麦蒂集锦:中国高层次人才政策体系分析

作动态政策法规领导言论工作交流理论探讨人才专刊舟山英才自荐投档
中国高层次人才政策体系分析
一、我国高层次人才政策体系
1、高层次人才
什么人是高层次人才？ 在界定高层次人才之前，先了解一下高层次人才的特点。
有学者认为,高层次人才具有以下一些特点：（1）高层次；（2）类别性；（3）相对性；（4）稀缺性；（5） 动态性。[1]
有学者认为，高层次人才具有如下本质特征：（1）高创造性；（2）高流动性；（3）大协作性；（4）强
时效性；（5）相对性；（6）地域不均衡性。[2]
也有学者认为，高层次人才具有以下特点：（1）高层次人才的职业特点是高风险性、稀缺性、难配置
性；（2）高层次人才投入的特点是资本投资高、教育周期长、成长的条件要求高；（3）高层次人才产出的
特点是产出的高效益性、产出的多样性、产出以精神形态为主；（4）高层次人才劳动消费的特点是劳动的
复杂性、劳动的连续性、劳动的高难度性、劳动的创造性、劳动的国际化。[3]
以上界定有一定道理，但也都有一定的局限性，实际上，根据人才“四不唯”理念，高层次人才应具
有以下主要特点：
（1）能力强。具有很强的业务能力，特别是创新能力，是成为一个高层次人才的基本前提；
（2）业绩大。光有能力，没有业绩，显然也不是人才，更谈不上是高层次人才；
（3）相对性。知识分子中有高层次人才，技能人才中也有高层次人才，农民人才中同样也有高层次
人才。在每个不同的人才群体，都有各自的高层次人才。当然，一个领域中的高层次
人才，在另一个领域中可能连普通人才也算不上。如，一个高技能人才，如果放在知
识分子队伍中，可能就称不上人才了；
（4）时间性。在知识更新速度加快的今天，如果不能持续提高能力，今天的高层次人才，明天就会
落伍。
（5）区域性。在人才集中的地区，对高层次人才的要求就会高一些，而在人才相对缺乏的落后地区，
对高层次人才的界定就宽松一些。
[1] 蔡学军、丁向阳、韩继园：我国高层次人才队伍建设现状、问题与对策，《中国人才》，2003（10）。
[2] 李中赋、徐天祥：关于凝聚高层次人才的战略思考，中共济南市委党校学报，2004（2）。
[3] 殷凤春：论高层次人才的特点，盐城师范学院学报(人文社会科学版)，2004（2）。
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把握了高层次人才的特点，界定高层次人才概念就有了基础。首先分析一些现有关于高层次人才的界
定。
“高层次专业技术人才就是在某一学科或专业领域有较深造诣和较高威望，在重要岗位上工作、承担
重要任务、能对经济社会发展和科技创新发挥较大作用的人才。具体可以划分为以下几个层次：（1）两院
院士、在本领域有很深造诣、在国际上有一定影响、是有总揽全局能力的战略科学家或科技帅才；（2）重
大科学领域的领军人物、科技将才、杰出社会科学家和文学艺术家；（3）国家有突出贡献专家、国家主要
科技奖励获奖者；（4）享受国务院特殊津贴专家；（5）百千万工程人才、863 计划、973 计划等重要项目
的首席科学家、重大科技成果发明人、著名企业技术负责人”。[4]这样界定高层次人才的优点是对象明确，
但不足也很明显，这就是只是针对高层次专业技术人才而言。
“高层次人才是人才中的一小部分，而新型高层次人才则是高层次人才中特点鲜明、能量和作用巨大
的又一小部分。他们是人才中出类拔萃者，是不仅具有高学历，还具有强能力，在专业领域具有创造性、
发挥统领作用、取得突破性成就、并为科技及社会的发展做出某种突出贡献的人。因而，新型高层次人才
是学历、能力、贡献的高度统一”。[1]该定义的不足之处在于，判断高层次人才的主要标准是能力及业绩，
学历可以作为标准，但不应作为绝对标准，特别是不能把高学历作为主要前提条件。
“高层次人才是知识层次高、创新能力强、社会贡献大的人才群体。通常，高层次人才主要包括：
两院院士，国家有突出贡献的中青年专家队伍，国家和省、市重点学科负责人、学术、技术带头人，具有
较深学术技术造诣的博士生导师、博士、专业技术拔尖人才、正高职称和海外优秀留学人员、高级管理人
才、掌握先进技术的高科技人才等。从不同层次划分，高层次人才有国家级、省级、市(地)级、县(区)级
和系统内的，表现为金字塔飘移结构”。[2]该种界定的不足之处主要体现在过于强调“知识层次高”，且没
有突出高层次人才的时间性特征。
“高层次人才指在人才队伍各个领域中层次比较高的优秀人才，或处于专业前沿并且在国内外相关领
域具有较高影响的人才。一般来讲，这类人才素质高、能力强、贡献大、影响广。高层次人才常常具有特
别旺盛的创造力，在个人素质上表现为具有创新意识、创新能力、合作能力、敬业精神的新型人才”。[3]
该定义较为全面，不足之处是没有点出高层次人才的时间性、区域性特征。
综合以上各个界定的优点，我们可以这样界定高层次人才：高层次人才是指在一定时间、区域、行业
内的人才队伍中，那些具有较强专业能力，且有较大贡献的人才。一般是指院士、具有正高及副高级职称
的专业技术人才、博士后、高级经营管理人才等。
2、高层次人才政策
[4] 蔡学军、丁向阳、韩继园：我国高层次人才队伍建设现状、问题与对策，《中国人才》，2003（10）。
[1] 高筱梅：论新型高层次人才及其培养，现代大学教育，2004（2）。
[2] 李中赋、徐天祥：关于凝聚高层次人才的战略思考，中共济南市委党校学报，2004（2）。
[3] 殷凤春：论高层次人才的特点，盐城师范学院学报(人文社会科学版)，2004（2）。
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政策是现代社会生活中使用得非常广泛的概念之一，但人们对他的含义并没有一致的界定。这里仅举
几例：
“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标
所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称”。[4]
“政策是指某一（或一组）行动者（主要是政府的官员、机构和团体）在既定的活动领域中的行为。
更广义地理解，政策是政府机构和它周围环境之间的关系。政策体现了这种关系。又为处理这些关系提供
