肾囊肿切除术:美、日如何对待钉子户：渔夫打败地产大亨

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　　网上如今风靡这样一个故事：美国人梅斯菲尔德1966年起住在西雅图巴拉德西北46街一个两层楼的小房子。这栋房子建于1900年，只有90多平米。梅斯菲尔德在这儿一住就是40年。

　　2006年，梅斯菲尔德85岁时，她和这座房子开始成为“钉子”——有开发商想在这里建一个五层的商用大厦，而梅斯菲尔德拒绝搬走。

　　根据政府评估机构的测算，梅斯菲尔德破旧不堪的房子只值8000美元，其所在的地皮也只值10万美元。开发商几次提高报价，最后提到100万美元，老太太仍不肯搬。不过，对于梅斯菲尔德的固执，开发商很理解，项目主管巴里·马丁甚至关心起老太太的生活。

　　谈起这段友谊，马丁也觉得不可思议。“我给过她一张名片，告诉她如果有任何需要，给我打电话就行。有一天，梅斯菲尔德打电话给我，想去剪头发，我开车带她去了。第二天我又带她去看医生……就这样，我们成了朋友。”后来马丁还帮老太太做饭，买杂货，跑腿拿处方。

　　2008年6月，梅斯菲尔德在家里去世。老太太没有亲人，唯一的儿子13岁时死于脑膜炎，于是她在遗嘱里把房子送给了马丁，以感谢他在自己生命最后一段时间的陪伴和照顾。马丁知恩图报，他坚持修改了图纸，三面围着老太太的小房子，建起凹字形的五层商业大楼。最后，这座商业大楼取名为“信念广场”，马丁认为这个房子会让每一个美国人思考自己的人生……

　　美国式强制征用

　　房屋是人类生活资料中最重要的组成部分。它从当初只是为了挡风遮雨的原始功能，逐步发展成一种文化，一种文明，一种资产和产业。某种意义上，房屋就是“芸芸众生”的人格权、生存权不可或缺的构成。所以，土地和房屋问题事关大众的根本利益和社会长期稳定，西方各国政府和立法机构无不给予特别的重视。

　　西方法律以“私人财产神圣不可侵犯”为纲领，这在土地和房产的征用中表现得淋漓尽致。

　　在惜墨如金的美国宪法中，其第5条修正案专门规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”

　　但在美国各级政府和私产所有者之间，就何谓“公用”，如何确定“公正补偿”，依然是争论不休，讼诉不断。也就是说，美国社会并非不存在强制性的征用。

　　争论的关键是所谓“征地补偿”问题。和世界其他地方一样，无论是公共利益还是商业开发，老百姓即便能得到公正补偿，也会因为故土难离、老宅情结等情感因素而不愿搬迁。这种情况下，法律诉讼还是在所难免。

　　2005年6月23日，美国联邦最高法院做出了一项意义深远的裁决，认可了新伦敦市地方政府以发展经济为由，行使征用权的做法。

　　这个案件的原告是康涅狄格州的新伦敦市15户居民，被告是当地市政府。该市因为经济不景气，失业率高，人口流失严重，被州政府认定为“败落市区”。为了让它起死回生，振兴经济，市政府决定进行大规模的市政改造。经过周密的规划和设计，政府拆除河边衰败的住宅区，改建为辉瑞制药公司（著名伟哥的生产商）的研发中心、新型居民区和河边步行街。

　　对绝大多数的居民而言，这无疑是喜讯。可就是有那么15户居民，放着每户160万美元的“公正补偿”不要，甘愿做钉子户。面对拆迁的压力，从2000年11月，他们开始走上了漫长的维权之路。钉子户及其律师最有力的理由是，即便征用能够促进经济发展，但也绝非是“公用”。在他们看来，除非是修建高速公路或者是公共设施，否则，都不能称其为“公用”。最终把官司打到了最高法院。

