伍
管理规范 思想政治工作深入细致；管理理念科学先进；干部法治意识、责任意识、落实意识、团队意识强，积极性、创造性得到充分发挥。 建立思想政治工作制度，上级局开展的各项主题活动在基层有效落实；干部素质高、责任心强、作风实、精神面貌好；三年内未发生违纪事故。 
 国税文化
建设规范 认真开展国税文化建设，国税环境团结和谐，实现国税事业与干部的全面协调发展。 认真开展以组织文化建设、管理文化建设、行为文化建设、形象文化建设为主要内容的国税文化建设，做到有领导、有计划、有措施、有内容、有效果；在地方组织的各项评议、评比等活动中，国税形象良好。    第二节  江苏国税系统“三创一树”主题活动
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神，始终坚持“两个务必”，以创“学习型、服务型、廉政型”系统为载体，树立国税“公正、廉洁、文明、高效”新形象为目标，以推进基层“三化”建设为主线，更新理念，创新机制，建设学习型组织、服务型机关、廉政型队伍，全面提升全省国税系统基层建设、队伍建设、行风建设和文明行业创建水平，推进依法治税，充分发挥税收职能作用，为促进江苏经济发展，实现“两个率先”作出应有贡献。
摘自《关于在全省国税系统广泛开展“三创一树”主题活动的通知》（苏国税发[2003]124号）
二、活动内容
“三创一树”主题活动，要立足于推进基层“三化”建设，以全面加强基层建设、行风建设和深化文明行业创建为重点，紧紧围绕2003年全省国税系统主要工作任务，紧密结合“学习‘三个代表’、力争‘两个率先’”、坚持“两个务必”等主题教育活动，紧密结合向新时期领导干部的优秀代表郑培民同志和全国税务系统优秀税务工作者张群同志学习活动，精心设计活动载体，切实抓好有机结合，形成“学、教、创、树”互动促进机制，整体推进全省国税工作再上新台阶。
（一）创学习型系统
创建学习型组织是主动适应新形势、应对新挑战、抓住新机遇、促进新发展的现实需要。要以全员学习，开发人力资源，提高干部学习力，促进干部全面发展为基础，以加强组织学习，提高学习绩效，增强组织创造力，促进国税持续发展为重点，创新学习理念、学习形式、学习方法、学习机制，构建共同愿景，塑造国税先进文化，创建学习型系统。
（二）创服务型系统
转变政府职能，强化税收服务，创新服务形式，提升服务质量，以“服务人民、奉献社会”为宗旨，以人民满意为标准，深化文明行业创建，构建以职能性服务为根本、权益性服务为重点、程序性服务为基础的税收服务体系，创建服务型系统。
以强化职能性服务为根本，创服务经济发展的新环境。强化公平公正的执法服务、主动到位的政策服务、促进发展的信息服务。围绕全省开展的“学习‘三个代表’、力争‘两个率先’”主题教育活动，推进依法治税、公正执法，公平税负，为市场经济发展创造公平竞争的税收法制环境；主动落实各项税收优惠政策，促进经济结构调整优化，鼓励投资，拉动消费，扩大出口，支持再就业，为促进经济发展营造良好的税收政策环境；运用税收信息分析经济运行质量，开展税源经济调研，各市、县局要结合当前非典给经济带来的影响，运用税收信息，分析经济运行状况，为地方政府发展经济提供依据，出谋划策。
突出权益性服务为重点，创维护纳税人权益的新举措。树立“纳税人为顾客”的新理念，尊重纳税人的知情权、参与权，维护纳税人合法权益。大力开展及时公开的咨询服务、维护权益的行政救济服务。重点办好用好“国税网站”、建立定期政策发布会制度、设置咨询窗口、采取公告公示牌等多种形式，及时公开税收政策和法规，为纳税人及时掌握税收政策，提供便捷咨询服务；严格依法办税，有错必纠，尊重纳税人税务行政诉讼、复议、听证、赔偿等方面的权利，让纳税人缴放心税。积极推行纳税信誉等级制度，增强纳税人依法纳税的光荣感和自觉性。
以优化程序性服务为基础，创诚信服务的新格局。全面开展便捷高效的办税服务、文明诚信的优质服务。重点抓好简化办税流程、办税环节、审批程序、办税手续。全面推行征收电子化、运作网络化，实行信息一次性采集、共享利用、网上信息流转审批、全过程内部电子信息运作。在全系统推行多项涉税事宜在一个办税厅办理、一个窗口受理、一站式服务、一次性办结的办税服务新格局。以窗口建设为重点，积极开展省文明委组织开展的“诚信建设看窗口”活动，统一服务规范、办税标识、着装上岗、文明用语，开展预先提醒、预警帮助等特色服务。全面实行值班长制度、首问责任制、限时服务制、服务承诺制。树立国税文明、高效、诚信服务的新形象。
（三）创廉政型系统
坚持标本兼治、源头防范、综合治理的方针，创新体制、机制、制度。以人为本，强化廉政教育，筑牢党纪国法和思想道德防线；以行政管理权、税收执法权运行为重点，创新源头制约、过程监控机制；运用信息技术，创新权力运行载体；建立责任体系，强化责任落实，创建廉政型系统。
强化廉政教育，创新教育形式，筑牢党纪国法和思想道德防线。坚持以人为本，把廉政教育放在首位。创新教育形式，增强教育的时代感、有效性，要紧密联系干部的思想、工作、生活实际和社会环境，认真总结、不断探索有效的教育形式，增强教育的针对性。深入开展坚持“两个务必”主题教育，把发扬艰苦奋斗精神与增强廉洁自律意识结合起来，把坚决制止奢侈浪费行为与执行廉政规定结合起来，把制止拜金主义、享乐主义和奢糜之风与加强行风建设结合起来，使干部充分认识坚持“两个务必”的极端重要性，进一步增强责任感和使命感。加强理论教育，帮助干部树立正确的世界观、人生观、价值观，夯实思想基础。继续深入开展“四心、五珍惜”教育，采取对比法，组织干部到工厂、农村艰苦的工作环境体验生活，对比艰苦奋斗和奉献精神；采取算账法，组织干部算清“政治、经济、家庭和人身”四笔账，正确对待得与失；采取先进典型激励法，深入开展向新时期优秀领导干部的代表郑培民同志和全国税务系统优秀税务工作者张群同志学习活动，学习他们立党为公、执政为民、勤政廉政的优秀品质；采取典型案例警示法，组织干部阅读和讨论省局编印的《江苏省国税系统反腐倡廉警示教育案例汇编》，使干部从身边人、身边事的典型案例中得到警示，受到法纪教育。通过多种形式教育，使干部从现实中感悟廉政的重要性，不廉的危害性，自觉防微杜渐、拒腐防变，筑牢党纪国法和思想道德防线。
强化规范管理，创新管理制度，规范行政行为和执法行为。根据征管改革、流程再造、专业化管理的征管新格局，统一制定操作规范和岗位职责的内容标准、权限标准、数量标准和时限标准，实施规范化操作、标准化管理。对行政管理按照权力范围、操作程序、质量标准、岗位责任，建立操作规范和工作标准。通过规范化、标准化管理，达到廉洁从政、公正执法。要针对有令不行、有禁不止、制度落实不到位的问题，创新遵从制度，强化责任、加强督查、严密考核、严格追究，提高遵从度。要重点抓好国家税务总局关于制止奢侈浪费行为，重申并提出的坚决制止用公款大吃大喝；坚决制止在公务活动中赠送或收受礼金、礼品；坚决制止公务活动中其它不正之风三项要求的落实。要切实抓好省局提出的行风建设“五个严禁”和对税务干部重申的“六条禁令”的落实。做到令行禁止、违者必究。
强化监督制约，创新机制载体，严密权力制约和过程监控。进一步加大对权力运行制约监控的科技含量，逐步把税收执法权和行政管理权纳入信息化管理、网络化运作，建立配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，形成源头制约防范、过程相互制约监控、全程记录考核的机控权力运行载体。进一步健全和完善公开行政和公开办税制度，明确公开内容，拓展公开形式，增强权力运行透明度，扩大群众参与面，尊重群众的参与权和监督权，使“两权”规范运行，公开操作，保证权力的正确行使。
强化落实责任，创新保障体系，保证党风廉政建设各项任务落实。坚持党风廉政建设和反腐败工作的领导体制和工作机制，认真落实党风廉政建设和反腐败工作三项任务。进一步健全和完善领导责任制、部门责任制、岗位责任制“三位一体”的党风廉政建设责任制体系，保证党风廉政建设工作领导到位、组织到位、责任到位、落实到位。要根据党风廉政建设工作的任务和要求，分解责任内容，量化责任目标，制定考核标准，强化责任追究。在全系统形成层层领导有责任目标、部门有责任内容、岗位有责任要求的齐抓共管、全面落实的新格局。要建立健全责任制评价和考核体系，坚持和完善领导干部考廉、述廉、评廉制度、考廉日制度、重大事项报告制度、谈话提醒、戒勉制度。要加大追究力度，制定追究办法，落实追究措施。使各种不廉行为得到有效制止和处罚，使淡化责任、疏于管理的领导受到责任追究。形成具有国税特色的责任保障体系，全面提高全省国税系统党风廉政建设水平，树立国税公正廉洁的新形象。
