深度报道:民办养老院的“公助”之路

漫画/黄珂展

▲禅城区福星苑老人颐养院，看护在照顾不能自理的老人。作为民办养老院，其环境和护理其实并不比公办养老院逊色。

禅城区环市敬老院一角。作为公办养老院，负责人坦言觉得“有所依靠”。

　　统筹\佛山日报记者刘蓉

　　采写\佛山日报记者刘蓉、陈辉鹏

　　实习生黄璐妍

　　摄影\佛山日报记者周敏

　　■核心提示

　　“民办养老院不要国家投一分钱，不要国家一个编制，不要国家养一个人，却替国家和家庭承担起了养老的责任，政府应在政策上给予他们优惠。所谓‘民办公助’就是如此。”前日，北京大学社会学系夏学銮教授在接受本报记者采访时表示，对于民办养老院，政府应该给予扶持和优惠政策，并确保落到实处。目前，在“养老事业社会化”已成为趋势的情况下，民办养老院“民办公助”也逐渐成为全社会的共识。那么，这条“民办公助”之路究竟该怎么走？有没有具体的可操作措施？今天，本报继续对民办养老院的生存和发展进行探讨。

　　公办挤不进 民办不放心

　　杨壁华这一年来比较烦，因为他瘫痪的老母亲一直找不到一家心仪的养老院入住。杨壁华的母亲潘老太今年67岁，2006年7月中风，半身瘫痪，生活不能自理。自那时起，潘老太的日常起居都由老伴杨老先生照顾。“那时候父亲照顾母亲，我和妻子也帮忙，但照顾老人的事情非常琐碎，需要很好的耐心和细心。”杨壁华说，自母亲瘫痪后，家里还请了一个保姆，负责照顾母亲。“一个月1500元，还包吃包住，但照顾得并不好。”杨壁华说，两个月后，保姆被辞退了。随后，杨老先生肩上的担子更重了，加上杨壁华夫妇，3个人照顾一个人，但还是感到很吃力。

　　去年4月，杨老先生突然去世。为了照顾母亲，杨壁华一家忙得焦头烂额。“以前由父亲照顾，他比较熟手，也有经验了。”杨壁华说，他夫妻两人都要上班，还要照顾母亲，生活都乱了套，“一点悠闲的时间都没有了”。

　　经家人商量后，杨壁华准备将潘老太送到养老院。“我一开始就想到公办养老院，毕竟公办的由政府投资，面积大，环境也好，护理比较规范。”杨壁华说，他打电话问过市福利院，但被告知没有床位，前面还有70多人在排队轮候。随后，杨壁华托人找过张槎养老院、石湾敬老院，但也被告知没有床位。“公办养老院根本进不了，但我又不放心把母亲送到民办的养老院。”

　　在杨壁华的印象中，民办养老院都是私人投资，目的就是为了赚钱。直到近期看了媒体关于祈康颐养院搬迁的报道，他才重新认识了民办养老院。“看来民办养老院的服务也不错，很多老人在那里住得很开心。”如今，杨壁华正在物色民办养老院，希望为母亲找到一个理想的地方。

　　是否存在不公平竞争？

　　市民政局的统计显示，截至6月30日，我市共有46家公办养老院，其中41家向社会开放，而截至今年2月，我市民办养老院共有12家。目前，对于大多数自费老人，这些公办养老院普遍存在“一床难求”的局面，公办养老院的完善设施和优质的护理队伍却一直吸引着老人们争先恐后排队。但大多民办养老院则“不敢挑客”，小心维持着经营。一位民办养老院的负责人说，由于投入有限，民办养老院在“门面”、设施上与有政府撑腰的公办养老院相比存在一定差距，所以，在争“客源”方面，民办养老院是处于弱势的。

　　然而，大多公办养老院都称，因与民办养老院的定位不同，两者不存在所谓不公平竞争。比如，2000年，南海平洲敬老院收回了对社会老人开放的项目，为的就是要首先满足政府集中供养的五保户。“这就是镇街级公办养老院，主要是为辖区内的五保户服务，而不是像民办养老院那样，必须以营利为目的。”该院周院长表示，桂城街道办去年投入2000多万元兴建了两栋楼作为桂城敬老院和平洲敬老院合并的新址，预计床位有400个。“届时除了满足五保户外，还将优先满足辖区的孤寡老人、独居老人等，提高辖区的养老水平。当然，若还有床位空余，应该也会向社会开放，届时收费将由街道拟定。”

　　不过环市敬老院院长李锦霞也坦言，与民办养老院相比，公办养老院的压力明显比较小，就以环市敬老院来说，区镇两级政府的支持就让她在困难面前觉得“有所依靠”。“比如说养老院大型的修缮、扩建啊，护工护理方面的指导等，都可向区镇打报告申请经费或培训。”李锦霞说，逢年过节还有政府人员、热心人士捐款捐物，为院内老人庆生日等，“而民办养老院在这些方面或许会无助一些。”

