黑白小说全文阅读:國新辦就全國主體功能區規劃情況舉行新聞發佈會

女士們、先生們，歡迎大家參加今天的新聞發佈會。今天新聞發佈會的主題是給大家介紹《全國主體功能區規劃》有關情況，今天請來的是國家發展改革委副主任徐憲平先生，國家發展改革委秘書長楊偉民先生和發展規劃司司長李守信先生。首先請徐憲平主任介紹情況。

2011-06-08 09:14:50

女士們、先生們，上午好。很高興就《全國主體功能區規劃》有關情況，向新聞界的朋友們作一介紹。

2010年底，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，這是我國第一個國土空間開發規劃，是戰略性、基礎性、約束性的規劃。實施主體功能區規劃，推進主體功能區建設，是我國國土空間開發思路和開發模式的重大轉變，是國家區域調控理念和調控方式的重大創新，對推動科學發展、加快轉變經濟發展方式具有重要意義。下面，我簡要介紹三方面情況。

2011-06-08 09:56:20

一、規劃編制的背景和過程。

編制主體功能區規劃、推進形成主體功能區，是黨中央、國務院立足我國基本國情，從可持續發展的高度出發作出的重大戰略決策。“十一五”規劃《建議》提出了主體功能區的戰略構想，“十一五”規劃《綱要》明確了推進形成主體功能區的基本方向，黨的十七大報告把“主體功能區佈局基本形成”作為實現全面建設小康社會宏偉目標的一項新要求。黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃《建議》提出實施主體功能區戰略，“十二五”規劃《綱要》明確了今後五年推進主體功能區建設的主要任務。

為編制好主體功能區規劃，國務院下發了指導規劃編制工作的兩個文件，並專門召開電視電話會議進行了部署。

2011-06-08 09:58:14

按照黨中央、國務院的部署，國家發展改革委會同規劃編制領導小組14個成員單位，從2006年8月開始，用4年多的時間編制完成了這一規劃。

二、規劃編制的目的和意義

改革開放以來，隨著我國經濟持續較快增長，工業化城鎮化加快推進，國土空間發生了巨大變化。這種變化有力地支撐了經濟發展和社會進步，但也存在一些必須高度重視的問題，如耕地減少過多過快、資源開發強度過大、環境問題凸顯、生態系統功能退化等。因此，必須統籌謀劃未來國土空間開發的戰略格局，形成科學的國土空間開發導向。

推進形成主體功能區，有利於推動經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式。空間結構在一定程度上決定著發展方式及資源配置效率。當前空間結構不合理、空間效率不高已經成為影響科學發展的重大結構性矛盾和問題。轉方式必須轉變傳統的空間開發模式，調結構必須調整不合理的空間結構。只有通過明確不同區域的功能定位和發展方向，才能把轉方式和調結構的要求落實到具體地域上。

2011-06-08 10:00:09

推進形成主體功能區，有利於按照以人為本的理念推進區域協調發展，縮小地區間基本公共服務和人民生活水準的差距。區域協調發展並不是使經濟總量在城鄉和各地區平均分佈，並不是簡單地縮小地區生産總值的差距，而是要從人人享有小康社會幸福生活出發，使生活在不同地區的人們都能享有均等化的基本公共服務和大體相當的生活水準。

推進形成主體功能區，有利於從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，實現可持續發展。對一些生態環境脆弱的地區，若仍按照原有的發展模式，勢必大大超出其資源環境承載能力，陷入越開發、越破壞、越貧困的惡性迴圈。因此，要引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，為農業發展和生態保護騰出更多的空間，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。只有這樣，才能從源頭上遏制生態環境先破壞後恢復的弊端，使當代人的發展不損害後代人利益。

2011-06-08 10:04:31

推進形成主體功能區，有利於制定實施更有針對性的區域政策和績效考核評價體系，加強和改善區域調控。我國幅員遼闊，區域差異比較大，國家對區域經濟發展的調控，應根據資源環境的特點分類指導。主體功能區規劃可以為差別化的區域政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精準細緻的空間管理提供一個可操作、可控制、可監管的基礎平臺，從而增強區域調控的針對性、有效性和公平性。

2011-06-08 10:06:27

三、規劃的主要內容

《全國主體功能區規劃》以構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局為主線，共分為六篇十三章，還附了國家重點生態功能區、國家禁止開發區域兩個名錄以及20幅分析評價圖和規劃圖。

規劃對我國國土空間進行了深入分析。主要概括了我國自然狀況的特點，對國土空間進行了綜合評價，分析了國土空間開發中存在的主要問題以及面臨的挑戰。

規劃提出了未來國土空間開發的一些新的理念和原則。提出六個新的開發理念，即根據自然條件適宜性開發的理念、區分主體功能的理念、根據資源環境承載能力開發的理念、控制開發強度的理念、調整空間結構的理念、提供生態産品的理念。確定五個開發原則，就是優化結構、保護自然、集約開發、協調開發、陸海統籌。