摘自《关于在全省国税系统广泛开展“三创一树”主题活动的通知》（苏国税发[2003]124号） 第三节  江苏省国税系统创建文明行业基层单位标准及考核一、创建文明行业基层单位标准
（一）文明征收，保证收入
做到依法征收，应收尽收。严格执行国家税收政策、法规，组织收入工作有计划、有部署、有措施、有检查。加强税源管理，实行责任区（人）制度，对重点税源户实行有效监控。企业准期申报率、个体户准期申报率、税款入库率均达到省局规定的要求。
（二）文明执法，依法治税
做到公正执法，公平税负，严格按照行政执法程序和要求，对涉税事项及时作出处理；严禁擅自变通税收政策以及越权或未经批准减征、免征、缓征税款、罚款和滞纳金，严禁以缓代免、有税不收、包税或变相包税和混库等行为。规范执法，文明稽查，严厉打击各类偷、逃、骗、抗税，按照稽查工作规程处理涉税案件，做到选案、检查、审理、执行相分离。建立健全稽查工作人员行为规范，做到举报受理、检查程序规范，大要案报告制度健全，制定相应的考核办法，并保证各项工作落实。对违章案件处罚面达100％，查补税款罚款入库率达85％以上，重大案件结案率95％以上，无行政诉讼败诉发生。
（三）文明管理，科学规范
做到制度规范，管理严格。基层单位各部门、岗位和窗口人员工作职责明确、分工科学合理、衔接有序，办税服务厅各窗口及整体功能作用明显提高。规范计算机网络建设，实现网络监控，初步形成科学、严密、规范、高效的现代化征管体系。不断提高征管工作质量和整体水平。内部管理有序，各项制度健全，严格岗位责任制考核，做到人有岗、岗有责、责有分、分有奖、奖惩分明，保证各项征管措施落实到位。实现征管资料的微机化、档案化管理。
（四）文明服务，优质高效
做到办税服务厅各窗口设置规范、标识明确，为纳税人提供必要的服务设施。使用文明用语，禁讲服务忌语，一线人员着装挂牌上岗。积极开展文明窗口、文明岗、青年文明号、巾帼建功等竞赛活动。实行首问责任制、一次申告查实待岗制、责任追究制、承诺服务制及公告制等五项制度。不断深化优质服务，推行特色服务等。实行公开办税、做到办税公正、服务规范、工作有序、协调有效，税法宣传经常化、制度化，得到纳税人和当地党政部门的肯定和好评。机关文明办公、优质服务成效明显，达到“三优三满意”要求。
（五）文明育人，提高素质
做到勤政廉政，素质优良。不断加强和改进思想政治工作。唱响主旋律，打好主动仗。坚持不懈地开展“讲政治、讲学习、讲正气”教育和爱国主义、集体主义、社会主义教育以及反对迷信、崇尚科学的教育。切实抓好“四心”、“五珍惜”教育，积极引导干部职工树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义和腐朽颓废的生活方式的侵蚀，完善监督制约的机制。坚持每月“考廉日”制度，认真执行上级有关廉政建设各项规定，无违法、违纪等重大问题发生。干部管理严格、竞争激励机制健全，领导班子团结协作、坚强有力，表率作用好，党团员发挥骨干作用。全体人员政治坚定、敬业爱岗、忠于职守、作风正派、业务精湛，具有良好的精神风貌。97％以上人员通过各类达标考试，征管一线人员95％以上熟练掌握和操作计算机征管软件，大专以上文化程度干部比例达到80％以上。
摘自《全省国税系统创建文明行业基层单位标准》
二、创建文明行业基层单位考核
（一）考核对象
全省国税系统范围内的所有基层分局等单位。
（二）考核程序
按照下管一级原则，主要由上一级国税机关考核。上级国税机关对基层单位的考核，根据评选及工作需要可采取定期与不定期、检查与抽查、明察与暗访相结合的办法进行。
（三）考核方法
由省辖市局、县（市）局分别成立考核小组，对照创建文明行业基层单位考核标准及评分表，逐项进行考核评分。具体操作方法是：一听，听取单位创建活动的情况汇报；二看，看创建台帐、资料和各项记录，看环境卫生和人员精神面貌；三查，查完成任务、依法治税、队伍建设以及文明管理、文明服务；四访，明查暗访，了解单位的社会形象；五评，对照条件，逐项评分。
（四）考核得分在450分以上（含加分因素）的为达标单位。凡在考核检查、抽查中发现有违反创建必备条件之一的则取消达标资格。
摘自《江苏省国税系统创建文明行业基层单位考核办法》
三、江苏省国税系统首问责任制度
    第一条  纳税人以及社会各界人士到国税机关办理涉税事宜，或拨打国税系统办公电话，首先找到的国税工作人员即为首问责任人。
    第二条  首问责任人必须使用文明用语热情接待来电、来访者，认真听取情况了解其需求，并及时受理、引导办理相关事宜。
    第三条  属于首问责任人自己职责范围内的事情应按规定要求及时认真办理、解答，直至来电、来访者进入正常事务受理程序或得到明确提示为止。
    第四条  对不属于首问责任人自己职责范围内的事情，应主动将其联系或指引到相应的部门或经办人处，简要交接后，首问责任解除。如经办人不在，应主动请示相关领导，将其联系或指引至授权办事的部门人员处。确遇特殊原因不能及时解决的，应主动请对方留下联系方式，交由相关部门或经办人处理，首问责任解除。
    第五条  首问责任人不得以任何借口对来电、来访者置之不理，或推诿首问责任。不得使用“我不知道”、“不是我的事”“不归我管”等简单回绝的服务忌语。确实超出本人或本部门职责范围的，应以诚恳的态度给予详尽到位的解释，取得来电、来访者的理解。
第六条  违反本制度，视情节按照目标管理责任制考核办法予以扣分和经济处罚，造成不良影响的按一次投诉查实待岗制度等有关规定进行处理。           第六章  人事管理第一节  公务员录用和任职定级一、公务员录用的范围、原则
第一条  为了规范公务员录用工作，保证新录用公务员的基本素质，根据公务员法，制定本规定。
第二条  本规定适用于各级机关录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。
第三条  录用公务员，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，按照德才兼备的标准，采取考试与考察相结合的方法进行。
第四条  录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。
第五条  录用公务员，应当按照下列程序进行：
（一）发布招考公告；
（二）报名与资格审查；
（三）考试；
（四）考察与体检；
（五）公示、审批或备案。
必要时，省级以上公务员主管部门可以对上述程序进行调整。
录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序。
第六条  民族自治地方录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。具体办法由省级以上公务员主管部门确定。
第七条  公务员主管部门和招录机关应当采取措施，便利公民报考。
摘自《公务员录用规定（试行）》
二、公务员录用的程序
（一）录用计划与招考公告
第十二条  招录机关根据职位空缺情况和职位要求，提出招考的职位、名额和报考资格条件，拟定录用计划。
第十三条 中央机关及其直属机构的录用计划，由中央公务员主管部门审定。
省级机关及其直属机构的录用计划，由省级公务员主管部门审定。设区的市级以下机关录用计划的申报程序和审批权限，由省级公务员主管部门规定。
第十四条  省级以上公务员主管部门依据有关法律、法规、规章和政策，制定招考工作方案。
设区的市级公务员主管部门经授权组织本辖区公务员录用时，其招考工作方案应当报经省级公务员主管部门审核同意。
第十五条  公务员主管部门依据招考工作方案，制定招考公告，面向社会发布。招考公告应当载明以下内容：
（一）招录机关、招考职位、名额和报考资格条件；
（二）报名方式方法、时间和地点；
（三）报考需要提交的申请材料；
（四）考试科目、时间和地点；
（五）其他须知事项。
（二）报名与资格审查
第十六条  报考公务员，应当具备下列资格条件：
（一）具有中华人民共和国国籍；
