黑松白鹿 德川家:论监狱警察权与罪犯权利冲突的行政调适

作者：佚名    监狱学人来源：中国监狱学刊   更新时间：2007-11-16
一、冲突的表现及其调适途径
“监狱警察权是指监狱民警依照法律法规的规定履行职责的权力。”“罪犯权利是指罪犯作为‘特殊公民’享有的作出某种行为的可能性，或者说是法律对罪犯作出一定行为的许可和保障。”“权利冲突是指合法性、正当性权利之间所发生的冲突。通常来讲，权利冲突应该发生于两者或两者以上之间，即两个或两个以上合法权利主体之间。”在基层执法实践当中，监狱警察权与罪犯权利之间，存在着诸多的“权利冲突”现象。主要表现在：第一，监狱保障罪犯人身安全的法定责任与罪犯人身安全不可控性之间的冲突；第二，监狱保障罪犯健康权资源的有限性与罪犯遇重病超额治疗之间的矛盾；第三，罪犯因生理自然规律导致的疾病、伤残、死亡与刑罚执行规律之间的冲突；第四，监狱现有的狱政管理制度与罪犯会见权、通信权、带入物品权等受限制之间的冲突；第五，监狱警察权与罪犯其他未被法律剥夺或推定享有权利的冲突。如罪犯的被选举权如何行使，结婚权与生育权如何保障等。上述权利冲突的存在引起了诸多的执法困惑，直接影响到刑罚执行的有序开展，同时也为寻求权利冲突的调适途径提供了一个广阔的理论探讨空间。
目前，理论界在研究解决监狱警察权与罪犯权利冲突的调适途径上主要集中在立法途径和司法途径两个方面。立法途径是指通过制定和修改法律，从法理上明确警察权与罪犯权利的属性和界限，从而解决引起权利冲突重点环节的法律问题。司法途径主要是通过建立行政诉讼的解决争端机制，起到及时排解矛盾，息诉止争的作用。笔者认为，这两种调适途径在解决权利冲突的过程中具有各自独特的优势，发挥着积极的作用，但也存在着一些不足之处：立法途径的优点在于能从根本上解决一部分权利界限的问题，缺陷在于受到立法技术和程序的限制，需要经历一个较长的过程；司法途径的优点在于具有“中立性、权威性和终局性”五，但往往要牵涉监狱大量的人力、时间、精力，同时司法途径本身又受到法律不健全的制约。相对于以上两种途径而言，通过行政调适来解决监狱警察权与罪犯的权利的冲突将会是一种有益的补充。首先，通过行政途径可以进一步规范执法行为，合理引导执法主体主动防范各类执法风险，预防和减少各类权利冲突的发生，因此更具针对性；其次，通过制定和落实行政规范性文件的方式，可以从一定程度上填补因立法不健全而导致的制度空白，而且更具操作性；第三，通过监狱工作社会化，可以引入社会机制来解决权利冲突的矛盾对象，提高调适的效率，所以更具现实性。
二、行政调适的基本原则
(一)惩戒与维权相均衡的原则
近年来，由于在某些地区过于强调人性化管理，在一定程度上弱化了监狱的惩罚功能，罪犯当中逐渐出现了义务观念淡化、功利心理突出的不良倾向。与此同时，一些监狱在粗放式管理阶段延续下来的传统惩戒手段，如静坐反思等，缺乏充分的法律依据，使少数基层民警产生了“不愿管理”和“不敢管理”的执法心理。在这种情况下，一旦发生监狱警察权与罪犯权利的冲突，前者运用行刑手段的合法性与合理性往往会受到对方的质疑，而后者往往借助社会舆论或通过一些非正规的方式，突显其作为“弱势群体”的受害程度，使正常的调适手段难以介入。因此，首先要坚持惩戒与维权相均衡的原则。既要维护罪犯作为服刑主体的合法权利，引导他们将各类权利诉求通过正当的途径加以反映和实现，又要充分重视监狱警察作为行刑主体的地位，对于罪犯破坏监管秩序的行为，在法律允许的范围内给予有效的惩处，以体现监狱的惩戒功能和法律的威慑性，达到惩戒与维权相均衡的目的。
(二)教育转化与制度保障相配合的原则