2011-06-08 10:08:16

規劃確立了未來國土空間開發的主要目標和戰略格局。一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建這一格局，是在優化提升東部沿海城市群的基礎上，在中西部一些資源環境承載能力較好的區域，培育形成一批新的城市群，促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展。二是構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。這是結合我國農業自然資源狀況的特點和基礎，這幾年主要農産品向優勢産區集中的新變化提出來的，對於保障全國耕地數量品質和農産品供給安全至關重要。三是構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。這一戰略把國家生態安全作為國土空間開發的重要戰略任務和發展內涵，充分體現了尊重自然、順應自然的開發理念，對於在現代化建設中保持必要的“凈土”，實現可持續發展具有十分重要的戰略意義。

規劃明確了國家層面四類主體功能區的功能定位和發展方向。闡述了國家層面優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的功能定位、發展方向和開發管制原則。同時規劃還明確了能源、主要礦産資源開發佈局以及水資源開發利用的原則和框架。

規劃還按照推進形成主體功能區的要求，提出了分類管理的區域政策。分別闡述了財政、投資、産業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等政策方向和措施，提出實行各有側重的績效考核評價辦法。

今年是實施“十二五”規劃《綱要》的開局之年，也是實施主體功能區戰略的起步之年，我們希望通過全國上下和社會各界的共同努力，宣傳好、實施好主體功能區規劃，共同建設我們美好的家園。謝謝大家。

2011-06-08 10:09:19

謝謝徐主任。聽起來這個話題很專業，大家有什麼問題可以提出來。

2011-06-08 10:12:16

謝謝你的提問，先回答第一個問題。我們講的區域發展總體戰略，包括深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支援東部地區率先發展等內涵，也就是我們通常講的“四大板塊”的發展。區域發展總體戰略，它是強調要發揮不同地區的比較優勢，促進生産要素的合理流動，來促進區域合作互動良性發展，來縮小區域發展的差距。

主體功能區戰略提出構建城市化地區、農業地區和生態地區“三大格局”和優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發這四類的開發模式，它強調不同地區要根據資源環境的承載能力來確定功能定位和開發模式，據此來控制開發的強度，來完善開發的政策，來規範開發的次序。在東、中、西和東北這“四大板塊”中都有城市化地區、農業地區、生態地區，也有優化開發的區域、重點開發的區域、限制開發的區域和禁止開發的區域。區域發展總體戰略和主體功能區戰略這“兩大戰略”相輔相成，共同構成了我國國土空間開發完整的戰略格局。

第二個問題請我們的秘書長楊偉民同志來回答。

2011-06-08 10:15:08

剛才提的問題是社會各界，特別是一些欠發達地區普遍關注的問題。正如你所説的，現在我們確定的優化開發區域，像環渤海地區、長三角地區、珠三角地區是我們國家經濟實力最強的地區，這三大地區的經濟總量佔我們全國經濟總量的40%左右。我們確定的一些所謂限制開發區域，也就是重點生態功能區、農産品主産區這些地區的經濟總量是很小的。但是我們這麼做了以後，可能就GDP來衡量會拉大這樣兩個區域之間經濟總量或者GDP總量的差距。但是我們要縮小的到底是什麼差距？我們要縮小的恰恰是徐主任講到的，主要是公共服務方面的差距、居民收入之間的差距、基礎設施之間的差距，是要縮小這樣的差距。而我們把這些地區確定為重點生態功能區、農産品主産區，恰恰是從當地的資源和環境承載能力出發的。總的來講，這些地區承載不了這麼多的人口，所以需要通過其他的一些途徑來解決。

2011-06-08 10:18:16

如果要縮小差距的話，須三管齊下：一是擴大分子，盡可能在農産品主産區和重點生態功能區發展資源環境可承載的産業。二是減少分母，促進人口逐步地、自願地、有序地轉移到收入高、就業高、就業多的城市化地區，而這個過程事實上已經在發生。三是增加轉移，中央財政、省級財政增加對這些地區健全公共服務、建設基礎設施等的財政轉移支付，這方面我們已經做了很多的工作。

2011-06-08 10:24:05

我回答第一個問題，對不同的主體功能區要實行不同的績效考核評價辦法，比如對優化開發區域，對它的考核是強化對經濟結構、資源消耗、環境保護、科技創新以及對外來人口、公共服務等指標的評價，以優化對經濟增長速度的考核。對重點開發區域，也就是資源環境承載能力還比較強，還有一些發展空間的地區，主要是實行工業化、城鎮化發展水準優先的績效考核評價。綜合考核經濟增長、吸納人口、産業結構、資源消耗、環境保護等方面的指標。