了手段。一般来说，公共政策是由政府机构和政府官员制定的，公共政策体现了他们在政治系统和特色环
境下的活动方式和活动过程，表达了他们的行为和目的，反映了他们实际所做的事情和效果”。[5]
“政策是一个国家的执政者（包括执政党和政府）为实现一定历史时期的任务和目标，为调整一定的
社会利益关系而制定的行动准则，是执政者的特定价值取向和策略措施的有计划的实践活动过程”。[1]
综合以上内容，本文认为，高层次人才政策就是国家机关、政党及其他政治团体为了规范高层次人才
行为而制定的行为准则，以及主要目标诉求虽然不仅仅是为了针对高层次人才，但含有高层次人才的内容，
或者是适用于高层次人才的准则，主要包括谋略、法令、措施、办法、方法、条例等。
从广义上讲，公共政策包括法律，而狭义的公共政策与法律相对，本文所探讨的高层次人才政策主要
是指狭义的公共政策，不过也涉及部分相关法律、法规的内容。
近些年，随着我国“人才强国战略”的出台与实施，我国越来越重视高层次人才队伍的建设，有关部
门也出台了许多旨在加强我国高层次人才队伍建设的政策文件。
《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》（2003-12-26）指出，要“突出重点，切实加
强高层次人才队伍建设”。
《中央人才工作协调小组 2005 年工作要点》提出，要“大力加强高层次人才队伍建设”，主要措施包
括：组织实施“高层次专业人才培养工程”；建立高层次人才库，探索发挥专家作用的有效途径；加大吸
引留学和海外高层次人才工作力度。《中央人才工作协调小组 2006 年工作要点》则进一步提出，要“以创
新型领军人才为重点，大力加强高层次专业技术人才队伍建设”。
总地来说，我国高层次人才政策体系所包括的范围较广：
从人才开发的角度来说，高层次人才政策体系主要包括：高层次人才培养政策、高层次人才使用政策、
高层次人才激励政策、高层次人才安全政策、高层次人才市场与人才流动政策等。
从不同人才群体来说，有针对院士、专业技术人才、党政人才、企业管理人才、国际人才的政策，也
有针对留学生、博士后的政策，等等，甚至有专门针对退休人才的政策。
从政策自身类别来说，有职称政策、工资保险福利、考核与奖励、劳动关系等内容。
[4] 陈振明主编：政策科学——公共政策分析导论，中国人民大学出版社，2004。
[5] 张金马主编：公共政策分析——概念·过程·方法，人民出版社，2004。
[1] 潘强恩主编：《政策论》。北京：西苑出版社，1999，第 7 页。
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从不同行业来说，每个行业都有其相应的、有针对性的高层次人才政策，如教育部出台的有关政策。
按照地域来说，有国家级政策、省市等区域性高层次人才政策等。
按照国内外人才来说，有针对国内高层次人才的，也有针对国外人才的。
3、国家层面高层次人才政策
在高层次人才培养与使用方面，我国有关部门先后出台了“百千万人才工程”、“四个一批”、“西部之
光”人才培养计划、《2004—2008 年全国党政领导班子建设规划纲要》等多项政策文件。为加大高校高层
次人才的培养力度，教育部等有关部门也出台了一系列的政策文件，如，1993 年实施的“跨世纪优秀人才
培养计划”，1998 年，教育部在国务院批转的《面向 21 世纪教育振兴行动计划》中启动“高层次创造性人
才工程”。此外，教育部还实施了“优秀青年教师资助计划”、“高等学校骨干教师资助计划”和“留学回
国人员科研启动基金”等。近期，国家有关部门还在研究制定《中央企业领导人员管理暂行办法》、《加强
高层次专业技术人才队伍建设的若干意见》、《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》等
政策。
在高层次人才吸引方面，国家出台了一系列吸引中国留学生回国的政策文件，如：《人事部、国家教
委关于进一步争取优秀留学博士回国做博士后的通知》（人专发[1992]16 号）、《关于吸引海外留学人员为
西部服务，支持西部建设有关工作函》（教外厅[2002]30 号）、《人事部<关于重点资助优秀留学回国人员开
展科技活动>的通知》（人调发[1995]144 号）等。在吸引国外人才方面，国家也出台了一些相关政策，如，
经国务院 2003 年 12 月 13 日批准，公安部、外交部还在 2004 年 8 月 15 日联合发布实施了《外国人在中
国永久居留审批管理办法》（公安部、外交部第 74 号令）2005 年，我国有关部门准备出台《外国专家在中
国工作管理条例》。
在高层次人才激励方面，也先后出台了国家科学技术奖励政策、政府特殊津贴政策、有突出贡献的中
青年专家政策等政策。
在高层次人才安全方面，国家有关政策文件也多次提到这方面问题，《中共中央、国务院关于进一步
加强人才工作的决定》（2003-12-26）指出，要“高度重视和充分信任国家重要人才。通过立法维护国家
重要人才安全，有效防止重要人才流失”。人事部《2005 年人事工作要点》提出，要“配合有关部门研究
人才安全问题，制定重要人才流动办法”。
在人才市场与人才流动方面，我国出台了《关于印发<关于加快发展人才市场的意见>的通知》（国人
部发〔2004〕12 号）等多项政策文件，这些政策对于推动高层次人才的有效配置起了巨大的作用。2005
年，有关部门又对《人才市场管理规定》等政策做了修订。
4、省市层面的高层次人才政策
为加强地方高层次人才队伍的建设，目前，许多地方也出台了一些高层次人才政策。其中，以浙江省
比较有代表性。
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2004 年年底，浙江省集中出台了十项人才新政策，主要包括：《实行浙江省特级专家制度暂行规定》、
《关于加强高层次企业经营管理人才队伍建设的若干意见》、《关于进一步加强高层次专业技术人才队伍建
设的若干意见》、《关于促进人才柔性流动的实施办法》、《浙江省实行引进人才居住证制度暂行规定》、《关
于积极推行人事代理制度的若干意见》和《浙江省专业技术资格评价与职务聘任暂行规定》等。其中在高