教育转化与制度保障是监狱工作两个重要的行政手段，两者之间相互配合、协调一致，能够发挥“l+1>2”的功效。目前，在解决监狱警察权与罪犯权利冲突的问题上，存在着一些教育手段与制度保障不相协调的情况。如在处理罪犯工伤和医疗事故的过程中，民警的教育工作由于缺少相关制度的支持，说服力和可信度受到很大影响。又如在狱务公开工作中，虽然从制度上，明确了罪犯的权利和义务，但由于各地认识不统一加上地方财政保障不平衡，在教育工作中出现偏差或滞后，容易引起罪犯及其家属的误会和怀疑。因此，要坚持教育转化和制度保障相配合的原则。一方面，在制定制度时，要充分考虑到不同地区的实际情况，增加可操作性；另一方面，要加大教育宣传力度，保证制度执行的严肃性，使好的制度能够充分发挥其应有的作用。
(三)罪犯生活、医疗等物质保障水平和社会平均生活保障水平相适应的原则
监狱对于罪犯的物质保障主要体现在生活实物量供给、疾病医疗、劳动报酬、教育资源等方面，这往往也是监狱警察权与罪犯权利冲突的争议焦点。随着社会经济文化的发展，国家和地区间的交流日益广泛，罪犯权利的范围在逐渐扩大，其原有的权利也不断被赋予新的内容。但必须注意到，保障罪犯的权利并不是一味地提高罪犯的物质水平，罪犯的物质水平必须与当时当地的经济、社会、文化的发展水平相适应。就当前而言，罪犯的物质保障水平(特别是生活、医疗方面的保障水平)应平衡于或略低于社会平均生活保障水平，否则不利于体现法律的威慑力和惩戒作用，也不利于争取社会对监狱工作的理解和支持。
三、行政调适的具体做法
(一)理清权利价值属性，找准权利行使标准
对各自权利价值的片面理解和认识，是导致监狱警察权与罪犯权利冲突的一个重要原因：监狱警察如果对自身的权利价值认识不清，容易引起执法不作为或是执法乱作为；罪犯如果对自身的权利价值夸大理解，就会对监狱警察权的正当行使产生抵触情绪甚至是公开对抗。因此，首先要使两类权利主体理清各自的权利价值属性，找准各自的权利行使标准。
就监狱警察权而言，根据《监狱法》和《人民警察法》的有关规定，监狱警察依法行使职权，受法律严格保障，并且具有强制措施执行权。这些权利价值属性不因罪犯权利的伸张而改变或削弱，即“罪犯基本权利的实现不能导致监狱警察权的放弃，超越此界限的罪犯基本权利不能得到监狱警察权的积极保障”@。就罪犯权利而言，由于其人身自由权已被剥夺，因此其权利具有“相对性”；由于我国目前的法律对罪犯权利采取的是基本的保障模式，因此其权利又具有“有限性”。同时，在目前法律尚未明确划分两类权利界限的情况下，应强调罪犯权利相对与监狱警察权利的“从属性”，即罪犯服从管理、履行改造义务在前，伸张权利在后，这样有利于建立起一个相对顺畅的管理秩序。
(二)制定和实施行政规范性文件，加强制度层面的保障
造成监狱警察权和罪犯权利冲突的另一个原因是制度保障不到位。表现在：一是法律本身的不确定、概括性和抽象性；二是行政规范性文件的不完善以及立、改、废工作的滞后。
行政规范性文件是行政单位依据法律法规规章制定的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，有明确的法律责任，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政文件。监狱的行政相对人是罪犯，涉及罪犯权利、义务、法律责任的规定理应可以通过行政规范性文件的形式予以明确。但由于受到上位法的限制，行政规范性文件的订立和修改工作得不到有效的开展。笔者认为，要善于从法律法规中寻找有利的执法依据，加强制度层面的保障，变被动为主动。虽然《监狱法》作为监狱制度体系中的一项上位法，存在着过于原则化的问题，影响着下位政策的制定和执行，但这同时也给基层执法者留出了一定的自由裁量空间。如《监狱法》第四十五条第四款规定了“罪犯有其他危险行为需要采取防范措施的”，可以使用戒具；第五十八条第八款规定了罪犯“有违反监规纪律的其他行为的”，可以给予警告、记过或者禁闭。这些“其他情形”的规定，可以作为我们制订行政规范性文件的法律依据。从规范执法的角度来讲，用文件的形式予以明确和规定，有利于统一执法标准，保证自由裁量权的准确行使。