對於限制開發區域的兩類，一類是農産品主産區，主要是要強化對農業綜合生産能力的考核，而不是對經濟增長收入的考核。一類是限制開發的重點生態功能區，主要是強化它對於生態功能的保護和對提供生態産品能力的考核。過去我們講生態地區不生産産品，實際上它提供的生態就是一種産品，政府要通過轉移支付來購買。

2011-06-08 10:29:15

對於禁止開發的區域，主要是強化對自然文化資源的原真性和完整性保護的考核。《規劃》中明確提出，對不同主體功能區各有側重的績效考核評價結果要作為地方黨政領導班子和領導幹部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。如果你不按照主體功能區的要求開發，就會影響到對你的評價。

回答第二個問題，在開始介紹情況的時候，我説了一句話，説主體功能區是戰略性、基礎性、約束性的國土空間規劃。這個規劃是制定區域規劃、專項規劃以及各種相關規劃的一個重要依據，它是有約束性的。剛才你講到有些地方的規劃在修編，未來修編中的一些原則、一些定位必須要遵循主體功能區的定位。謝謝。

2011-06-08 10:33:23

今天的新聞發佈會的主題是主體功能區規劃，但是對你提出的問題，我還是願意做一些回應。針對去年二、三季度以來物價呈現上漲的現象，國家採取了一系列的措施來控制物價的上漲，包括加息、保障供應、搞活流通、減少收費，現在看來還是取得了一些初步成效。我看到一些數字，最大的一個可喜的變化是蔬菜的價格比前幾個月，包括比去年同期有明顯的下降，但是現在物價上漲的壓力還是比較大的，特別是國際的糧價、油價都在漲，輸入性通脹的壓力比較大。國家把控制物價上漲作為宏觀調控的首要任務，相關的措施會一步一步的抓落實，我們現在把這個工作是擺在非常重要的位置。謝謝你的提問。

2011-06-08 10:39:45

你提的問題很重要，許多人都認為主體功能區的規劃要落實的話，關鍵是差別化的政策要落實。在這一方面，請我的同事楊偉民來回答這個問題，他對這個問題是非常有研究的。

2011-06-08 10:42:43

在主體功能區規劃當中確定了“9+1”的政策體系。“9”是財政政策、投資政策、産業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策。“1”是績效評價考核，也算是一個政策。

總的説來，我們“9+1”的政策體系重點是放在提出政策未來改革的方向，但是需要在下一步會同有關部門一項一項、一個政策一個政策的落實，變成可操作的政策措施。在這個過程當中，已經有一些政策開始實施，比如財政政策，我們提出要加大對重點生態功能區的均衡性轉移支付的力度，這個政策從前年財政就開始做，前年中央財政拿了120個億轉移到我們確定的重點生態功能區，用於保障這些地區的公共服務和社會管理方面的支出，去年資金增加到250億。我們將436個縣級行政單位納入了國家重點生態功能區，相當於每個縣平均得到了接近6000萬元的均衡性轉移支付。

2011-06-08 10:43:25

由於這些政策比較龐大，沒有更多的時間一項一項介紹，主要我説一下確定這些政策的考慮。

第一，這些政策必須是差別化的政策。大家經常説我們國家地域廣大，但是各項政策應該分類指導、因地制宜，有差別化。現在我們的産業政策是按照鼓勵、允許、限制、禁止的目錄，在全國是同一個，未來是按主體功能區來實行，比如現在在全國是鼓勵的，但是未來可能在確定的優化開發區域當中是鼓勵的，在限制開發區域當中就不一定是鼓勵的項目，也可能變成允許或限制的。這樣就體現了每一類不同的主體功能區、每一個主體功能區都會有相應不同的産業政策的指導。

2011-06-08 10:49:14

第二，縮小我們的政策單元。我們現在實行的是西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的戰略，相應的政策也是分成四大類，西部有西部的政策，中部有中部的政策，要提高政策的針對性和有效性，必須要縮小政策針對的地域空間單元。比如德國面積35.6萬平方公里，它的政策單元有270個。按照我們現在確定的主體功能區（當然還沒有全部完成，省級的主體功能區規劃還在編制過程當中），現在有3個優化開發區域，18個重點開發區域，25個重點生態功能區，7個農産品主産區，不包括1400多個各類開發園區，這樣政策單元變成53個，我們把過去的政策單元從4個變成了53個，這樣政策的針對性就比較強。比如對生態保護的政策，今後就可以更多地用於25個重點生態功能區，讓它更多地享受到生態環境保護方面的政策支援。比如對農業也有很多的政策。今後我們可以集中把農業政策，可能主要是增量，也包括一些存量的農業政策更集中地用於支援我們確定的“七區二十三帶”農業主産區當中，這樣每一個地區享受到的政策比原來就要多得多。