层次人才队伍建设方面有几项突破：一是设立特级专家评选制度；二是建立创新人才引进机制；三是规定
高技能人才可破格晋升。
一些省市出台的有关高层次人才的政策也涉及到多个方面，如，河南省出台的《关于进一步加强高层
次专业技术人才队伍建设的若干意见》（省委办公厅、省政府办公厅，豫办[2001]10 号），就包含了以下多
个方面：着力培养造就高层次专业技术人才；大力引进国内外高层次专业技术人才；切实提高高层次专业
技术人才的待遇；对有重大贡献的专业技术人才实行重奖；充分发挥高层次专业技术人才在科学决策、民
主决策中的作用；加强高层次专业技术人才队伍建设工作的组织领导。江苏省出台的《关于进一步加强高
层次人才队伍建设的意见》(中共江苏省委、江苏省人民政府，苏发［2001］4 号)中，也有类似内容：加
大培养力度，建立一支适应经济社会发展需要的高层次人才队伍；大力推进体制创新，积极营造留住人才、
使用人才和吸引人才的良好环境
各省市出台最多的是吸引高层次人才的政策，几乎每个省及主要城市都出台了相关政策。如，《上海
市人事局关于印发<上海市吸引国内优秀人才来沪工作实施办法>的通知》（沪人[1999]51 号）；北京市海淀
区人民政府制定实施的《关于支持高新技术产业加强人才建设引进急需人才的暂行办法》；《大连市关于吸
引软件高级人才的若干规定》等。为吸引海外人才，许多省市也出台了相关政策，如深圳市人事局、深圳
市人民政府外事办公室、深圳市公安局、深圳市外国专家局在 2002 年就联合出台了《关于为外国籍高层
次人才和投资者提供入境及居留便利的实施办法》（深人发〔2002〕70 号）。
在高层次的使用、激励等方面，各地也出台了一些相关政策，如，重庆市《关于改善高级人才生活待
遇有关问题的通知》（渝人发[2001]69 号）等。
二、有代表性的高层次人才政策
1、国家科学技术奖励政策
自 1978 年 3 月全国科学大会以来，我国恢复和重建了国家科学技术奖励制度，这项制度有力地激励
了科技人才的创造热情。1999 年，为了解决科学奖励制度存在的一些问题（如：奖励项目过多，获奖项目
质量有所下降；缺少具有权威性的最高奖项；奖励项目促进技术创新、成果转化和高科技产业化的导向性
不强；重复设奖、奖励名目多而乱），国家颁布实施《国家科学技术奖励条例》，通过立法设立了国家最高
科学技术奖，并完善国家级四大科学技术奖——国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖、
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中华人民共和国国际科学技术合作奖。同时还规范了省、部级以及社会力量的科学技术奖励办法（参见表
1）。
国家最高科技奖设立以来，吴文俊、袁隆平、王选、黄昆、金怡濂、刘东生、王永志先后获得该项大
奖。
国家科学技术奖励政策在实践中不断被修订、完善，地方、部门和各类企事业单位设置科学技术奖也
受到鼓励、规范。目前，新的国家奖励政策正在规划或酝酿之中，如国家功勋奖励制度。
表 1：                      关于国家科学技术奖励的部分政策
文件名                                  出台单位及时间
国家科学技术奖励条例                    国务院令第 265 号，1999-5-23
国务院办公厅转发科技部《科学技术奖励制度改革方             国办发[1999]67 号
案》的通知
国家科学技术奖励条例实施细则                  科技部令第 1 号，1999-12-26
省、部级科学技术奖励管理办法                  科技部令第 2 号，1999-12-26
社会力量设立科学技术奖管理办法                  科技部令第 3 号，1999-12-26
国务院关于修改《国家科学技术奖励条例》的决定          国务院令第 396 号，2003-12-20
2、政府特殊津贴政策
1990 年 7 月，为了充分体现党和国家对我国高级专家的关心与爱护，弘扬尊重知识、尊重人才的社会
风气，经党中央、国务院批准，决定给部分高级知识分子发放特殊津贴。为此，人事部、财政部发出《关
于给部分高级知识分子发放特殊津贴的通知》（人专发[1990]6 号），决定将特殊津贴列为国家财政专款，
从 1990 年 7 月开始发放，津贴额为每人每月 100 元。
1991 年 6 月，中共中央、国务院发出《关于给做出突出贡献的专家、学者、技术人员发放政府特殊津
贴的通知》（中发[1991]10 号），确定了政府特殊津贴选拔的数量（当年 10000 名）、范围（以自然科学为
主）、条件、程序和待遇（每人每月 100 元）等内容。从此，这项工作正式在全国推行。
1993 年 4 月，人事部发出关于《对享受政府特殊津贴人员进行考核的意见》的通知（人专发[1993]10
号），决定每两年对享受政府特殊津贴的专家、学者、技术人员进行考核。考核对象为在职人员，对其新
成就通过各种途径进行宣传和表彰，并及时输入专家数据库；对谎报成果、违背思想政治条件、出国不归、
自动离职、不求上进等情况，停发或取消政府特殊津贴。
1995 年，人事部发出《关于从 1995 年起实行政府特殊津贴发放办法改革的通知》（人专发[1995]27
号），实行"新人新办法，老人老办法"，即从 1995 年起，新选拔的享受政府特殊津贴人员，将不再采取逐
月发放津贴的办法，而是由国务院向他们一次性发放 5000 元；1990 年至 1994 年选拔的人员，仍按原逐月
发放的方式发给政府特殊津贴。同时制定了政府特殊津贴工作暂行办法。进一步明确了政府特殊津贴选拔
的范围、条件、数量（1995 年至 2000 年，每年控制在 5000 名左右）、程序和待遇。
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2001 年 6 月，中共中央、国务院发出《关于对做出突出贡献的专家、学者、技术人员继续实行政府特
殊津贴制度的通知》（中发[2001]10 号），决定今后十年，每年选拔 3000 名左右在社会主义现代化建设中