（二）年龄为十八周岁以上，三十五周岁以下；
（三）拥护中华人民共和国宪法；
（四）具有良好的品行；
（五）具有正常履行职责的身体条件；
（六）具有符合职位要求的工作能力；
（七）具有大专以上文化程度；
（八）省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件；
（九）法律、法规规定的其他条件。
前款第（二）、（七）项所列条件，经省级以上公务员主管部门批准，可以适当调整。
公务员主管部门和招录机关不得设置与职位要求无关的报考资格条件。
第十七条 下列人员不得报考公务员：
（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；
（二）曾被开除公职的；
（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。
第十八条  报考者不得报考与招录机关公务员有公务员法第六十八条所列情形的职位。
第十九条  报考者应当向招录机关提交报考申请材料，报考者提交的申请材料应当真实、准确。
招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查，在规定时间内确认报考者是否具有报考资格。
（三）考试
第二十条  公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。
第二十一条　笔试包括公共科目和专业科目。公共科目由中央公务员主管部门统一确定。专业科目由省级以上公务员主管部门根据需要设置。
第二十二条  笔试结束后，招录机关按照省级以上公务员主管部门的规定，根据笔试成绩由高到低确定面试人选。
面试由省级以上公务员主管部门组织实施，也可以委托招录机关或授权设区的市级公务员主管部门组织实施。
面试的内容和方法，由省级以上公务员主管部门规定。
面试应当组成面试考官小组。面试考官小组由具有面试考官资格的人员组成。面试考官资格的认定与管理，由省级以上公务员主管部门负责。
第二十三条  录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以采用其他测评办法。
（四）考察与体检
第二十四条  招录机关按照省级以上公务员主管部门的规定，根据报考者的考试成绩由高到低的顺序确定考察人选，并对其进行报考资格复审和考察。
第二十五条  报考资格复审主要核实报考者是否符合规定的报考资格条件，确认其报名时提交的信息和材料是否真实、准确。
第二十六条  考察内容主要包括报考者的政治思想、道德品质、能力素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律以及是否需要回避等方面的情况。
考察应当组成考察组，考察组由两人以上组成。考察组应当广泛听取意见，做到全面、客观、公正，并据实写出考察材料。
第二十七条  体检工作由设区的市级以上公务员主管部门负责组织，招录机关实施。
体检的项目和标准依照国家统一规定执行。
体检应当在设区的市级以上公务员主管部门指定的医疗机构进行。体检完毕，主检医生应当审核体检结果并签名，医疗机构加盖公章。
招录机关或者报考者对体检结果有疑问的，可以按照规定提出复检。必要时，设区的市级以上公务员主管部门可以要求体检对象复检。
（五）公示、审批或备案
第二十八条  招录机关根据报考者的考试成绩、考察情况和体检结果，择优提出拟录用人员名单，向社会公示。
公示时间为七天。公示内容包括招录机关名称、拟录用人员姓名、性别、准考证号、毕业院校或者工作单位、监督电话以及省级以上公务员主管部门规定的其他事项。
公示期满，对没有问题或者反映问题不影响录用的，按照规定程序办理审批或备案手续；对有严重问题并查有实据的，不予录用；对反映有严重问题，但一时难以查实的，暂缓录用，待查实并做出结论后再决定是否录用。
第二十九条  中央机关及其直属机构拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地方各级招录机关拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。
第三十条  新录用的公务员试用期为一年。试用期内，由招录机关对新录用的公务员进行考察，并安排必要的培训。试用期满合格的，予以任职；试用期不合格的，取消录用。中央机关取消录用的，报中央公务员主管部门备案。地方各级机关取消录用的审批权限由省级公务员主管部门规定。
                                                    摘自《公务员录用规定（试行）》
三、公务员录用纪律与监督
第三十一条  公务员录用工作要接受监督。公务员主管部门和招录机关应当及时受理举报，并按管理权限处理。
第三十二条  从事录用工作的人员凡有公务员法第七十条所列情形的，应当实行回避。
第三十三条  有下列情形之一的，由省级以上公务员主管部门或设区的市级公务员主管部门，视情况分别予以责令纠正或者宣布无效；对负有领导责任和直接责任的人员，根据情节轻重，给予批评教育、调离录用工作岗位或者给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不按规定的编制限额和职位要求进行录用的；
（二）不按规定的资格条件和程序录用的；
（三）未经授权，擅自出台、变更录用政策，造成不良影响的；
（四）录用工作中徇私舞弊，情节严重的。
第三十四条 从事录用工作的人员有下列情形之一的，由公务员主管部门或所在单位，视情节轻重，给予批评教育、调离录用工作岗位或者给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）泄露试题和其他考录秘密信息的;
（二）利用工作便利，伪造考试成绩或者其他招考工作的有关资料的；
（三）利用工作便利，协助报考者考试作弊的;
（四）因工作失职，导致招考工作重新进行的；
（五）违反录用工作纪律的其他行为。
第三十五条  对违反录用纪律的报考者，视情节轻重，分别给予批评教育，取消考试、考察和体检资格，不予录用或取消录用等处理。其中，有舞弊等严重违反录用纪律行为的，五年内不得报考公务员。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　                                                 摘自《公务员录用规定（试行）》
四、新录用公务员任职定级
第一条  为了合理确定新录用公务员职务和级别，规范新录用公务员任职定级工作，根据公务员法和相关法规，制定本规定。
第二条  新录用公务员任职定级，应当在规定的机构规格、编制、职数限额以及主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务范围内，按照拟任职务及其对应的级别进行。
第三条  新录用公务员试用期满三十日内，应根据拟任职务的要求，按照公务员的条件、义务和纪律要求，对新录用公务员进行任职考核。
第四条  考核合格的新录用公务员，按以下规定任职定级：
（一）直接从各类学校毕业生中录用的、没有工作经历的公务员：高中和中专毕业生，任命为办事员，定为二十七级；大学专科毕业生，任命为科员，定为二十六级；大学本科毕业生、获得双学士学位的大学本科毕业生（含学制为六年以上的大学本科毕业生）、研究生班毕业和未获得硕士学位的研究生，任命为科员，定为二十五级；获得硕士学位的研究生，任命为副主任科员，定为二十四级；获得博士学位的研究生，任命为主任科员，定为二十二级。 
（二）其他新录用的公务员：原具有公务员身份的，可参考其原任职务与级别，比照本机关同等条件人员，确定职务与级别。其他具有工作经历的，可根据其资历和工龄，比照本机关同等条件人员，确定职务与级别。
新录用公务员任职时间从试用期满之日起计算。
第五条　新录用公务员任职定级，按以下程序进行：
（一）本人对试用期间的德、能、勤、绩、廉情况进行总结。
（二）所在机关对拟任职定级人员进行全面考核，提出拟任职务和拟定级别的意见。
（三）任免机关审批，下发新录用公务员任职定级决定。
新录用公务员任职定级后，按照有关规定进行公务员登记。