　　出乎预料的是，通常替穷人说话的自由派大法官这次却站在了当地政府一边。在5比4的法院判决中，史蒂文斯大法官代表最高法院发表了多数意见。他们认为，宪法中的“公用”可以恰当地定位为“公共目的”。经过仔细考察后，史蒂文斯认为新伦敦市这一改造项目“毫无疑问是服务于公共目的”，因为它旨在“增进就业，增加税收”。同时，它认为地方立法机构和法院最适于“判断地方上的公共需要”，因此要坚决支持地方政府的决定。

　　和美国国家征用权类似，日本在1951年就通过了《土地征用法》，授权政府在修筑公共设施时向社会征用土地。它本想绕过宪法，用《土地征用法》以使大型公用工程得到便利，但日本老百姓却根本不买这个账。

　　1966年6月，当时的佐藤荣作内阁做出决定，为修建东京成田机场跑道，把宫内厅下属的皇室牧场所在地的千叶三里冢芝崎地区作为机场候选地。但原有的皇室牧场只占机场用地不到一半的面积，需另征大量土地。在7月4日内阁会议上，日本政府恃有《土地征用法》的授权，没有就此与当地农民进行沟通。7月20日，三里冢农民闻风而动，成立了“三里冢芝山联合机场反对同盟”（简称反对同盟），漫漫的斗争路从此开始。

　　政府对“钉子户”们一向采取非妥协的姿态，1971年2月22日，政府开始第一次强制征地行动，反对同盟成员与警察发生冲突。9月16日，在第二次强制征地行动中，双方在东峰十字街展开“战斗”，其中3名警察死亡，双方各有多人受伤。政府不得不凭借《土地征用法》，采用强制手段才征得1号跑道及机场配套设施所需土地。

　　1978年，这条历经12年磨难而建成的所谓“缺陷跑道”正式投入使用，但它的苦难没完。1985年10月20日，因反对机场二期工程，当天反对同盟在三里冢第一公园主持召开集会，约有3900人参加，他们用翻斗车把大量石头、铁管、火焰瓶等搬进现场。而警方则派出了4个机动队包围了会场，此外还有警视厅航空队派出直升机巡逻。冲突终于发生，恶斗持续了两个小时。有59名警察受伤，3台装甲车被严重毁坏。反对同盟241人被逮捕。这是成田机场启用以来最大规模的冲突。

　　为了寻找出路，日本政府于1990年提议与反对派对话。1991年11月起， 在学者牵头下，双方展开对话，经过十多次研讨会达成初步和解。1995年，当时的日本首相村山富市向机场反对同盟成员谢罪，这怀柔之策终于赢得了部分人心，也使得反对同盟内部瓦解，抗议活动也渐渐消逝。日本政府如获至宝，迫不及待地于1999年将就修筑起2号跑道来。

　　但日本政府万没想到的是，因为2号跑道是在没有与周边住户达成完全谅解的情况下启用的。仍然留住在跑道南端的7户农家一气之下，干脆拒绝了政府和成田机场管理公司的任何和谈请求。这样修筑起来的2号跑道比原计划北移了800米，还缩短了320米，这给起降前后的飞机来往候机楼带来极大的不便。再者，如此延伸以后的北端将触及已在运行的国道干线隧道，就更不用提及改变建设计划要牵涉到包括环境评估和公众听证等法律程序，需要耗时6年，耗资330亿日元，这些都是原计划的两倍。

　　成田机场钉子户和政府的长久较量，它集中体现了日本人积压在心的对政府种种破坏环境搞大开发而不顾民意的行为的反抗之心，也折射了战后日本高度经济成长期政治、经济、社会发展变化的过程。学者余泽弘文在1992年专门围绕成田钉子户著书《“成田”是什么——战后日本的悲剧》。他认为，成田机场的纷争体现了战后日本的悲剧，是民主主义未成熟和急速工业化和开发至上主义导致的结局。

　　2005年7月15日，心力交瘁的日本政府最终宣布放弃谈判。国家首都机场的扩建计划竟然因为几户“刁民”而拖延了四十年之久，而且最终还不得不改变原先合理的设计方案，无怪《读卖新闻》要在其社论中称它为举世无双的“奇观”。