做出突出贡献的专家、学者、技术人员享受政府特殊津贴。对享受政府特殊津贴的人员，每人一次性发放
政府特殊津贴 10000 元。
享受政府特殊津贴专家的选拔制度实行十多年来，全国共有十几万人享受了政府特殊津贴。
3、百千万人才工程
自 1995 年起，人事部会同有关部门组织实施了培养造就年轻学术技术带头人的专项计划——“百千
万人才工程”。到 2002 年，入选“工程”的各类人才万余名，形成了分层次、多渠道培养造就优秀年轻人
才的工作体系，有力地推动了全国高层次专业技术人才队伍建设。
1995 年 4 月，《国务院办公厅转发人事部等部门关于培养跨世纪学术和技术带头人意见的通知》（国办
发[1995]28 号），提出了到二十世纪末在我过科学技术发展的主要学科和技术领域形成一支结构合理、高
效精干的学术和技术带头人队伍的目标。
1995 年 11 月，《人事部等七部门关于印发〈“百千万人才工程”实施方案〉的通知》（人专发[1995]147
号），提出了到二十世纪末“百千万人才工程”培养的三个层次，第一层次：培养造就上百名能进入世界
科技前沿，在世界科技界有较大影响的杰出青年科学家；第二层次：上千名具有国内先进水平，保持学科
优势的学术和技术带头人；第三层次：上万名在各学科领域里有较高学术造诣、成绩显著、起骨干或核心
作用的学术和技术带头人后备人选。《实施方案》对“百千万人才工程"”的目标、指导思想、实施办法等
内容做出了明确规定。
1998 年 8 月，为建立健全对“百千万人才工程”人选的动态管理和激励机制，人事部等七部门拟订并
下发了《“百千万人才工程”人选考核暂行办法》（人发[1998]62 号），对人选进行考核的目的、指导思想、
考核内容和标准、考核方式及组织实施、考核结果的使用等内容做了明确规定。
2002 年，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见》(中办
发[2001]14 号)精神，为继续做好年轻一代学术技术带头人培养工作，人事部等七部门制定了 2002—2010
年新世纪百千万人才工程实施方案（人发[2002]55 号）。方案提出：根据我国社会主义现代化建设第三步
战略目标和实施人才战略的总体部署，到 2010 年，培养造就数百名具有世界科技前沿水平的杰出科学家、
工程技术专家和理论家；数千名具有国内领先水平，在各学科、各技术领域有较高学术技术造诣的带头人；
数万名在各学科领域里成绩显著、起骨干作用、具有发展潜能的优秀年轻人才。
4、有突出贡献的中青年专家政策
为了激励有突出贡献的中青年专家，1983 年 3 月 24 日中央书记处第 50 次会议纪要提出：“对那些在
国内外有名望的中青年科学家生活待遇方面的问题，如工资问题、级别问题、住房问题、两地分居问题、
医疗问题等，中央组织部应作为特殊的情况，立即同有关部门协商加以解决”。经国务院同意，从 1984 年
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起，中央组织部等部门陆续出台了一系列相关政策（参见表 2）。截止到 1998 年，全国共选拔八批有突出
贡献的中青年科学、技术、管理专家。为了进一步完善此项工作，中组部正在酝酿出台新的措施，因此，
从 1998 年至今，国家有突出贡献中青年专家的选拔工作暂时停止。
表 2：                   关于有突出贡献的中青年专家的部分政策
文件名                                   出台单位及时间
中组部、中宣部、劳动人事部、财政部优先提高有突出贡献的中青年科学、    中组发[1984]3 号
技术、管理专家生活待遇的通知
国家科委、卫生部对于有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家医疗照顾 [85]国科发干字 1051 号
的通知
人事部、铁道部、交通部、民航局关于对有突出贡献的科学、技术、管理专    人专发[1989]4 号
家购买车、船、飞机票予以优待的通知
人事部关于印发《关于进一步做好有突出贡献的中青年科学、技术、管理专    人专发[1995]11 号
家的意见》的通知
人事部关于有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家奖励晋升工资有关问     人发[1996]35 号
题的通知
5、四个一批
由中央组织部、中央宣传部、人事部共同组织，中宣部具体实施的全国宣传文化系统“四个一批”人
才培养工程于 2003 年启动。该工程是宣传文化系统深入贯彻党的十六大精神和中央关于人才工作的总体
部署，大力实施人才强国战略，适应宣传文化事业发展需要的重要举措。“四个一批”人才是指：一批全
面掌握邓小平理论和“三个代表”重要思想、学贯中西、联系实际的理论家；一批坚持正确导向、深入反
映生活、受到群众喜爱的名记者、名编辑、名主持人；一批熟悉党和国家方针政策、社会责任感强、精通
业务知识的出版家；一批紧跟时代步伐、热爱祖国和人民、艺术水平精湛的作家、艺术家。
“四个一批”人才培养工程的目标是：要用 5 至 10 年时间，在中央和省级宣传文化单位，以及中央
国家机关有关部门推荐的专业人才中，培养 1000 名理论、新闻、出版、文学艺术优秀人才（其中，理论
界 200 名，新闻界 300 名，出版界 100 名，文学艺术界 400 名）。通过实施“四个一批”人才培养工程，
使他们成为宣传文化系统各个方面的领军人物和学术带头人。
相关政策规定文件主要是《关于印发<全国宣传文化系统“四个一批”人才培养工作意见>的通知》（中
宣发[2003]26 号）。
6、高层次创造性人才计划
1998 年教育部启动“高层次创造性人才工程”。“高层次创造性人才计划”包括“长江学者和创新团
队发展计划”、“新世纪优秀人才支持计划”和“青年骨干教师培养计划”三个层次，其中“长江学者和
创新团队发展计划”是目前教育部最高层次的人才项目，每年遴选聘任 100 名长江学者特聘教授、100 名
长江学者讲座教授，重点支持 60 个优秀创新团队，以吸引、遴选和造就一批具有国际领先水平的学科带