第六条　新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）。
第七条　对有下列违反本规定情形的，由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，区别不同情况，分别予以责令纠正或者宣布无效；对负有责任的领导人员和直接责任人员，根据情节轻重作出处理：
（一）突破机构规格、超职数进行新录用公务员任职定级的；
（二）不按规定条件、程序进行新录用公务员任职定级的；
（三）把试用期计入任职年限的；
（四）违反法律、法规规定的其他情形。
第八条  本规定适用于综合管理类新录用公务员的任职定级。
在国家有关规定出台前，其他类别新录用公务员的任职定级，按照本规定办理。
第九条  参照公务员法管理的机关（单位）中除工勤人员以外的新录用人员的任职定级工作，参照本规定执行。
第十条  本规定由中共中央组织部、人力资源和社会保障部负责解释。
第十一条  本规定自发布之日起施行。1997年3月28日发布的《新录用国家公务员任职定级暂行规定》（人发[1997]33号）同时废止。
摘自《新录用公务员任职定级规定》
第二节  公务员职务任免与职务升降一、公务员职务任免与职务升降应坚持的原则
第二条  公务员的职务任免与职务升降，必须贯彻党的干部路线和方针，坚持下列原则：
    （一）党管干部原则；
    （二）任人唯贤、德才兼备、注重实绩原则；
    （三）民主、公开、竞争、择优原则。
    第三条  本规定适用于委任制公务员。
    选任制公务员以及法官、检察官职务的任免、升降按照有关法律、法规和章程的规定执行。
    聘任制公务员的职务任免与职务升降，另行规定。
    第四条  公务员职务任免与职务升降工作按照干部管理权限，依照法定的条件和程序进行。
    第五条  领导成员职务应当按照规定实行任期制。
 二、任职
    第六条  公务员任职，按照公务员职务序列，在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。
    第七条  公务员任职，应当具备拟任职务所要求的条件和资格。
    第八条  公务员任职，应当符合交流和回避等有关规定。
    第九条  公务员具有下列情形之一的，应予任职：
    （一）新录用公务员试用期满经考核合格的；
    （二）通过调任、公开选拔等方式进入公务员队伍的；
    （三）晋升或者降低职务的；
    （四）转任、挂职锻炼的；
    （五）免职后需要新任职务的；
    （六）其他原因需要任职的。
    第十条  公务员任职，一般按照下列程序进行：
    （一）按照有关规定提出拟任职人选；
    （二）根据职位要求对拟任职人选进行考察或者了解；
    （三）按照干部管理权限集体讨论决定；
    （四）按照规定履行任职手续。
    第十一条  公务员职务的任职时间，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关规定计算。
    第十二条  公务员任职时，应当按照规定确定级别。
    第十三条  公务员因工作需要在机关外兼任职务的，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。
 三、免职
    第十四条  公务员具有下列情形之一的，应予免职：
    （一）晋升职务后需要免去原任职务的；
    （二）降低职务的；
    （三）转任的；
    （四）辞职或者调出机关的；
    （五）非组织选派，离职学习期限超过一年的；
    （六）退休的；
    （七）其他原因需要免职的。
    第十五条  公务员免职，按照下列程序进行：
    （一）提出免职建议；
    （二）对免职事由进行审核；
    （三）按照干部管理权限集体讨论决定；
    （四）按照规定履行免职手续。
    第十六条  公务员有下列情形之一的，其职务自然免除，可不再办理免职手续，由所在单位报任免机关备案：
    （一）受到刑事处罚或者劳动教养的；
    （二）受到撤职以上处分的；
    （三）被辞退的；
    （四）法律、法规及有关章程有其他规定的。
四、晋升职务
    第十七条  公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。
    第十八条  公务员晋升职务，在规定任职资格年限内的年度考核结果均为称职以上等次。
    第十九条  晋升县处级以上领导职务的公务员，应当具备《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关法律、法规、章程规定的资格。
    晋升乡科级领导职务的公务员，应当符合下列资格条件：
    （一）具有大学专科以上文化程度；
    （二）晋升乡科级正职领导职务的，应当担任副乡科级职务两年以上；
    （三）晋升乡科级副职领导职务的，应当担任科员级职务三年以上；
    （四）具有正常履行职责的身体条件；
    （五）其他应当具备的资格。
    第二十条  晋升综合管理类非领导职务须具备下列任职年限条件：
    （一）晋升巡视员职务，应当任厅局级副职领导职务或者副巡视员五年以上；
    （二）晋升副巡视员职务，应当任县处级正职领导职务或者调研员五年以上；
    （三）晋升调研员职务，应当任县处级副职领导职务或者副调研员四年以上；
    （四）晋升副调研员职务，应当任乡科级正职领导职务或者主任科员四年以上；
    （五）晋升主任科员职务，应当任乡科级副职领导职务或者副主任科员三年以上；
    （六）晋升副主任科员职务，应当任科员三年以上；
    （七）晋升科员职务，应当任办事员三年以上。
    晋升综合管理类以外其他职位类别非领导职务所需的任职年限条件，按照有关规定执行。
    第二十一条  公务员晋升职务，应当逐级晋升。
    特别优秀的公务员或者工作特殊需要的，可以破格或者越级晋升职务。破格和越级晋升条件和程序另行规定。
    第二十二条  公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：
    （一）民主推荐，确定考察对象；
    （二）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；
    （三）按照干部管理权限集体讨论决定；
    （四）按照规定办理任职手续。
    公务员晋升非领导职务，参照前款规定的程序办理。
    第二十三条  机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。
    厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。
    第二十四条  公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任前公示制度和任职试用期制度。
五、降职
    第二十五条  科员以上职务的公务员，在定期考核中被确定为不称职的，应予降职。
    第二十六条  公务员降职，一般降低一个职务层次。
    第二十七条  公务员降职，按照下列程序进行：
    （一）提出降职建议；
    （二）对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见；
    （三）按照干部管理权限集体讨论决定；
    （四）按照规定办理降职手续。
    第二十八条  公务员被降职的，其级别超过新任职务对应的最高级别的，应当同时降至新任职务对应的最高级别。
    第二十九条  降职的公务员，在新的职位工作一年以上，德才表现和工作实绩突出，经考察符合晋升职务条件的，可晋升职务。其中，降职时降低级别的，其级别按照规定晋升；降职时未降低级别的，晋升到降职前职务层次的职务时，其级别不随职务晋升。
 六、纪律与监督
    第三十条  在公务员的职务任免与职务升降工作中，不得有下列行为：
