肾小球性血尿的特点:上篇：监企有限分离

上篇：监企有限分离
本文见《财经》杂志 2010年第1期 出版日期2010年01月04日  共有 2 条点评 单页阅读字号： 现行监企分离模式仅是省级监狱管理部门的高度集权，离真正有效的监管距离尚远　　监企改革第一案　　回望60年监狱体制变迁的曲折路径，2001年无疑是一个拐点。　　这一年，多家媒体披露了这样一则新闻：自1998年5月开始，湖南省邵东监狱二监区将方便犯人夫妻团聚的“特殊接见室”交由监区管教股实行经济“承包”，其后在一些干警默许下，卖淫女到“特殊接见室”为罪犯提供性服务，部分干警甚至主动充当了“皮条客”。　　此事甫经曝光，中央高层三次批示，司法部成立“监狱、劳教系统突出问题调查研究课题组”，并在九省份展开调研，最终形成一万三千余字的《关于监狱体制改革的调查报告》，这份报告就是2003年大规模监狱体制改革的蓝本。　　这一年，对于湖南省监狱局局长、46岁的刘万清个人而言，也是重要的一年。他刚刚履新一载，就扭转了湖南监狱企业长达11年的亏损局面，并完成了湖南大学的硕士论文《国有资产管理体制改革研究》，获聘该校兼职教授。　　刘万清1954年2月生，系湖南常德市鼎城区人。他的仕途由故乡起步，历任常德津市市长、市委书记等，自1995年6月起担任常德市政法委书记，由此开始14年的政法生涯，直至落马。他所管辖的湖南省监狱系统有29个单位，其中省直单位22个，市州监狱7个，在职警察1.27万人，在职工人9000多人，离退休人员8000多人，年均押犯6.5万人次——全国排名前四位。　　事后证明，2001年也是刘万清涉腐的一年。　　该年年初，湖南省监狱局原总会计师兼财务处长廖秀成，以及统管省内所有监狱企业的万安达集团生产部部长罗辉，共同负责省直监狱的企业破产改制工作。当时，湖南湘资会计师事务所会计师何庆成提出：承揽破产改制中的资产评估审计业务，并承诺按照审计业务费的30％返还好处费。此后，该所承揽了省监狱局下属的赤山、德山等七家监狱企业的破产改制资产评估业务。作为回报，何庆成送给廖秀成、罗辉19.6万元，其中廖分得十万元。此案审判书还认定，“在此过程中，廖秀成曾安排罗辉向刘万清口头汇报，并得到后者同意。”　　湖南省监狱局当年开展的省直监狱企业的破产改制，是某种意义上的甩掉“历史包袱”。以下这组数据可以佐证中国监狱企业承担的经济压力：1995年全国监狱的总支出为76亿元，其中财政拨款39亿元，占总支出的51％，其余49％由监狱企业负担；次年总支出近78亿元，仍有36％来自监狱企业。　　监狱企业日趋衰败的另外一个政策背景是，2000年以后，中央与地方财政对监狱经费的保障逐年递增，对监狱企业的依赖减少，监狱企业因此获得的资金与政策支持也越来越少。刘万清治下的湖南监狱系统，截至2007年实现销售收入7亿余元，利润仅3400余万元。这与同期约6亿元的财政拨款相比，只相当于后者的5％。　　监狱企业利润增长有限，而财政补充长期短缺。尤其是监狱大型修缮支出、大型设备购置支出等专项经费，成为各监狱向管理部门竞相争取的资金来源。2003年，湖南津市监狱接待处负责人刘田华请时任省监狱局党委委员廖秀成出面争取基建资金，后获得55万元专项资金，刘田华回报廖秀成15万元现金。　　廖秀成、罗辉已因贪污罪、受贿罪分别获刑十二年六个月和十年六个月，涉案的湘资会计师事务所亦被注销。