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头人，形成一批优秀创新团队。“新世纪优秀人才支持计划”着眼于培养、支持一大批学术基础扎实、具
有突出的创新能力和发展潜力的优秀青年学术带头人，每年遴选支持 1000 名左右。“青年骨干教师培养
计划”每年重点支持培养 10000 名以上的青年骨干教师，提升教师队伍整体素质。三个层次间，上层牵引
下层，下层支撑上层，为人才强校战略提供持续发展的人力资源。
为保证“高层次创造性人才计划”的有效实施，教育部坚持统筹协调学科建设、人才培养、科技创新、
队伍建设和国际交流合作等各方面工作，将人才计划与“985 工程”、“211 工程”、“高等学校科技创
新计划”等工作紧密结合，充分发挥人才、基地、项目、资金和政策的综合效益。在教育部的示范和带动
下，多数高校也制定实施了相应的高层次人才计划。
7、专业技术人才知识更新工程
从 2005 年起，中国人事部会同有关部门开始实施“专业技术人才知识更新工程” (“653 工程”)。
计划到 2010 年的 6 年内，在现代农业、现代制造、现代管理、信息技术、能源技术等 5 个领域，重点培
训 300 万名紧跟科技发展前沿、创新能力强的中高级专业技术人才。
“653 工程”重点从两个方面开展继续教育工作。一是根据经济社会发展和科技创新的需要，开展可
供选修的公需科目继续教育活动。二是开展五个重点行业领域的专项继续教育活动。《方案》明确了五个
行业领域开展培训活动的牵头单位、重点培训内容、项目、方式和培训人数。现代农业领域由农业部、水
利部、国家林业局、中国科协按职能分工负责，中国农学会、中国林学会和中国水利学会等参加；现代制
造领域由中国机械工业联合会负责，中国轻工业联合会等参加；信息技术领域由信息产业部负责；能源技
术领域暂由中国继续工程教育协会牵头，有关大型石油、石化企业以及电力企业联合会、中国煤炭工业协
会等单位按职责分工、业务范围分别组织实施；现代管理领域由中国企业联合会负责组织实施。
8、“西部之光”人才培养计划
为贯彻党的十六大和全国组织工作会议精神，落实中央关于实施西部大开发的战略部署，支持西部地
区专业技术人才队伍建设，根据中央组织部的统一部署，从 2003 年起，中组部、教育部、科技部和中国
科学院共同组织“西部之光”访问学者工作，即从西部地区选调部分青年科研骨干作为访问学者到中央和
国家机关有关部委所属的研究机构、重点院校、医疗卫生机构进行培训。此项工作的目标是，经过 5 年的
努力为西部地区培养和造就 1000 名左右热爱西部、奉献西部、扎根西部、有较高水平和能力的学术技术
带头人和科研骨干。
9、博士后人才政策
我国的博士后制度，是在改革开放的大环境下，借鉴了国外博士后制度和培养年轻高级人才的经验，
于 1985 年 7 月，经国务院批准开始试行。①这一制度目的是吸引、培养和使用高层次优秀人才。
① 参见 1985 年 7 月 5 日“国发[1985]88 号”《国务院批转国家科委、教育部、中国科学院关于试办博士后科研流动站报告的
通知》。
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1985-2004 年累计招收博士后研究人员 31186 人，出站博士后研究人员 17258 人。截至 2004 年底，全
国累计招收博士后研究人员 31548 人，目前在站人数 12206 人。2004 年全年进站 4889 人，比 2003 年的
4495 人增长 8.77%。到 2010 年，全国博士后科研流动站总数比 2005 年底增长 30%左右，科研工作站总数
增长 50%左右，博士后研究人员年招收规模达到 8000 人左右，其中企业博士后年招收规模有较大幅度增长。
中国博士后制度作为一种培养年轻高层次人才的制度，为促进我国教育、科技、经济及社会发展，培
养高水平的科研和管理人才，发挥了重要作用。实践已经证明，博士后制度是一项富有远见的战略决策，
是一条快速培养高水平人才的成功之路，是一种组织高水平科研活动的有效方法，是加强国际人才竞争的
重要手段。
10、留学高层次人才政策
1978 年以来，教育部及其它有关部门制定了 400 余件关于出国留学选派、国外管理、回国工作、为国
服务、出入境便利、海关、工资待遇等方面的文件。表 3 列出了一些有代表性的文件。
表 3                          中国留学工作的主要文件
文件名                     出台单位 实施时间             主要内容
《批转国家教育委员会< 国 务 院 批 转 1986 年 12 月 我国第一个公开发表的、级别
关于出国留学人员工作的 由 国 家 教 委 13 日            最高的、全面论述出国留学整
若干暂行规定>的通知》， 起草                           体工作的政策性文件。
国发[1986]107 号
《关于组织开展国家留学 科学技术部、 2000年6月21 引导全国留学人员创业园的发
人员创业园示范建设试点 人事部、教育 日                 展，为留学人员归国创业创造
工作的通知》，国科发火字 部                            良好的环境和条件。
[2000]257 号
《关于进一步加强“长江 教 育 部 办 公 2000 年 11 月 该通知要求，把“长江学者奖
学者奖励计划”海外宣传 厅                13 日          励计划”的实施工作纳入重要
力度及协助做好有关特聘                                 的工作日程，在计划的实施工
教授聘后管理工作的通                                   作中进一步发挥特殊的重要作
知》，教外厅[2000]19 号                                用。
《关于设立“春晖计划” 教育部            2000 年 11 月  为了更好的开展“春晖计划”，