    （一）超编制、超职数、超机构规格或者自设职位任用与晋升公务员职务；
    （二）随意放宽或者改变公务员职务任用和晋升的条件；
    （三）在考察工作中隐瞒、歪曲事实真相，或者泄露酝酿、讨论公务员职务任免与职务升降的情况；
    （四）违反规定程序决定公务员的职务任免与职务升降；
    （五）突击晋升公务员职务；
    （六）任人唯亲、封官许愿、营私舞弊、打击报复；
    （七）其他妨碍公务员职务任免与职务升降工作公正合理进行的行为。
    第三十一条  对违反本规定作出的决定，由有关机关予以纠正，并按规定对主要责任人以及其他直接责任人进行处理，触犯法律的，依法处理。
    第三十二条  公务员对免职、降职决定不服，可以按照有关规定申请复核或者提出申诉。公务员主管部门和有关机关按照有关规定负责处理。
    七、附则
    第三十三条  双重管理的公务员职务任免与职务升降，按照有关规定办理。
    第三十四条  参照公务员法管理的机关(单位)工作人员的职务任免与职务升降，参照本规定执行。
    第三十五条  本规定由中共中央组织部、人事部负责解释。
    第三十六条  本规定自发布之日起施行。
摘自《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》 第三节  公务员交流与回避
一、公务员交流
（一）税务系统公务员交流的原则
国家税务局系统各级领导干部实行干部交流制度。
干部交流要坚持下列原则：交流与培养、锻炼干部相结合的原则；交流与优化领导班子结构和发挥干部特长相结合的原则；交流与实行干部任期制和任职回避制度相结合的原则；交流与调剂干部余缺和工作需要相结合的原则；交流与促进党风廉政建设相结合的原则；交流与考察干部党性和组织纪律观念相结合的原则。
干部交流要执行公务员回避的有关规定。
（二）公务员交流的形式
第六十三条 国家实行公务员交流制度。
　　公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。
　　交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。
　　第六十四条 国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备本法第十一条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件，并不得有本法第二十四条规定的情形。调任机关应当根据上述规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。
　　第六十五条 公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。
　　对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。
　　对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。
　　第六十六条 根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。
　　公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。
　　第六十七条 公务员应当服从机关的交流决定。
公务员本人申请交流的，按照管理权限审批。
摘自《中华人民共和国公务员法》
    第一条  为拓宽选人渠道，优化公务员队伍结构，规范公务员调任工作，根据公务员法和有关法律、法规，制定本规定。
    第二条  本规定所称调任，是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。
    调任领导成员另有规定的，从其规定。
    第三条  调任必须坚持德才素质与职位要求相适应的原则，根据工作需要和资格条件，坚持组织安排与个人意愿相结合，从严掌握，择优任用。
    第四条  调任必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。
    第五条  各级公务员主管部门按照管理权限和职责分工负责公务员调任工作的综合管理和监督检查。
    第六条  调任人选应当具备公务员法第十一条规定的条件，还应当具备下列资格条件：
    （一）具有良好的政治、业务素质，工作能力强、勤奋敬业、实绩突出。
    （二）具有与拟调任职位要求相当的工作经历和任职资历。
    （三）具备公务员法及其配套法规规定的晋升至拟任职务累计所需的最低工作年限。
    专业技术人员调入机关任职的，应当担任副高级专业技术职务2年以上，或者已担任正高级专业技术职务。
    （四）调入中央机关、省级机关任职的，应当具有大学本科以上文化程度；调入市（地）级以下机关任职的，应当具有大学专科以上文化程度。
    （五）调任厅局级职务的，原则上不超过55周岁；调任县（市）领导班子成员职务的，原则上不超过50周岁，调任其他处级职务的，原则上不超过45周岁；调任科级领导职务的，原则上不超过40周岁。
    （六）符合法律、法规、章程规定的其他条件。
    因工作特殊需要，前款第（三）、（四）、（五）项需适当调整的，市（地）级以下机关应当按照干部管理权限报上一级公务员主管部门批准同意，省级以上机关应当按照干部管理权限报同级公务员主管部门批准同意。
    第七条 公务员调出机关后拟再调入机关担任高于调出机关时所任职务的，应当具备从调出机关时所任职务晋升至拟调任职务所需的任职资格年限。
    第八条  有下列情形之一的人员，不得调任：
    （一）曾因犯罪受过刑事处罚的；
    （二）曾被开除公职的；
    （三）涉嫌违纪违法正在接受有关的专门机关审查尚未作出结论的；
    （四）受处分期间或者未满影响期限的；
    （五）正在接受审计机关审计的；
    （六）法律、法规规定的其他情形。
     第九条  调任按照以下程序进行：
    （一）根据工作需要确定调任职位及调任条件；
    （二）提出调任人选；
    （三）征求调出单位意见；
    （四）组织考察；
    （五）集体讨论决定；
    （六）调任公示；
    （七）报批或者备案；
    （八）办理调动、任职和公务员登记手续。
    第十条  根据调任职位的要求，调任人选通过组织推荐方式产生。必要时，可以对调任人选进行考试。
    第十一条  对调任人选应当进行严格考察，并形成书面考察材料。考察内容包括调任人选的德、能、勤、绩、廉等方面的表现。
    考察时，应听取调任人选所在单位有关领导、群众和干部人事部门、纪检监察机构的意见。所在单位应予积极配合，并提供客观、真实反映调任人选现实表现和廉政情况的材料。
    第十二条  根据考察情况集体讨论决定拟调任人员，并按照任前公示制有关规定在调出、调入单位予以公示。
    第十三条  公示期满，对没有反映问题或者反映问题不影响调任的，按规定程序进行审批或备案；对反映有严重问题未经查实的，待查实并做出结论后再决定是否调任。
    第十四条  按照干部管理权限确定拟调任人员后，调入机关按照规定的权限办理审批或者备案。
    地方省级以下机关调任公务员须报市（地）级以上公务员主管部门审批。
    呈报审批、备案的材料应当包括请示、公务员调任审批（备案）表、考察材料、调出单位意见和纪检监察机构提供的廉政情况；按规定需要进行离任审计或者经济责任审计的人员，应当对其进行审计，并提供审计机关的审计结论。
    调任人员审批、备案后，办理调动手续，并按有关规定进行公务员登记。
    第十五条  调任人员的级别和有关待遇，根据其调任职务，结合本人原任职务、工作经历、文化程度等条件，比照调入机关同等条件人员确定。
    第十六条  调任人员除由国家权力机关依法任命职务的以外，一般实行任职试用期制，试用期为一年。试用期满考核合格的，正式任职；考核不合格的，另行安排工作。
     第十七条  调任必须遵守下列纪律：
    （一）调任审批或者备案机关应当严格履行职责，认真审核把关，不得随意降低标准，放宽条件；