　　的确，民办养老院自负盈亏，既要维持经营，又要保证护理工作到位，遇到纠纷也要自己想办法解决。其中的压力可想而知。

　　“民办养老院是一个公益性的微利加风险性行业，不是那么容易尝试的。”市民政局的相关负责人说，目前政府也在尝试走“社会化”的路子，通过公办与民营合作建院，相互促进、共谋发展，更好地满足各层次老年人的养老需求，比如南海福利中心二期就吸纳了约5500万元的社会资金，开创了全省先河，该项目已于今年6月3日奠基，预计到明年年底将新增1000张养老床位投入使用。投资的老板向部门坦言“5000多万元起码要10多年才能回本，就把这当福利事业来做”。该负责人表示，这种资金回笼的周期并不是每个投资者都能承受的。

　　其实，兴办民办养老院的门槛并没有人们想象的高，只要有足够的场地，符合相关规定的医生和护理人员数量、基础设施达标，即可在民政部门办理登记，每年需通过年检。可记者走访了解到，首先场地问题就成了一个难题。“目前想让政府批地建设是不用想了，但去租场地吧，业主一听是办养老院就没得谈了，因为怕有老人死在那里。”一位民办养老院的负责人叫苦。

　　优惠政策呼之欲出？

　　今年5月1日，新修订的《广东省民办社会福利机构管理规定》正式实施，其中要求各市（区、县）政府要抓紧出台资助、扶持民办社会福利机构的具体办法和措施，促进民办社会福利机构的发展，并要求到2012年前，民办社会福利机构的数量和床位要超过政府举办的社会福利机构，使之成为提供福利服务的主力军。

　　记者在《规定》的第四章看到不少对民办福利机构扶持和优惠的条款，其中第二十二条提到，民办社会福利机构以出让方式取得土地使用权的，土地出让金收取标准应当适当降低。征收集体土地建设民办社会福利机构的，在申报用地审批时，可以按照本省有关规定申请减免征地管理费。此外，在用水、用电、用燃气，按照居民生活类价格收费，且收住80岁以上老人、市级以上劳动模范、一等以上残疾军人、65岁以上残疾老人和一、二级重度残疾人等服务对象的，可以享受一定的政府补贴。

　　针对该规定，市民政局社会福利和社会事务科有关负责人表示，我市正在加紧调研商讨，争取尽快出台本市的实施细则。该负责人坦言，因《规定》中的“扶持和优惠”都是比较粗线条的规定，本市细则又尚未出台，如何扶持、优惠多少暂时还未有最终定数。

　　据记者了解，2006年我市就曾拟定关于民办福利机构的相关优惠政策，但最终没有通过。市民政局有关负责人称，国家早已提出“社会福利社会化”，鼓励民间力量进入福利领域，对公办养老机构实行公办民营，对民办养老机构实行民办公助。因此，政府对民办福利机构的扶持势在必行。

　　观点

　　民办养老需要扶持

　　据市老年学学会副会长区振滇副教授在老年人问题调研结果，截至2005年，我国60岁以上老年人口达1.44亿，占总人口的11.2%，同年，我市户籍老年人口达44.2万人，占户籍总人口的12%，已超过全国老年人口的比例。老年人口，特别是高龄老龄人口的增加，使得社会养老保障需求日益迫切。

　　区振滇表示，目前佛山绝大部分民办养老院都存在运营困难的问题，“他们基本上能维持收支平衡，但完全没有发展空间。”区振滇认为，这主要是政府的政策支持力度不足造成的，“由于这些养老院属于民办，政府把他们当作经营单位，采用市场化运作。但实质上，民办养老院还是带有很大的社会福利性质，无法与单纯的公司企业相提并论。在香港、澳门等经济发达地区，政府都会投入大量资金支持这些机构的。而目前为止，佛山政府并没有对民办养老院开展专项研究，也没有具体的规划。”区振滇建议，政府可以参考《广东省民办社会福利机构管理规定》，对民办养老院实行一定的政策倾斜，在税收、水电、燃气等方面给予优惠，且按照床位给予一定的补贴。

　　北京大学社会学系夏学銮教授表示，目前民办养老院政策优惠少、资金跟不上、规模办不大等现状在全国普遍存在，这也进而导致“公办进不去、民办不想进”的现象普遍存在。他认为，民办养老院要缓解“营养不良”的尴尬现状，首先必须重新定位，且政府给予细致的优惠政策并落到实处。“公办已是一个时代的产物，民办也无需纠结所谓的不公平竞争，两者应是共同发展，资源相互补，经验共享。”