海外留学人才学术休假回                   13 日          鼓励留学人员以多种形式为国
国工作项目的通知》，教外                               服务。
留[2000]81 号
《关于鼓励海外留学人员 人事部、教育 2001年5月14 为了充分开发海外留学人才资
以多种形式为国服务的若 部、科技部、 日                 源，鼓励在海外学习和工作的
干意见》，人发[2001]49 公安部、财政                    留学人员以多种形式为祖国服
号 部                                                   务。
《关于印发<2002—2005 中 共 中 央 办 2002 年 5 月 7 该《纲要》的十四、十五两条
年全国人才队伍建设规划 公厅、国务院 日                 是关于海外和留学人才的吸引
纲要>的通知》 办公厅                                    与使用。
《关于吸引海外留学人员 教 育 部 办 公 2002 年 10 月 为组织在外优秀留学人员和留
为西部服务，支持西部建 厅 17 日 学回国人员到西部工作或为西
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设有关工作函》，教外厅                                        部建设和发展服务，要求各省、
[2002]30 号                                                   自治区、直辖市的政府予以配
合。
为了加强海外高层次留学回国人才队伍建设， 2005 年 3 月 22 日，人事部会同教育部、科技部、财政
部以及全国留学人员回国服务工作部际联席会议成员单位，共同制定印发了《关于在留学人才引进工作中
界定海外高层次留学人才的指导意见》，对海外高层次留学人才的范围，界定海外高层次留学人才的主要
原则、条件等做了明确规定。
《意见》明确指出，当前我国引进海外高层次留学人才一般是指：我国公派或自费出国留学，学成后
在海外从事科研、教学、工程技术、金融、管理等工作并取得显著成绩，为国内急需的高级管理人才、高
级专业技术人才、学术技术带头人，以及拥有较好产业化开发前景的专利、发明或专有技术的人才。
引进海外高层次人才是提高我国科技创新水平和国际竞争力的重要着力点和突破口，针对我国全面建
设小康社会的发展重点和特殊需要，《意见》提出了 8 项具体的界定条件，它包括了学术界、国外高校、
世界五百强企业、国外政府机构、国际组织等 8 个方面的著名专家、学者、管理人员和技术人员。人事部
有关负责人表示，这种界定方式尽量照顾到了科研、教学、创业、管理等多个方面，尤其注重业绩，将界
限圈定在留学人员中素质能力层次较高的人员，特别是我国重点建设领域和急需的紧缺人才。
11、国外高层次人才政策
在全球一体化的大趋势、大背景下，我国人才开发行为日趋国际化，政策支持力度也逐步加大，国外
人才在中国有了越来越广阔的发展空间。
《2002━2005 年全国人才队伍建设规划纲要》（中共中央办公厅、国务院办公厅，2002-5-7）指出，
要“鼓励留学人员回国工作或以其他方式为国服务”、“吸引和聘用海外高级人才”。
为了吸引国外优秀人才，经国务院2003年12月13日批准，公安部、外交部还在2004年8月15日联合发
布实施了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（公安部、外交部第74号令）。《外国人在中国永久居留
审批管理办法》共29条，分别对外国人申请在中国永久居留的资格条件、申请材料、审批程序、审批权限、
取消资格等方面做出了明确规定。许多地方也出台了一些相关政策，如深圳市人事局、深圳市人民政府外
事办公室、深圳市公安局、深圳市外国专家局在2002年就联合出台了《关于为外国籍高层次人才和投资者
提供入境及居留便利的实施办法》（深人发〔2002〕70号）。
目前，我国引进国外人才工作取得了明显成效。根据国家外国专家局的统计，在中国改革开放初期的
20世纪70年代末，每年外国人才的引进规模只有五、六百人，90年代增加到每年6万多人。加入世贸组织
后，中国引进外国人才的规模猛增至每年22万人，外国人才的来源也已从当初的十几个国家发展到目前的
80多个国家。[1]仅2003年、2004年两年，先后约有48万人次的外国专家和29万人才的港澳台专家来中国大
[1] “中国正在成为‘引智’大国，每年引进人才近 45 万人次”，新华网北京 2003 年 12 月 17 日电。
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陆工作，约8万人次出国（境）培训。[2]
三、我国高层次人才政策评估及创新思考
1、高层次人才政策评估
鉴于高层次人才对我国发展的重要性，我国有关部门先后出台了一系列的政策文件，这些政策对我国
高层次人才队伍建设起了巨大的作用。但同时，这些政策也存在这样或那样的不足，对这些政策的有效性
进行科学评估，是完善高层次人才政策体系的重要过程。
目前，有关政策评估的方法及措施多种多样，常用的评估模式有效果模式、经济模式、职业化模式等，
这几种模式有着各自的优缺点。
效果模式强调政策目标及政策结果的对照，这种政策评估方式及提供了客观的评估标准，又具有简单
性的特点，但不足是把政策过程考虑的过于理想化，实际上，在政策过程中投入的大量人力、物力、财力
和时间等因素往往被忽略掉了，而且在政策目标不是十分清楚的情况下，这种评估措施往往是无效的。
经济模式是在经济学方法被引进政策科学领域后迅速形成并广泛应用的一种模式。它克服了所有效果
模式的共同缺陷：忽视成本，从而把成本即政策投入作为一个重要指标纳入评估范畴。经济模式在现代政
策评估中因为数字的精确性而广受推崇。但是，必须注意，经济模式不是万能的，它在对政策的社会影响、
象征性的效果及软目标等无法用数字精确表达的项目评估上是无能为力的。[2]
职业化模式主要是利用专家们的直觉，这种政策评估模式主要用于公共生活中的一些目标较复杂、技