　　英国是一个君主制国家和世界保守主义的发源地。但同时，英国也是世界宪法的母国。英国的法制，最核心的体现就是“法律面前人人平等”，它对君主也不例外。

　　事实上，早在18世纪中叶，当时的英国第9任首相老威廉·皮特就曾说过：“即使是最穷的人，在他的寒舍里也敢于对抗国王的权威”。两百多年后，英国的“钉子户”让这句话成为了现实。

　　2007年，苏格兰的一个农场主麦克尔·福布斯拒绝搬迁，成了英国史上最牛的钉子户。说福布斯牛，因为他的对手不是别人，正是美国亿万富翁房地产大亨唐纳德·特朗普！

　　纽约房地产大亨特朗普2003年投资10亿英镑，拟在苏格兰东海岸建一座世界最顶级的高尔夫球场。此外还建一座8层五星级酒店、36栋豪华别墅、500套私人高档住宅和950间度假公寓。

　　特朗普寻遍欧洲才在苏格兰门尼地区找到这个“最理想的地方”，志在必得；阿伯丁地方政府也有着强烈的发展经济冲动，积极响应，他们有着同中国官员招商引资一样的热情。近年来随着石油经济的滑坡，这里的经济也开始走向衰落。特朗普的投资，无疑会创造新的机会和财富。

　　但这项从英国布朗内阁到阿伯丁地方政府一路绿灯的工程在福布斯那儿受阻，开发区的中心正是福布斯的农场。这个农场只有23公顷，但位置极端重要：就在高尔夫球场第二个洞和豪华酒店的中间。祖祖辈辈生活在这儿的福布斯，对特朗普45万英镑的报价一口回绝，之后特朗普又提出附送一个年薪5万英镑的终身工作岗位，还承诺照顾他的母亲。可福布斯态度异常坚定，“别说金钱万能，我不认钱！”

　　特朗普没有想到，乡村渔夫福布斯是一颗怎么也拔不掉的“钉子”，一“钉”四年。让特朗普更没想到的是，福布斯还主动出击，在全世界范围内寻求声援，其抵抗行动得到越来越多人的支持。在福布斯的带动下，特朗普的开发计划也受到了当地环境保护人士的强烈反对。因为开发区内不仅有风景独特、曾经获得“苏格兰自然遗产”的绵延沙丘，还生活着好几种珍稀鸟类，包括云雀、涉禽、田凫等。

　　尽管阿伯丁议会曾投票通过了特朗普计划，但抵不住福布斯的“死磕”，郡建设管理部门终于在当年11月29日再次投票，否决了特朗普计划，将10亿英镑投资拒之门外。官方解释是：“旅游业或许能带来6000个工作机会，但议会认为，先要保护那里的鸟类和人民自由栖息。”

　　一个普通的乡村渔夫竟然打败了名震全球的地产大亨，他的胜利不是将“钉子”牢牢钉在高尔夫球场的中心，而是击碎了地产大亨圈地发财的预谋，遏止了地产商背后地方政府官员的政绩冲动。

　　当然，阿伯丁地方政府最后屈服于福布斯，首先是出于生态环境的考虑，此外，就是各种社会舆论的影响。但当时从地产商到地方政府，一直同福布斯进行着拉锯战，他们没有急于开工建设，更没有将福布斯的房子拆成一座“孤岛”。也就是说，只要有一户谈不妥，就绝不开工拆迁，更不会采取将周围民房拆成一片废墟，断水、断电、断路、断气等手段，把钉子户孤立起来。钉在那里活得很是窝心。

　　在美国，征收主要分两种形式。

　　第一种是“警察权”（Police power），它是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。它适用的场合很有限，并受到相关法律的严格制约。

　　第二种是“国家征用权”（Eminent domain），指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。美国政府极少使用国家征用权，即便使用，也须通过繁杂的程序：

　　／预先通告。

　　／政府方对征收财产进行评估。

　　／向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约；被征收方可以提出反要约。

　　／召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。

　　／双方若无法达成补偿协议，由政府方将案件送交法院处理。

　　／法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告。

　　／双方最后一次进行补偿数额的平等协商。

　　／如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价数额。

　　／判决生效后，政府在30天内支付补偿金并取得被征收的财产。