当前，尤其应该在通讯、会见、邮汇、劳动报酬、工伤补偿、疾病医疗等涉及罪犯合法权利方面，作出具有可操作性的明确规定。运用法律和制度来处理和解决监狱警察权与罪犯的权利冲突，是一项根本性的办法。
(三)进一步规范执法行为，有效防范各类执法风险
实践表明，监狱警察权与罪犯的权利冲突大都发生在监狱的执法领域当中，因此，要按照“依据充分、程序合法、手续完备”的要求，对有可能引起权利冲突的几个重要执法环节加强规范化管理：1．对于罪犯普遍关心的减刑、假释、保外就医等工作，要严格执行相关的合议、公示、申诉等制度，并辅之以必要的教育解释工作；2．对于罪犯日常的奖惩考核，要对自由裁量权设定统一合理的执行标准，使罪犯的改造成绩不因监区的调动而改变，不因监区管教领导的改变而改变；3．要加强对事务犯使用的管理、监督、考核工作，对部分事务犯拉帮结伙、打击报复、勒索他犯财物、对民警交办的各项任务不尽责尽力等行为，要给予相应的扣分、行政处罚或撤销其事务犯的岗位。
通过公开、公平、公正的执法，营造起一个安全稳定的改造秩序，使引发权利冲突的对立情绪消除在萌芽当中，从而也将各类执法风险减少到最小的程度。
(四)积极引入社会协调机制，寻求多元化的调适途径
目前，监狱警察权和罪犯权利的冲突具体表现在以下三个方面：“罪犯因狱内案件致害引发的争议、罪犯因工致伤致残的补偿争议、罪犯看病医疗的争议”。这三个问题或是由于缺少明确的法律依据，或是由于内部标准不被罪犯家属认同，使监狱在处理纠纷的过程中往往处于被动的地位。笔者认为有必要运用多种行政力量，积极引入社会协调机制，寻求多元化的调适途径和渠道。
在处理狱内案件致害的问题上，应该明确监狱对罪犯人身安全所负保障责任的合理范围，在该保障范围以内，如发生罪犯人身权受损，监狱应负国家赔偿责任，超出该保障范围以外，则可以向社会保险机构申请设立相应的险种进行投保。在处理罪犯因工致伤致残的问题上，要通过与有关部门的协商，合理提高罪犯因工致伤致残的补偿标准，确定伤残等级鉴定的权威解释部门以及争议的最终裁决机关，使监狱给予罪犯的补偿金额具有权威性和终局性，防止出现“讨价还价”的现象。在处理罪犯医疗争议的问题上，要积极利用地方医院做好监狱危重病罪犯的救治工作，走罪犯重病、大病、疑病到社会定点医院治疗的新路子。另外，设立“重大疾病保险基金”是目前西方监狱比较普遍的做法，根据我国监狱的实际情况，该保险基金的来源可由罪犯现有医疗标准、监狱生产利润中的一部分以及罪犯或其家属自愿储蓄的方式组成。同时，对因监狱机关职能所限而无法自身承担处理的刑释人员和罪犯亲属上访闹事等问题，应该争取纳入当地党政机关的管理范围。
(五)完善狱务公开制度，创造和谐的外部执法环境
狱务公开是监狱机关在依法治监的过程中，将刑罚执行的内容、依据、程序、结果等通过多种方式和途径予以公开，并主动接受罪犯、罪犯亲属、社会各界广泛监督的一项监狱工作制度。从理论上分析，狱务公开的法理基础首先在于罪犯“知情权”的正当诉求，与罪犯“知情权”相对应的是监狱通过狱务公开满足这种“知情权”的义务性，推行狱务公开可以视为监狱在依法治监的进程中在维护罪犯合法权利方面所承担的一项基本义务。其次，狱务公开是保障和救济罪犯基本人权的重要程序性条件。被监禁的罪犯依然具有受宪法认可的“公民”这一法律身份，依法享有未被剥夺和限制的权利，狱务公开是罪犯获得自身合法权利的现实路径和程序性保证。从狱务公开的实际执行效果来看，有利于沟通监狱与社会的关系，淡化监狱工作的神秘感和封闭色彩，消除社会各界对监狱执法的偏见或误解，从而可以从很大程度上缓解警察权与罪犯的权利冲突。