术难度较大的领域。但不足也是很明显的，就是人为因素过大。
高层次人才政策体现包括了很多政策，因此，在对这些政策进行评估时，需要综合运用多种方法。不
过，由于本文主要是对政策体系进行分析，因此，侧重于利用效果评价模式，即通过分析高层次人才队伍
的状况来分析、评估高层次人才政策。
2、我国高层次人才队伍存在的问题
近年来，我国高层次人才的数量有了大幅度增加，2005 年，我国从事 R&D 活动人员预计 120 万人年，
比上年增长 4.1%，科学家与工程师达 98 万人年，比上年增长 5.8%。而 1991 年为 47 万人；2005 年，中国
科学院院士达 707 人，中国工程院院士总数达到 704 人；到 2005 年，全国已累计招收博士后研究人员逾
3.2 万人，在站博士后研究人员逾 1.2 万人。我国高层次人才队伍的迅速发展，在很大程度上得益于一系
列人才政策的调节与推动。
但同时，我国高层次人才队伍也存在一些问题，这些问题主要表现在以下几个方面：
其一，高层次人才相对总量偏低。2001 年，我国每万名劳动力中从事 R&D 活动的科学家与工程师只有
[2] 全国外国专家局局长工作会议材料，2005 年 2 月 28 日至 3 月 1 日召开。
[2] 陈振明主编：政策科学——公共政策分析导论，中国人民大学出版社，2004，第 325 页。
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10.2 人，而美国 1997 年为 81 人，日本 1999 年为 97 人。
其二，区域分布不均衡。2001 年，我国东、中、西部三大地带从事科技活动的科学家和工程师的比例
为 3.31：1.47：1。根据《中国科技统计年鉴（2003）》，北京、上海两个城市集中了全国 17.79%的科学家
和工程师，16.4%的研究与开发人员，两项指标分别是甘肃、青海、宁夏、新疆四省总和的 7.4 倍和 6.78
倍。
其三，缺少世界级科学家。在我国本土的中国科学家在国际性权威科学奖中一直没有实现零的突破。
从国际权威性科学院外籍院士人数的国别排序来看，中国不仅低于主要发达国家和若干中等发达国家，而
且落后于印度。
其四，高层次人才老化问题比较严重。以工程院院士为例，在 2001 年的 613 名院士中，65 岁以下的
院士有 215 人，占总数的 35.10%。66-75 岁的院士有 296 人，占总数的 48.30%。76-79 岁有 54 人，占
8.79%。80 岁（含）以上有 48 人，占 7.9%。这显然与科学研究人员出成果的年龄段不相吻合。从世界经
验来看，一个民族科学的振兴，都必须拥有一批平均年龄不超过 50 岁的杰出科学家队伍。
其五，高层次人才流动不畅，结构性人才供需矛盾日益突出。由于用人制度、分配制度、评价制度等
未能从根本上克服计划经济残留的弊端，高层次人才在各单位之间流通渠道不通畅，部分人才未能充分发
挥作用，人才资源重复浪费现象较为严重。
其六，人才安全问题日益严重。在世界人才争夺战日趋激烈的今天，高层次人才更是各国争相延揽的
对象。作为发展中国家，我国高层次人才流失问题非常严重。如，我国留学生人才流失就有进一步加剧的
趋势。
通过我国高层次人才队伍存在的问题可以分析出相关政策的不足，当然，由于近期政策的效果可能在
今后才能表现出来，通过这种方法评估当前政策体系显然不够客观，但也能大体反映政策体系存在的不足。
3、高层次人才政策体系存在的问题
通过分析我国高层次人才队伍存在的问题，可以发现许多我国高层次人才政策体系存在的不足：高层
次人才相对总量偏低，说明我国高层次人才培养政策还有很大的发展空间；缺少世界级科学家，说明我国
高层次人才的选拔与使用政策存在不足；区域分布不均衡，即说明各地人才环境差别较大，也说明一些地
区的人才吸引与激励政策存在不足；高层次人才老化问题比较严重，说明在政策方面需要加强年轻高层次
人才的选拔工作；高层次人才流动不畅，说明人才市场与人才流动政策需要进一步完善，同时，也反映出
户籍问题、档案问题等因素依然是制约高层次人才自由流动的重要因素；人才安全问题日益严重，说明需
要尽快加强人才安全方面的政策。
综合来说，我国高层次人才政策体系主要存在以下问题：
（1）高层次人才政策的政策过程存在的问题
在高层次人才制定方面，尽管制定政策的速度及质量比以前有了大幅度的提高，但包括高层次人才在
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内的我国人才政策体系还不完善，从高层次人才的培养、选拔与使用、激励、流动、安全等方面都存在许
多漏洞，还需要相应政策甚至法规的规范。同时，一些地方制定高层次人才政策只是一味模仿其它地方，
并没有认真考虑到自身的特点及优势，结果导致政策效果并不理想，相应政策目标也难以实现。
在政策的执行方面，一些地方制定高层次人才政策的目的只是为了制定政策而制定，把建设高层次人
才队伍这一核心目放在次要地位，如果在缺乏有效的政策监督机制，自然导致政策的执行力不够。另外，
也有一些政策由于部分目标群体不予以配合，也导致政策的有效性大打折扣。比如，“西部之光”人才培
养计划中，一些接收单位不积极配合，导致一些参加培训的人员并没有真正得到提高。
在政策的修订及终结方面，尽管各地已经认识到及时修订或终结有关政策的重要性，但由于缺乏相关
经验，导致一些不合时宜的高层次人才政策得不到及时修订或终结。
（2）高层次人才政策的趋同
对于高层次人才来说，能对他们产生有效吸引的因素是多方面的，他们不仅考虑自己的工资收入等物
质待遇，也考虑个人学术的发展空间、子女的成长空间等多种因素，他们所做的选择往往是综合考量这些
因素后的结果。
当前，各地制订高层次人才政策日益趋同，在这种情况下，政策优惠的吸引力日益降低，地区环境自
身所起的作用越来越大，这种趋势显然给欠发达地区带来更大的压力。因为，这些地区无论是在物质环境，
还是在文化、学术环境方面都有很大劣势，更何况有些地区自然条件也很恶劣。在同样的吸引高层次人才
的条件下，欠发达地区缺乏竞争力。近些年，西部地区的高层次人才流失问题日益严重，这不是因为这些
地区缺乏吸引高层次人才的政策，而是由于相关政策缺少自身特色导致竞争力不足所至。