　　“民办养老院未来发展的趋势应该将自身定位为‘社会企业’，即用其企业的形式来运作公益事业，不能完全以盈利为目的，这也需要政府在政策上的大力扶持。” 夏学銮认为，养老事业是一项公益性的社会化行业，其本身的性质就决定了不能只一味想着赚钱。当然，民办养老设施客观上代替国家和家庭承担起了养老责任，政府应在政策上给予优惠。所谓“民办公助”就是如此。但目前由于政府资助的有限性，要缓解民办养老院困境，建议政府借鉴国际经验，出台个人和企业捐助善款抵税政策。同时，发展扶植民间协会、社团和慈善组织，促进公众参与，企业通过基金等多种形式资助，及个人捐赠等形式为民办养老院注入资金。

　　据夏学銮介绍，目前北京、上海、深圳等一线城市已陆续出台民办养老院相关政策优惠，但问题是政策大多粗线条且落实不够到位。夏学銮说，如今各地民政部门对民办养老院的监管，其重视程度和监管力度都还没达到应有的水平。“光是一年一次的年检是不够的，民政部门必须不定期对民办养老院进行走访、关心老人的生活需求、跟踪优惠政策的落实到位等，做到了如指掌。”

　　夏学銮说，目前全国的养老趋势也是“机构养老和社区养老”两条腿走路，且越来越倾向于将生活不能自理或难以自理的老人送到老年人福利机构中养老，而将老龄化带来的大量‘未富先老’的老人留在社区养老。“因此政府对民办养老院扶持的同时，也还得建立起多支社区养老服务队伍，除了基础技能的培训，现在社会需要更高层次的护理（保健、包括精神护理等），政府要提供便利条件，提升养老综合服务水平。”

　　疑问

　　养老模式要“两条腿走路”

　　就采访中不少市民和养老机构对我市养老事业提出的问题，记者近日采访了市民政局的相关负责人：

　　目前我市对养老机构的规划是怎样的？

　　在《佛山市民政事业发展第十一个五年规划》（以下简称《规划》）关于“民政事业发展的主要指标”中明确指出：到2010年，我市老年福利机构床位按照不低于我市老龄人口2%比例配备。市民政局有关负责人表示，截至2009年2月，全市共有养老床位8574个，根据目前全市老龄人口数约48.5万计算，到《规划》实施中期，我市老年福利机构床位已达到不低于我市老龄人口的1.8%比例配备。预计到明年年底，南海福利中心二期将新增1000张养老床位投入使用，高明也计划扩建养老院，《规划》的终期目标一定能够如期实现。

　　公办养老院将床位推向市场会否与民办养老院形成不平等竞争？

　　养老机构的最初萌生是政府为了更好地照顾农村五保户和城镇“三无”对象而建起的集中供养场所，因此最早是按照“每个镇（街道）建一间敬老院，市、区分别建一间福利院（中心）的规划来建设的，较好地满足了供养对象集中供养的需求。近年来，随着政府供养对象的减少，为了充分利用资源，满足社会老人的需求，很多公办的养老机构开展了“一院两制”的经营模式探索，在满足政府供养对象入住需求的前提下，将空置的床位提供给社会老人入住，尤其减轻了家庭对空巢老人、独居老人、长期患病老人等的照料负担，较好地满足了社会养老的需求。

　　随着人口老龄化加剧，我市在养老服务方面有哪些规划？

　　市民政局有关负责人表示，我市随后将在三方面加大养老工作力度，一是养老院内护理人员的技能培训，二是做好区镇公办养老院的扩建和修缮，三是居家养老服务。而今年的全市民政工作会议将养老的另一种模式——“居家养老服务”高调摆上了台面。因为根据中国传统，绝大多数老人倾向于留在家中养老。于是，全市的养老模式要“养老院+居家养老”两条腿走路。为满足日益增长的高龄老人、空巢老人、‘三无’老人、患病老人以及生活半自理或不能自理的老年人提供生活照料、护理康复、精神慰藉等长期照料服务的需要，民政部门在今年已依托社会福利中心和养老机构全面铺开居家养老服务。加强社区为老服务设施的建设，更好地实现‘社区养老’。

　　他山之石

　　2006年，北京出台了有关资助社会力量兴办老年福利机构的办法，即社会力量办养老院可享政策资金优惠。在北京，根据规定，凡在全市范围内，没有国有资金补助经营的养老服务机构，都可以按照实际服务人数申请每张床位每月100元的资助，资助金将用于设施设备改造或改建、完善和改善管理服务等机构本身发展上。

　　同年，在深圳也有相关优惠政策出台，主要包含政策优惠和资金资助：如社会力量举办公益性社会福利机构，可享受在土地使用、税收减免和水电等方面的扶持政策；资金资助就是民办福利机构同样享受政府资金和彩票公益金资助的“民办公助”政策。今年，深圳为鼓励社会力量投资兴办养老服务机构，表示将利用福利彩票公益金对民营养老院新建、扩建时给予一次性资助每张床位3000元；营运过程中按入住满一个月的本市户籍的收养对象实际占用床位数，给予每月每张床位补助120元。该局已起草完毕《深圳市民办福利机构资助暂行办法》，将争取年内出台。