    （二）调入机关应当严格履行有关程序，按照干部管理权限集体讨论决定，不得个人或者少数人说了算，弄虚作假，搞不正之风；
    （三）调出单位应当严格执行干部人事管理工作的有关法规、政策，提供真实情况，不得突击提拔；
    （四）参加考察的人员应当如实反映考察情况和意见，不得隐瞒、歪曲事实真相；
    （五）调任人员应当遵守有关规定，接到调动通知后，在规定期限内办理行政、工资关系等有关手续。
    第十八条  调任工作中存在应当回避情形的，按照有关规定执行。
    第十九条  对违反规定的调任事项，呈报的不予批准；已经作出决定的宣布无效，并按照规定对主要责任人以及直接责任人作出组织处理或者处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
      第二十条  国有企业和未参照公务员法管理的事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入参照公务员法管理的机关（单位）担任本规定第二条所列职务，参照本规定执行。
    第二十一条  本规定由中共中央组织部、人事部负责解释。各省、自治区、直辖市公务员主管部门和中央、国家机关可根据本规定，结合各自实际，制定实施办法。
                                                摘自《公务员调任规定（试行）》
（三）税务系统公务员交流的条件
符合下列条件之一的，一般应进行交流：
在同一领导班子、同一职位上任职满10年的必须交流，任职满5年以上的应有计划地进行交流；有发展潜力的中青年干部需要通过交流进一步培养的；按照公务员回避规定需要回避的；拟晋升为副厅（局）级领导干部的一般应实行易地提拔；根据工作需要，干部交流可不受任职时间和年龄的限制。
有下列情况之一的，可不进行交流：
副处级以上领导干部年龄超过50岁，副厅级以上领导干部年龄超过55岁，一般不易地交流。属于必须交流的对象，已超过上述年龄的，可区别不同情况转任或轮岗；
因健康原因影响正常工作的；
经考核、考察被确定为不称职的；
因涉嫌违纪违法正在接受组织审查未作出结论的；
因其他原因不适合交流的。
（四）税务系统公务员交流的基本程序
干部交流工作应在各级国家税务局党组领导下进行，按照干部管理权限，分级负责，分类指导，由人事部门组织实施。
干部交流工作应按照以下程序组织实施：
（1）依据有关干部交流的规定，人事部门拟定干部交流方案。
（2）人事部门征求干部调出、调入单位和地方党委组织部门的意见，研究提出交流建议人选。
（3）各级国家税务局党组集体研究，确定交流对象。
（4）在干部调出前，各级党组或人事部门的主要负责人须与本人谈话，做好思想工作，并要求他们按时到新岗位工作。        
（5）人事部门按照党组的决议，及时办理有关任免手续，公布交流任职。
（五）税务系统公务员交流纪律与管理
被交流的干部到新任职单位前，一般应进行离任审计。省级国家税务局副厅级以上干部的离任审计，由国家税务总局指定有关部门负责进行。
确定交流的干部，从接到任职通知之日起一个月内完成工作交接并到职工作。
确定交流的干部，如有特殊困难可以向组织说明，但一经组织决定，必须坚决服从。交流人员从接到任职通知之日起，应在一个月内完成工作交接，并到新岗位就职。对不服从组织决定和不能按时到职，且无正当理由的，将视情况予以免职或降职等纪律处分。
交流干部到新的工作单位时，应及时办理行政和党、团组织关系转移手续，不转工资、户籍和本人档案。
交流干部的工资、津贴和福利待遇等按照国家和当地政府的有关规定，本着“就高不就低”的原则办理；接收单位应提供必要的工作和生活条件。
被交流的干部，其配偶子女是否随调、随迁可尊重干部本人意愿。配偶子女随调、随迁的对其工作、就业、上学等应优先安排。
被交流的干部可在原地或任职地，按住房改革有关政策购买一套住房。被交流的干部退休时，可根据  本人意愿，到已购住房所在地或家庭生活基础所在地进行安置和管理。
二、公务员回避
（一）公务员回避的种类与情形
第六十八条 公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。
因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。
第六十九条 公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。
第七十条 公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：
（一）涉及本人利害关系的；
（二）涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；
（三）其他可能影响公正执行公务的。
摘自《中华人民共和国公务员法》
（二）公务员回避程序
第七十一条 公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。
　　机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。
第七十二条 法律对公务员回避另有规定的，从其规定。
摘自《中华人民共和国公务员法》
第四节  公务员辞职、辞退与退休
一、公务员辞职
第八十条 公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。
　　第八十一条 公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：
　　（一）未满国家规定的最低服务年限的；
　　（二）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；
　　（三）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；
　　（四）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；
　　（五）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。
　　第八十二条 担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。
　　担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。
　　领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。
领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。
摘自《中华人民共和国公务员法》
二、公务员辞退
第八十三条 公务员有下列情形之一的，予以辞退：
　　（一）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；
　　（二）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；
　　（三）因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；
　　（四）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；
　　（五）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。
　　第八十四条 对有下列情形之一的公务员，不得辞退：
　　（一）因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；
　　（二）患病或者负伤，在规定的医疗期内的；
　　（三）女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；
　　（四）法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。