（3）人才科学与现实体制及思想的冲突对政策的影响
在人才科学研究方面，众多专家多次提出要打破官本位思想，不要扼杀中青年人才。但是，由于在现
行体制中，官本位思想影响深远，决不使短时期可以消除的，因此，众多高层次人才政策也不可避免地带
有官本位思想的痕迹。
如，河南省出台的《关于进一步加强高层次专业技术人才队伍建设的若干意见》（省委办公厅、省政
府办公厅，豫办[2001]10 号）指出：“对在豫院士和参政议政能力强、有较高社会威望的高层次专业技术
人才，要给他们创造参政议政的条件，充分发挥他们在‘科教兴豫’战略中的智力优势。注意选拔具有较
高学历、年纪较轻、综合素质较高的科技人才担任领导职务，以提高领导班子的科技素质”。江苏省出台
的《关于进一步加强高层次人才队伍建设的意见》 (中共江苏省委、江苏省人民政府，苏发［2001］4 号)
也明确指出：“把德才兼备、具有管理和领导才能的中青年高层次人才选拔到各级领导岗位”。
从人才学及政策科学的角度来讲，这种政策都是存在很大弊端的，但是，在现实实践中，这种政策却
是非常有效的，甚至比高报酬、优厚的科研环境更加有吸引力。
类似的问题就带出许多两难的选择：一些政策规定对高层次人才政策体系的科学化，对更有效发挥高
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层次人才的作用是不利的，但在政策制定过程中却又是回避不了的。这种人才科学与现实体制及思想的冲
突将在相当长一段时间内困扰我国人才政策。
4、高层次人才政策体系创新思考
创新高层次人才政策体系需要从多个角度进行，在政策制定方面。要根据不同地区、不同行业的高层
次人才的不同特点，制定有区别、有自身特色的政策。没有自身特色的人才政策，就缺乏有效的竞争力；
在政策执行方面，要重视对政策可执行程度的评估，同时加强监控力度；在政策评估方面，要重视政策评
估的科学性，减少人为因素；在政策终结方面，要适应迅速变化的社会环境。及时淘汰不合时宜政策条文
甚至政策本身。
具体来说，在创新高层次人才政策时，要关注以下内容：
（1）不要继续用行政职务刺激专业技术人才
要建立良性的、符合高层次人才成长规律的激励机制，就需要逐步淡化“官本位”机制，不再过于强
调行政职务的激励作用。
中国科协主席周光召曾对热衷做官的现象进行了痛斥，“要搞科研就不要当官，要当官就不要搞科研，
当了官就要好好为科研工作者服务，既想当官又想搞科研肯定什么都做不好。”他指出，在“官本位”习
气影响下，许多科技工作者热衷于做官，被繁杂的行政事务分散了精力，忽视了本职科研工作，工作积极
性受到影响。“搞科研工作和做官是两种完全不同的价值观，这两种价值观很难同时在一个人身上体现。
一些有领导能力的科技人员可以去做官，但做官的前提是必须为科技工作者好好服务，既然做官就不要搞
科研，想搞科研就不要去做官。但目前有许多人既做官又搞科研，做官不为大家好好服务，而是利用职务
之便，把好多科研经费留在自己所在的研究所里，往往使真正搞科研的人没有科研经费，严重影响了科研
事业发展。”[1]
（2）不要过多占用高层次人才的时间
当前，绝大多数高层次知识分子在学术上已经面临相当繁重的压力，不要在一些同高层次人才相关度
不大的事情上过多地占用他们的时间。近一时期，知识分子过劳死问题引起人们很大的争议，尽管有人认
为知识分子过劳死问题已经相当严重，有人则持反对态度。尽管如此，高层次人才时间紧张是不争的事实。
高层次人才是国家宝贵的财富，每失去一个都会带来很大的损失。
因此，我们建议能考虑给高层次人才实施专业休假制度，以便使他们更好地得到劳逸结合。同时，也
要认清时间对于他们的意义，尽可能不要无谓地占用他们的时间。
（3）确保高层次人才与国际接轨
尽管我国高层次人才的工作条件已有改善，但真正有水平的成果较少。如，我国的 R&D 成果是论文多
而专利少，申请专利与发表论文的比例大约为 1:17。其中，企业的 R&D 成果主要体现在专利上，其拥有的
[1] 痛斥科研系统官本位——周光召：做官就不要搞科研，中国青年报，2005 年 8 月 22 日。
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发明专利数占总量的 78.0%。也就是说，企业的科技活动与经济结合得最为密切；科研机构的 R&D 活动是
学术研究与产业研究并重，但申请专利与发表论文的比例为 1:34；高等学校的 R&D 成果中虽然专利的数量
占有一定的份额，但产出主要还是体现在论文与著作中，申请专利与发表论文的比例为 1:113。也就是说，
偏重于学术研究，与产业的联系还不够。[2]
另根据生产 SCI 数据库的 ISI 公司的研究数据， 从 1994 年 1 月至 2004 年 10 月间，我国 SCI
论文被引证次数为 88.83 万次，比 1993 - 2003 年间的 65.84 万次增长了 35% 。在世界的排名从第
19 位升至第 18 位。从平均每篇论文被引证次数看，我国为 3.07 次，高于 1993-2003 年的 2.78 次，
表明我国科技论文的影响力有所提高，然而在国际上的排名相当落后，仅列第 123 位，不但远远落后于
主要发达国家，而且也落后于巴西、印度和俄罗斯等国家 。
鼓励高层次人才多参与国际性的学术活动，为他们能在国际上有一席之地提供便利条件。不仅是建设
高层次人才队伍的需要，也是提升国家人才竞争力的需要。
（4）为高层次人才创造较好的环境
这里所说的环境包括软环境、硬环境两个方面。软环境指的是精神层面为他们提供更好的条件，如，
完善高层次人才激励、评价机制，深化人才流动机制等。
硬环境主要是指要持续改善高层次人才的工作环境，提高他们的物质待遇，特别是要用制度保证他们
的收入同他们的工作成果相符。
总之，我国高层次人才政策体系已初见成效，其中，一些政策已取得很好的政策效果，近期颁布的一
些政策将在今后一段时间内发挥重要的作用。随着公共政策理论的日趋成熟，高层次人才政策的制定、施
行、监控、终结等过程也日趋规范。但同时，高层次人才政策体系还有许多地方有待进一步完善，而且，
由于社会环境日趋复杂，高层次人才政策体系的规范也面临越来越大的挑战。