肯德基黄金蟹钳:南方周末 - 警惕“政府一申请，法院就强拆”

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作者: 朱晓阳
2010-12-30 12:06:13
 来源:南方周末
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对新条例的九点意见新条例需要立法听证标签
旧城改造公民权利强拆已有评论11条
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可以想见，新征收条例一旦实施，法院的行为很可能变成积极受理政府提出的强拆申请，并积极发出强拆令。与此类似，地方人大也可能积极按照要求，将政府提出的“旧城区”改造规划审议通过。（向春/图）
《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》(以下称“第二稿”)公布以来，其亮点和暗点已被不少人挑出来议论过。我只讨论条例的核心原则和一两处关键内容。
总体而言，第二稿与第一稿相比，可用“有进有退”来形容。“进”是指行政强制拆迁将取消。所谓“退”是指它在立法理念、部分内容及执行程序方面出现模糊、混乱或倒退。
根本问题是条例（特别是第二稿）的立法理念含糊、导向可疑。当初拆迁条例之所以被要求修改或废止，一个最重要原因，是执行中公权力滥用，导致政府与利益集团结合，被强势利益集团（如地产开发商）绑架，暴力拆迁对公民产生物质和人身侵害。这些，都是打着为“公共利益”的旗号进行。因此，制约公权力应当是条例的核心原则之一。
此外，近年以高速城市化拉动的征地和城市改造已经成为整个国家诸多社会冲突、社会问题发生的根源之一和集中爆发点，也是当前普遍存在的“城市病”的病因。大拆大建等违反循环经济，城市发展不可持续。
因此，征收条例的另一重要原则，应以增强城市可持续性发展作为目标，而不是笼统地“为了促进城市化”或“有利于城镇化”。事实上，促进城市化在现实中就是在支持不可持续性的城市蔓延，“城镇化”也不过是不可持续的城市化的代名词。
所以，增强公民参与决定权和制约公权力应当是条例的核心原则，只有坚持这些原则，才能使城市化回到可持续性发展的路上来。
有法律学者指出的“平衡原则、公平补偿原则以及正当法律程序原则”与我所说的核心原则虽有差距，但不矛盾。现在，条例（特别是第二稿）的核心内容，与这些原则背离。
比如，第二稿将“有关危旧房改造需经90%被征收人同意和补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意、补偿协议签约率达到三分之二以上的方可生效”（即“90%同意和两个三分之二签约”）删除，这是退步，是背离以上核心原则的关键之一。
在第二稿中，以“政府依法申请人民法院强制执行”拆迁来实现平衡原则和正当法律程序原则。许多人质疑市县法院能够独立考量，对拆迁纠纷自主审判。在很多地方，政府和司法经常是左右手，政府向法院申请强拆，容易给人左手批给右手的嫌疑。有法律人提出，要警惕“政府一申请，法院就强拆”。
第二稿中对于实现正当法律程序还有这样的规定：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划”。也就是说，以同级人大会议来审批计划。如同上一条一样，当前市县级人民代表大会基本上是在追随地方首长的意志，很难独立审议并做出决定。
现实中平衡原则和正当法律程序原则难以实施，第一稿写入了以绝大多数居民决定（如90%同意和两个三分之二签约）的内容。这是能避免地方领导人凌驾于司法和人大之上的程序安排。这个法律程序很正当，是社会公正的最后一道防线。我们今年研究一些城市的城中村改造，例如昆明，就在用这样的办法。市政府的城中村和旧城改造政策规定，必须有90%的居民同意才能实施拆迁。正是这一地方政策，使被“株连”进拆迁范围的居民们能够依法抵制。在很多城市，司法机构对于与拆迁有关的诉求一律不受理，原因是地方一把手如此指示。
可以想见，新征收条例一旦实施，法院的行为很可能变成积极受理政府提出的强拆申请，并积极发出强拆令。与此类似，地方人大也可能积极按照要求，将政府提出的“旧城区”改造规划审议通过。
在这种法律与国家制度和社会相互嵌入的情景中，决不能将司法和立法自主运作的理想代替现实，因此，决不能将绝大多数居民同意视为繁琐加以删除。相反，正是这种以90%同意为标志的内容，体现出公民参与决定权的原则。
第二稿的原则混乱还体现在“公共利益”的主体上。第二稿将旧城区改造列为“公共利益”范围，已经混淆旧城区和危旧房这两类概念，更错的是，将政府当作旧城改造的主体。
主要的问题包括：改造旧城和危旧房在什么意义上是“公共利益”？谁是主体？谁来决定什么是危房、什么是旧房，政府可以决定吗？谁来决定旧城改造？即使旧城和危旧房改造作为“公共利益”，其利益主体也应当是旧城和危旧房的业主和居民（包括承租人），而不是政府说了算。
剥夺业主和居民（包括承租人）的决定权和参与权，是对“平衡原则”的根本违背。过去几年“危旧房改造”、“城中村改造”甚至“棚户区”改造都已经成了一个个大漏斗。在我们调查的城市，地方政府为了土地财政大拆大建，能将仅存在不到10年的居民小区也纳入城中村改造拆迁范围，能将30亩的城中村改造扩大到130亩或更大范围。
（作者为北京大学社会学教授）
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