当前，要进一步完善狱务公开制度，首先，要使公开事项的栏目设置保持整齐统一，特别是会见室和监内公示栏的内容要保持一致，以避免罪犯和家属出现误解；其次，公示内容的依据要充分、用语要规范，公示的程序和救济措施要明确；第三，要严格把握公开内容的范围和程度，不应将生产和劳动的情况在会见室里向罪犯家属公示，以免引起不必要的纠纷。同时，要严格落实狱务公开栏中涉及保障罪犯权利的各项规定和政策，做到“言必信、行必果”，提高狱务公开的公信度，显示监狱维护罪犯合法权利的诚意和决心。
四、行政调适的保障措施
(一)建立健全应对警囚矛盾激化的处置预案
在当前的执法环境中，罪犯的权利保障是一个敏感的问题，监狱应充分预见到因权利冲突引发警囚矛盾激化的各种可能性，并制定相应的处置预案，以实现平安、和谐的工作目标。一般而言，矛盾激化有以下几种表现形式：一是罪犯在刑满出狱后，通过各种信访途径要求监狱承担国家赔偿责任；二是刑释人员及其家属通过非正当的途径向监狱施压，以达到“赔偿”的目的，如静坐、闹监、在监狱大门口烧纸钱等；三是制造一些更大规模的群体性事件。相对于前一种方式而言，后两种方式都是以损害监狱的执法形象为间接目的，必须引起高度重视，为此要建立起四个环节的处置预案：一是罪犯在服刑期间要求手术治疗的，应以书面的形式确认自行承担手术风险，必要时可以邀请公证机构参与；二是对于因工伤和疾病造成后遗症的罪犯，且监狱确实存在管理过失或过错的，因努力争取在罪犯出狱前达成补偿协议，并建立个案台账记录；三是针对各类上访事件，抽调业务部门人员组成应急处置小组，分工明确谈判、保卫、协调、信息公布等事项，各司其职，有序应对；四是争取上级部门和地方政府的支持与配合，利用主要领导“包案息访”等有利时机，联合地方政府的力量，及时化解和消除矛盾。
(二)有效动员和科学配置监狱的警力资源，进行有计划的培训、演练、考核和调整
监狱警察权与罪犯权利的冲突，就权利属性而言，是公权力与私权利的冲突；而就某一具体的冲突现象而言，则往往是发生在警察个体与罪犯个体之间。在基层管理实践当中，由于个别民警的法律意识不强、管理方式简单粗放、过于依赖事务犯、遇事相互推诿等原因，侵害了一部分罪犯的合法权利，引发冲突和矛盾。这里面有执法不规范的问题，也有警力配置上的问题。我国的大多数监狱，警力资源主要集中在机关办事机构和生产管理部门。现代化的监狱，应当在监狱警戒设施自动化、电子化、智能化的基础上，腾出编制，尽可能将优质的警力资源配置在改造罪犯的第一线。首先，在数量和质量上满足管理和改造罪犯的需要，然后进行有计划的演练、考核和调整，使民警队伍结构和整体素质能随时应对各类突发事件的考验。其次，要积极落实从优待警的政策，完善各类教育培训和疗休养制度，使有限的警力资源在高强度的工作压力之下能够得到休整和补充，使民警队伍始终保持旺盛的工作热情和持久的战斗力。
(三)整合政法机关职能，充分调动社会资源，实现监狱工作“三个延伸”
1987年，中共中央批转了《全国政法工作座谈会纪要》，第一次系统而明确地提出了改进罪犯改造工作，实现“三个延伸”，即改造工作要向前延伸、向外延伸、向后延伸。“所谓向前延伸，是指在预审、起诉、审判过程中，公安机关、人民法院、人民检察院等各个部门都要加强对罪犯的认罪服法教育。”这可以有效地避免罪犯因量刑或减刑裁定方面的疑问而与监狱发生矛盾。“所谓向外延伸，是指发动罪犯家属、罪犯原所在单位和全社会都来关心和支持监狱的教育改造工作。”@其中最重要的一种模式，是监狱与罪犯家属、原工作单位或原户口所在地的政府签订帮教安置协议。这可以最大限度地争取罪犯及其家属对监狱工作的理解与配合，化权利冲突时的对立面为教育改造中的积极因素。“所谓向后延伸，是监狱在罪犯出狱时，要主动向地方政府介绍其改造表现，并协助地方政府做好刑释人员的安置帮教工作。”⑨而与地方政府形成合力，共同做好罪犯的安置工作，正是监狱处理上访类权利冲突的一个重要途径。所以，“三个延伸”的实质是整合政法机关职能，充分调动社会资源，为构建和谐社会营造良好的法制环境，也是通过行政调适解决监狱警察权与罪犯权利冲突的重要保障。