　　第八十五条 辞退公务员，按照管理权限决定。辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。
　　被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。
第八十六条 公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。
摘自《中华人民共和国公务员法》
三、公务员退休
第八十七条 公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。
　　第八十八条 公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：
　　（一）工作年限满三十年的；
　　（二）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；
　　（三）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。
第八十九条 公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。                  
摘自《中华人民共和国公务员法》第五节  竞争上岗
一、适用范围
竞争上岗工作必须坚持《党政领导子部选拔任用工作条例》规定的原则，坚持公开、公平、公正，坚持考试与考察相结合，坚持个人意愿与组织安排相结合。
竞争上岗必须在核定的编制和领导职数限额内进行。
国家税务局系统各级内设机构、隶属机构及派出机构的处、科级领导职位及非领导职位，遇有下列情况，可通过公开竞争确定人选：
（1）职位出现空缺；
（2）机构调整、重组、新建机构或现有人员超出职数限额，需要进行人员调整、选拔或分流的；
（3）按规定进行职位轮换（即交流），有必要通过竞争、选拔和确定有关职位人选的；
（4）其他需要实行竞争上岗的。
    涉及重要机密和国家安全的职位，按照法律、法规不宜公开竞争的职位，不列入竞争上岗的范围。
竞争上岗原则上在本单位或本系统内部实施。
二、资格条件
（一）参加竞争处、科级领导职位的人员应具备的条件
具有国家公务员身份；具备《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《国家公务员职务升降暂行规定》所规定的选拔任用人员和晋升职务人员的资格条件；具有相应的任职资格证书；竞争科级领导职位的人员，年龄在35周岁以下，竞争处级领导职位的人员，年龄在45岁以下；具有竞争职位所需要的专业知识和技能；对个别德才和工作表现突出的人员，党组批准，可适当放宽年龄、任职年限、任职资格证书等条件的限制；对近3年年度考核连续被评为优秀等次的年轻干部（科级30周岁以下，处级40周岁以下），经直属机关党组批准，可越一级申报竞争上岗。
（二）不能参加竞争上岗人员
受党纪、政纪处分尚未解除处分的人；受记过以下党纪、政纪处分撤销处分未满1年的人；受记大过以上党纪、政纪处分撤销处分未满2年的人；司法机关立案侦查、纪检监察机关立案审查或被检举揭发正在调查尚未查结定论的人；近3年年度考核被评定过基本称职及以下等次的人；患有疾病，不能坚持正常工作的人；其他原因不能参加竞争上岗的人。
三、程序和方法
（一）制定方案、公布职位
竞争上岗应当制定实施方案。实施方案内容包括指导原则、竞争职位、任职条件、选拔范围、方法程序(含遴选方式)、时间安排、组织领导和纪律要求等。
    实施方案应当征求干部群众的意见，由党委(党组)讨论决定。
实施方案确定后，应当将主要内容在本机关及所属有关单位公布。
（二）公开报名
参加竞争上岗人员的基本条件和资格应当符合《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定以及竞争职位的要求。
    报名参加竞争上岗的人员，自愿填报竞争职位，可只报一个志愿，也可兼报其他志愿。报名时应填写是否服从组织安排。
    在报名过程中，应当允许报名人员查询各职位报名-，情况，报名人员可在规定时间内调整所报职位。仅有个别人报名，形不成有效竞争的职位，可不列入本次竞争上岗的范围，允许报考该职位人员改报其他职位。
（三）资格审查
干部(人事)部门按照竞争上岗实施方案规定的条件，对报名人员进行资格审查并公布结果
    （四）笔试与面试
    竞争上岗应当进行笔试、面试并量化计分。笔试、面试可依据《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》命题。笔试、面试结束后应将成绩通知本人。
    笔试主要测试竞争者履行竞争职位职责所必备的基本知识以及调研综合、办文办事、文字表达等能力。笔试一般由本单位组织实施。有条件的地方，可由党委组织部门和政府人事部门统一组织。
    面试主要测试竞争者履行竞争职位职责所必备的基本素质和能力，应当根据需要采取适当的测评方法进行。
    面试由面试小组实施。面试小组一般由本单位领导、干部(人事)部门和相关单位领导及专家组成，一般不得少于7人，其中外单位人员应占一定比例。面试小组成员应当挑选公道正派、政策理论或者专业水平高、熟悉相关业务的人员担任。面试小组成员要实行回避制度。面试前应当对面试小组成员进行培训。面试应当允许本单位人员旁听。
（五）民主测评与组织考察
    对竞争上岗人员应当进行民主测评并量化计分。民主测评结果应当通知本人。
    民主测评主要对竞争者的德才表现及其对竞争职位的适应程度进行评价，地方党政机关一般在机关全体工作人员中进行，单位规模较大、竞争者所在内设机构人员较多的，可在该内设机构中进行。参加民主测评的人数必须达到应参加人数的80％以上。
    民主测评内容包括德、能、勤、绩、廉等项，每项可细分为若干要素，每个要素划分为若干档次，每档确定相应的分值，由参加测评人员无记名填写评价分数，由于部(人事)部门汇总计算每位竞争者的平均分。
    考察对象一般通过综合遴选的方式择优确即竞争者参加笔试、面试、民主测评各个环节的竞争，依据总分高低，按照一定比例择优确定考察对象并公布名单以及最低入围分数。笔试、面试成绩和民主测评结果应当按照一定比例计入总分。参加竞争的人数较多时，可通过逐轮遴选的方式择优确定考察对象。采用逐轮遴选方式，应当公布每轮遴选入围者的名单以及最低入围分数。民主测评在笔试、面试之后的，可与组织考察结合进行。确定考察对象时，可适当考虑竞争者的资历、学历(学位)及近年来年度考核情况等因素。
    对民主测评分数过低的人员，可不列为考察对象。民主测评在笔试、面试之前的，对民主测评分数过低的人员，可取消其参加笔试、面试的资格。
    （六）组织考察
列入考察对象的人选数，应当多于竞争职位数。
    考察工作由干部(人事)部门组织进行。考察要坚持德才兼备原则，考察内容包括考察对象的德、能、勤、绩、廉情况及其政治业务素质与竞争职位的适应程度，注重考察工作实绩和群众公认程度。
（七）决定拟任人选
党委(党组)根据竞争者笔试、面试、民主测评的结果和考察情况，集体讨论决定拟任人选。决定人选拟任职位，应当尊重本人所报志愿。必要时，在听取本人意见的基础上，可由组织统一调剂。对没有合适人选的职位，党委(党组)可决定暂时空缺。
（八）公示
    由人事部门对外公示拟任用人员名单、职务和单位。公示期一般为七至十五天。在此期间有群众投诉的，要认真查处，并及时向投诉人反馈查处情况，或对外公布查处结果。对发现有问题的人不得任用。
（九）决定和宣布任命
公示期满后，按照干部管理权限，由党委（党组）集体讨论决定干部的任用。其中需报上级备案、审批的干部，按有关规定办理。
对竞争上岗的处、科级领导干部一律实行试用制和任期制。试用期为1年，1年后经考核合格，按干部任期的规定，实行任期制，任职时间自实行试用期之日算起。
四、纪律与监督
    竞争上岗必须严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》及《党政机关竞争上岗工作暂行规定规定》，并遵守下列纪律：
    (一)要确保竞争上岗的公开、公平、公正，不准事先内定人选；
    (二)要严格执行竞争上岗实施方案不准在实施过程中随意更改；