省监狱局长兼董事长　　作为全国第二批试点省份，湖南于2004年8月正式启动监狱体制改革。次年6月，该局成立湖南万安达集团，全省各监狱投资兴建的26家企业统一改制，成为该集团全资子公司。彼时湖南监狱系统总资产23亿元，其中监狱资产11亿元，企业资产12亿元。　　万安达集团系国有独资公司，由湖南省国资委委托省监狱管理局经营管理，公司地址设在监狱管理局大楼内，法定代表人、董事长就是省监狱局局长刘万清。　　2003年监狱体制改革中的重点之一，即“监企分开”原则。　　其中，要求监狱与监狱企业“职能分开”。监狱主要职能是：负责警察队伍管理、刑罚执行、教育改造、组织罪犯生产劳动、考核罪犯的改造表现等。监狱企业则负责为监狱改造罪犯提供劳动岗位和技能培训，承担工人管理职能，具体负责生产计划、原材料供应、产品营销、市场开发等工作。　　此项改革还要求监狱与监狱企业“收支分开”。监狱履行职能所需经费支出纳入省级财政预算，由财政全额保障，监狱收入和罪犯劳务费不再作为监狱经费来源。监狱企业收入则在扣除各项成本费用后，用于监狱企业生产发展资金等。但监狱企业要与监狱劳动管理机构共同协商制定罪犯劳务费标准。　　值得特别提出的是，企业支付给监狱的罪犯劳务费，需由集团公司与省监狱局结算，省监狱局再与监狱结算，这笔劳务费按规定应实行专户管理，主要用于支付罪犯劳动报酬与保险等费用。　　万安达集团在此原则下，将全省各监狱的企业整合为下属子公司，子公司依照集团与监狱局签订的合同规定，支付罪犯劳务费并按月上缴，集团统一向省监狱局结算、支付，再由省监狱局向各监狱划拨，子公司不再与平级的监狱直接结算罪犯劳务费。　　不过，湖南省政府批复的《湖南万安达集团有限责任公司组建方案》第六条写明：“集团公司和子公司管理人员，可由省监狱管理局和各监狱委派”。　　这一模式表面上实现了监狱与对口企业的机构、职能、人员、资产与财务的分离，但实质是事权留于监狱，财权上收至省监狱管理部门。　　“两位一体”的遗祸，正是寻租空间的再造。《财经》记者调查到的情况显示，同时在监狱与监狱企业任重要职位的刘万清，因此成为26家子公司负责人竞相攀近的“财神”。　　监企合一体制下的津市监狱，拥有湖南省第二大监狱农场——涔澹农场，旗下包括湖南鑫源缸套有限责任公司（下称缸套公司）、砖瓦厂、加工厂等十多家公司。2005年9月，这些企业大多被整合进新成立的万安达集团涔澹实业有限责任公司；缸套公司因资产较好单独成为万安达集团的另一子公司。　　津市监狱监狱长李峥嵘，同样兼任缸套公司法人代表，每年以公司名义至少送给湖南省监狱局副局长卜中云三万元，卜中云则共计送给刘万清20万元。　　卜中云已因受贿罪一审被判五年。据其律师的辩护材料，卜中云曾任缸套公司董事长、津市监狱监狱长，后被刘万清提拔为省监狱局副局长。作为卜中云的接任者，李峥嵘治下的缸套公司年产值从1000余万元攀升到7000余万元，其上缴给集团公司的利润亦逐年提高。卜中云、李峥嵘代表津市监狱、缸套公司利用拜年的机会给刘万清送钱，意在让刘万清减少缸套公司利润的上缴指标。卜中云案卷宗显示，自2003年至2009年间，卜中云每年组织津市监狱集体给刘万清拜年，由津市监狱出资；带领缸套公司李峥嵘给刘万清拜年，则由缸套公司出资，拜年费用每年两万元。但在2008年春节，李峥嵘因不满缸套公司的上缴利润指标，经卜中云建议突破惯例，向刘万清赠送五万元重礼。　　“说白了，就是省监狱局把缸套公司收上去了，其日常生产还由津市监狱组织，但财务和人事直接归省局管。缸套公司由科级升格为副处级，跟津市监狱平级。”津市监狱有关人士说。　　尽管万安达集团拥有董事会、监事会等现代企业的初步架构，但离理想的监管效果相差甚远。《财经》记者获知，据湖南省政府批示，省国资委负责万安达集团国有资产的监管，但后者监管的42家国企名单中，却并无万安达集团。　　在湖南省工商管理局注册登记的万安达集团，其企业内档资料也无年度资产负债表、损益及利润分配表等常规企业财务数据。湖南省国税局亦证实，万安达集团并未在该局办理税务登记，但其子公司有税务登记。　　“由于监狱企业的特殊性，《公司法》《监狱法》都无法解决监狱企业的法律关系、法律地位问题。”一位监狱体制改革的研究者说。《公司法》规定，公司是具有独立人格的经济组织，没有上级主管单位。但国务院另行规定，监狱国有独资公司由省监狱局主管、兴办，后者行政任命公务员和警察为公司管理人员。　　有学者建议，这种监企分离不彻底的局面，必须配套建立与监狱生产相适应的组织机构，“同时改良董事会，引入少数经济学专家或企业家作为外部董事，形成制衡关系。”