2011-06-08 10:52:26

第三，政策要根據改革的大方向和改革的精神來制定。制定一個政策，首先要看近期的可操作性，是不是有一些難度。有一些政策要考慮未來改革以後，體制變成那種情形以後，政策到底是怎麼樣。所以政策的確定既要考慮操作性的問題，也要考慮未來改革的方向問題。比如這裡提的一些帶有改革精神和帶有改革味道的政策，實際上涉及到對現行的體制和政策作出重大的調整。這雖然近期實現有一定的難度，但是未來符合改革的大方向。這是我要介紹政策的初步考慮，大家可以看《規劃》裏的具體內容。

關於第二個問題，自然保護區在我們《規劃》當中被確定為禁止開發區域，是禁止進行工業化、城鎮化開發的區域。我也知道，我們過去確定自然保護區等這些區域的時候，有一些區域並沒有完全明確邊界在哪。我們在《規劃》裏提出一個重要的方面，是近期的任務，要在“十二五”期間給現有的國家級自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園定範圍、定功能，到底功能是什麼，然後定編制，到底管護人員應該有多少，最後是定經費。我們需要在“十二五”期間將現有的禁止開發區域的範圍，包括核心區、緩衝區等，把它的範圍界定，這樣就有利於重新準確地進行功能定位、保護對象以及管護人員和管護經費，有利於最終實現禁止開發區域所確定的功能定位。

2011-06-08 10:57:53

謝謝你的提問。第一個問題，我想請規劃司司長李守信同志回答。第二個問題，我想請我們的秘書長楊偉民同志回答。

2011-06-08 11:07:00

針對你提出的第一個問題，首先要明確一個概念，我們在全國主體功能區規劃裏明確的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發裏面“開發”這兩個字不是一般意義的開發概念，它是一種特指，是在一定區域進行的大規模、高強度的工業化、城鎮化活動，是指這一類的開發。我們這裡提出的限制開發，實際上“限制”兩個字就是限制在一定區域進行這種大規模、高強度的城鎮化、工業化的活動。再説回來，整個來講，我們這裡説的限制開發並不是限制所有的開發活動，也並不是限制所有的發展。

我們在限制開發區裏明確的一類是重點生態功能區，這一類區域是全國生態系統十分重要的組成部分，同時也是為全國提供生態安全的保障。它的主體功能在主體功能區規劃當中就是要提供生態産品，提供生態安全的保障。這些區域一般來講，生態環境比較脆弱或者是生態功能非常重要，資源環境的承載能力也較低，不具備大規模、高強度的工業化和城鎮化開發的條件，實際上也不宜進行這一類的開發活動，以便為全國提供可持續的生態産品供給的能力。所以把這一類區域劃定為限制開發區域，實際上就是為了全國整體的發展，也是為了全國的可持續發展。

2011-06-08 11:07:27

對這些區域的發展也不是進行限制，這些地區今後的發展，剛才兩位領導已經談到幾個途徑，實際上最重要的一個途徑是加大中央財政的轉移支付，提高轉移支付的水準，能夠提高基本公共服務的能力，同時這些地區也通過發展自己的生態經濟，能夠逐步的改善生活水準，通過這幾條渠道使得這些區域能夠和其他區域一樣有大體相當的生活水準和基本公共服務的水準。

剛才談到在這些區域也並不是意味著限制所有的開發活動，實際上在一些生態功能區內也允許適度的開發能源、礦産資源的活動，但是必須進行生態環境的評估，在其中一些水資源短缺、環境容量有限、生態比較脆弱、地震和地質災害頻發的地區要嚴格限制能源和礦産資源的開發。需要強調的是對於資源承載能力弱的礦區，要在區域外進行礦産資源的加工利用。

2011-06-08 11:10:22

我回答第二個問題，非常高興能注意到規劃當中“生態産品”的新提法，這個概念或者這個範疇是我們規劃當中的一個創新，當然也是我們提出主體功能區戰略重要的出發點。對這個概念如果進行比較深入的探討，我們時間也不夠，歡迎您和我們聯繫，我們會進行深度的探討。簡單的説，這個産品是我們人類生存和發展必需的東西，我們必須要生産，並要保護提供生態産品的資源。但是這種産品不像工業品那樣易於分割，它是不能分割的，而且具有公共性，是滿足公共需求的，所以現在還不能計量到底生産多少，誰消費了多少，誰生産了多少。我就回答到這裡。

2011-06-08 11:12:44

我還想向新聞界的朋友表示歉意的是，因為我們的文稿總共有7萬多字，有20幅圖，我們力爭會後能夠儘快上網。我也知道因為今天時間有限，對於這麼重要的話題來不及充分的討論，也歡迎各位新聞界的朋友對這個問題進行深度的採訪和交流。

2011-06-08 11:14:10

今天的發佈會到此結束。謝謝大家。

2011-06-08 11:17:31