    (三)有关人员要严格遵守保密纪律不准泄露考试试题、考察情况、党委(党组)讨论情况等；
    (四)面试小组成员要客观公正，不准打人情分；
    (五)参加考察的人员要公道正派，不准隐瞒或者歪曲事实真相；
    (六)参加竞争的人员要正确对待竞争，不准弄虚作假，搞拉票等非组织活动。对竞争上岗工作中的违纪行为按照有关规定予以组织处理或者纪律处分。情节严重的，可宣布竞争上岗结果无效，并追究有关人员的责任。
    党政机关竞争上岗工作必须接受上级党委及其组织(人事)部门的监督，接受上级纪检(监察)机关的监督，接受本单位机关党组织和纪检(监察)机构的监督，接受干部、群众的监督。干部、群众对竞争上岗工作中的违纪行为，有权向党组织或者组织(人事)部门、纪检(监察)机关检举、申诉。受理部门应当按照有关规定及时进行调查核实。 第六节  对税务人事管理的制约监督
 一、领导班子管理
    （一）权力
    1．选拔配备权
    各级国税机关有权根据核定的领导干部职数，按照干部管理权限选拔配备领导干部。
    2．考核考察权
    各级国税机关干部管理部门有权根据党组的意见，按照干部管理权限对拟选拔任用的干部和现职领导干部进行考察考核。
    3．组织指导权
    各级国税机关党组及其干部管理部门有权对所属单位的干部管理工作进行组织指导。
    4．监督检查权
    各级国税机关有权对所属单位领导班子的思想建设、民主集中制、执法执纪及廉政建设等情况进行检查督促。
    5．奖励惩处权
    各级国税机关有权对下级领导班子及其成员进行奖励和惩处。
   （二）制约监督措施
    1．制约机制重点
    （1）选拔配备权；（2）考察考核权；（3）组织指导权；（4）监督检查权。
    2．制约监督措施
    （1）制约机制
    建立健全领导干部竞争上岗和任前公示制度。各级国税机关的领导干部都要实行竞争上岗，在任任职前要在一定范围内进行公示，以接受群众的监督，真正让德才兼备的同志走上领导岗位。  
    建立领导班子管理责任制。各级国税机关应建立领导班子监督管理责任制。按照干部管理权限实行“一把手”负总责，一级抓一级，一级对一级负责。
    建立健全部门责任制。各职能部门按照职责分工履行对领导班子的监督。
    坚持党组民主生活会制度。各级国税机关党组要定期召开民主生活会，上级党组派员参加下级党组民主生活会，加强指导，帮助解决存在的主要问题。并采取适当方式，向群众公布民主生活会情况及整改措施，接受群众监督。
    坚持双重组织生活制度。领导干部不但要参加党组民主生活必需品会，也要参加所在单位的党小组会、支部生活会，正常党的组织生活，自觉接受党组织的管理和党员群众的监督。
建立健全报告制度。认真执行个人重大事项报告制度，各级领导班子成员遇到重大事项时，应按规定在事前或事情发生过程中，向党组或人事、纪检监察部门报告。属于土法事件或不可预见的事件，发生之后必须及时报告。
健全交流换岗制度。各级领导班子成员在任职一定年限后要进行交流换岗。班子成员的分工也应定期进行调整。
    建立健全任职和公务回避制度。领导班子的配备，工作分工和日常工作安排应遵守领导干部任职回避和公务回避制度，以保证公正执行公务。
     （2）监督措施
    建立和坚持巡视组督查制度。上级党组结合工作检查、任职期考核、民主生活会等定期派巡视组对下级领导班子进行巡视检查。
    建立和坚持领导干部离任和任期审计制度。上级党组对下级领导班子晋升、调任、转任、退休、辞职的成员，进行离任审计。要按照经济责任审计制度的要求，定期对在任期内对领导班子管理财务收支的情况进行全面的经济责任审计。
    制定和落实谈话诫免制度。上级党组要结合巡视和考核情况，对下级领导班子成员进行谈话，听取工作和生活情况，反馈意见，指出问题，及时发出诫免通知，责令限期改正。
做好信访工作，强化群众监督。各级国税机关党组要认真做好领导干部的来信来访工作，及时查处领导干部的违纪案件，定期分析领导干部的状况，发现苗头行、倾向行问题，把问题解决于萌芽状态。
   （三）责任追究
    各级国税机关及其干部管理部门，在领导班子管理中发生以下行为的，将追究有关领导和责任人的责任：
    1．领导班子配备不符合规定要求，不能正常组织、指挥、领导所在国税机关完成各项工作任务的。
    2．领导干部选拔任用严重失察，造成严重后果和不良影响的。
    3．领导班子违反民主集中制，重大事项不经集体研究、超越个人权限擅自审批决定，并造成不良影响和国家集体财产损失的。
    4．不认真落实党风廉政责任制，不认真履行“一岗两责”，造成所属单位单位和管理部门干部违纪违法的。
5．不认真执行国家税收政策和法规，有令不行，有禁不止，执法不严，造成国家财产损失的。
6．违反财经纪律，不执行“收支两条线”规定，自行设立或指使他人设立“小金库”的。
    7．经费财务管理制度不健全或制度不落实，审批手续不规范，监督审计不力，致使经费财务管理混乱并发生重大问题的。
8．基建项目不经规定程序审批，不实行公开招标、投标和工程决算审计，造成国家财产损失的。
9．发现重大案件线索和重大案情隐瞒不报，有案不查，查而不处的。
二、人员录用
    （一）权力
    考试录用权： 各级国税机关的人事管理部门有权依据《中华人民共和国共和国公务员法》和省局党组确定的录用人员条件和标准审查录用对象资格，并组织录用考试。
（二）制约监督措施
    1．制约监督的重点：考试录用权
    2．制约监督措施
    （1）制约机制
    建立人员录用集体领导制度。录用人员的具体条件应经用人单位党组集体研究决定。由人事部门负责实施。
    实行部门责任制。人事部门应严格按工作程序组成考评小组，组织考试录用工作。
    建立人员录用公开制。考录前，通过一定形式公开录用条件、录用程序等，考录结束后应公开录用结果，自觉接受社会监督。
     （2）监督措施
    加强部门监督。纪检监察部门应参与考录人员的报名、初审、笔试、面试、体检、考核、录用的全过程，实施事中监督。
    （三）责任追究
   人员录用过程中发生以下违规行为之一者，将追究有关部门和人员的责任：
    1．未按《国家公务员暂行条例》和党组确定的的人员录用条件擅自确定录用人员的。
2．考录工作程序不规范，手续不严密，造成考评内容泄密
    3．录用工作人员在考录工作中弄虚作假，或利用职权索贿受贿、以权谋私，致使不符合条件者被录用的。
三、职务任免
    （一）权力
    1．任免人员确定权：各用人单位有权根据工作需要和本单位实际提出。人事管理机关和部门有权直接提出任免人员和审查确定任免人员。
2．任职考察权：人事管理机关和部门有权对拟任人员进行考察。
    3．免职审核权：人事管理机关和部门有权对拟免职人员的免职事由进行审核。
     （二）制约监督措施
    1．制约监督的重点
    任免人员确定权、任职考察权。
    2．制约监督措施
    （1）制约机制
    严格按职数配备按程序任免。严格按照上级核定的岗位职数选任干部。干部任免要有严格的程序。
    建立集体议事制度。干部任免须经人事主管机关的党组集体研究决定，不得个人说了算。
    建立考察责任制。对任职人员的考察必须形成书面考察材料。全面、真实反映德、能、勤、绩情况。
纪检监察部门参与制度。干部任职的考察须有纪检监察部门参与，纪检监察部门不同意的不能提交党组会讨论。纪检监察部门重视干部任免方面人民来信来访工作。
    （2）监督措施
    实行任职公示制。研究确定新提拔担任副科级以上领导职务人员，采取会议公布、张贴公告或书面通知等形式，对提升对象的拟任植物及相关情况进行公示。人事、纪检检查部门对公示的范围、内容等情况进行监督，及时收集、整理群众的反馈意见，向党组报告。
    制定定期检查制度。上级主管部门应定期对所属单位的干部任免工作进行检查，看被任免人员是否符合条件，任免程序是否规范、合法。
    （三）责任追究
    干部任免过程中发生以下行为，将追究有关责任人的责任：
    1．不严格按照任免的标准选配干部，或违反干部任免程序，造成严重失察和用人不当的。
    2．在干部任免工作中任人唯亲、个人说了算、以权谋私、买官卖官。