　　有限分离的遗祸　　刘万清于改制之初，首创罪犯改造质量评估体系，这一“湖南模式”日后得以全国推广，可谓其一大政绩。他本人亦曾自诩，湖南监狱2003年至2006年实现零脱逃目标。但在他身后，这一现实不断被打破。仅是湖南德山监狱，2009年即发生两起新闻事件：一是8月因刘万清案牵连，德山监狱原监狱长向建春被带走调查；二是11月15日该监狱在押罪犯刘宏越狱成功，至今未归案。　　与传统的凿洞翻墙不同，刘宏是趁生产时用梯子架上监狱高墙，翻越而出。德山监狱整个区域分为生产区、生活区和监狱管理区。上班时间，生产区聚集了来自生活区的工人和监狱管理区的服刑犯。这种“监企”混居的模式，在德山监狱的侧门两块招牌已有体现——德山监狱、湖南芙蓉机械有限公司。　　其实类似越狱事件早已蔚然。来自山西省的调查统计，全省自1991年至1998年发生的脱逃事件中，直接从外役劳动点上逃跑的占50％以上。其中13名逃犯有九名是从外役劳动点逃跑，占脱逃总数的69％；外役劳动死亡占罪犯总数的60％以上。　　刘宏所在的芙蓉机械有限公司，前身是建立于1970年的湖南省专用车辆修配厂，当时是收容管理省内刑满释放就业人员，1981年12月起定向收押政法机关的获刑人员，1983年扩大到普通刑事犯。这种“先有监狱生产，后有监狱”的模式正是新中国监狱的发展缩影。　　司法部预防犯罪研究所原所长郭建安介绍，建国之初，监狱容量由遗留的六万多人突增到87万人，一批转业军人获得极少的安家费，领着罪犯开山、造田、筑路、修水利工程，于是早年的监狱以劳动改造队为单位建立。　　同时，监狱的财务制度几经变化：由建国初期的统收统支管理，到1954年的差额管理，再到1963年后的全额管理和1980年改革开放初期的包干管理。1994年实施的《监狱法》，才首次明确监狱经费由财政保障。　　不过，此处法定的“财政保障”仅是差额保障，包干管理阶段惯用的监狱承包制一直在延续。以津市监狱为例，每年三月召开“监狱-大队-中队”三级经济工作会议，各监狱长、大队长、中队长在会上签订相应的“经济军令状”。其完成的情况不仅与干部、干警收入挂钩，也会纳入干部的年终考核，影响晋升、评优。　　司法部的一份调研报告称，这种导向使得狱警的考核指标主要根据经济效益进行。被问卷调查的狱警中，有55.6％的人认为经济效益为其最大压力，只有18.1％的干警选择管理教育。该问卷称，罪犯每周平均劳动日数为6.2天，最长的为7天。全年每天平均劳动时数为8.9 小时，10小时以上（包括10小时）的接近35％。　　罪犯利用其社会关系帮助监狱企业的销售、减税等，以便获得其在监狱的增加减刑幅度、降低假释条件，已成为监狱内一大监管漏洞。据问卷调查，40.8％的监狱干警肯定，罪犯在生产经营方面为监狱提供过帮助；25.1％的干警承认，监狱曾经要求罪犯在生产经营方面为监狱提供帮助。　　有别于司法部广而推之的上述模式，1998年最早完成监狱体制改革的北京，未成立市属集团公司统管辖区所有监狱企业，而是让监狱基层生产科专门负责生产事宜，干警专注于帮教工作。北京市监狱局研究室负责人认为，成立公司并不能避免生产计划与具体生产能力之间的矛盾。■