高峰翠亲密事件:收税前，听听丈母娘的声音-越权收税十一年

越权收税十一年
收税前，听听丈母娘的声音

婚前房产加名税、月饼税再一次刺痛民众神经。实际上，2000年立法法通过后，婚前房产加名税、月饼税、燃油税等通通于法无据。
南方周末记者 刘俊 发自上海
南方周末实习生 房珊珊
立法“奇观”与征税“大业”
政府想征什么税就征什么税，想怎么征就怎么征，上演了一个越权立法的奇观。
过去的一个月里，中国的丈母娘们可谓悲喜交加。
先是婚姻法立了个新规，亲家买的房子女儿没份，好不容易说通了亲家趁在婚前加个女儿的名字，没想到婚前房产加名最低还要交3％的契税。按最低税率算，一套100万的房子加个名要1.5万，在当下，1.5万可以买600公斤猪肉。
中央似乎听到了丈母娘们的呐喊。8月31日，财政部和国税总局下发通知，要求各地不得对婚姻存续期间的房产加名征收契税。
此前六天，中央还不是这个态度。8月25日，税务总局认为南京等地做法属于“地方政府税收行为”，“短期来看，恐怕不可能在全国推行”。
按照国务院颁布的《契税暂行条例》，房屋的赠与的确属于契税征税范围。但是，很少人注意到，暂行条例本身就是违法的产物。立法法规定，有关税收的基本法律必须由全国人大来制定，还没制定的可以授权给国务院制定暂行条例，但是“授权必须有明确的目的和范围”。
婚前财产加名税，是否在全国人大明确的授权范围内，无从查考。
1985年，在六届全国人大三次会议上，授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题，可以制定暂行条例。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或常委会制定法律。
许多法律学者认为，这个笼统含糊的“空白授权”显然违背了2000年出台的立法法。
统计显示，中国现有19个税种中，只有两个由全国人大制定的法律确定：个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税。其它的17个，都是通过空白授权，由政府制定暂行条例征收。
“政府既当运动员又当裁判，其制定出来的规则难免失之偏颇。”武汉大学税法研究中心主任熊伟认为，由于没有立法机关的制衡，税收立法行政化的弊端非常严重。
一个可怕的后果是，政府想征什么税就征什么税，想怎么征就怎么征，上演了一个越权立法的奇观。
“全国人大的权力一直由国务院在行使，国务院再授给财政部，财政部授给国税总局，总局放给各省市，一直到县以下边的开发区管委会。”律师陈有西如此评价。
“税种设计是否科学，税种之间是否重叠，纳税人负担是否过重，都没有制衡或评估机制。”熊伟说。
印花税和房产税是两大反面典型。2007年印花税突然由1‰上调至3‰，都由财政部说了算，不见任何授权。今年2月，熊伟联合十四所大学的税法教授上书全国人大，请求对重庆上海的房产税改革方案进行合法性审查。
一个值得注意的细节是，房产税改革方案出台之前，国务院曾准备开征物业税，当时公众还期待由全国人大开会审议，后来国务院突然转向说，物业税不搞了。同样在最后时刻突然转向的还有将燃油税纳入消费税。
一位不愿具名的税法学者说，行政机关不希望通过人大来干预自己的征税大业。“与其推倒重来搞新的立法，行政机关更愿意在现有规则体系行事，因为那样要在人大耗费漫长时间。”
人大不是回回都是“软柿子”。今年2月通过了车船税法，人大在博弈中就占了上风。
在车船税法草案提交人大后，“全国人大相关部门和国务院相关部门，进行了非常激烈的争论。”据曾参与审议的人大财经委副主任委员郝如玉回忆，核心就是税负。
民意成为人大向政府施压的重要筹码。草案一公布，全国人大收到的近10万条意见中，有54.62％要求对草案进行修改、降低税负。二审过后，排量2.0升以下的轿车不征车船税。
5年前，车船使用税几乎翻倍，民众并不知情。当时调整税率，只要国务院向各部委、各省征求意见后就宣布实施。公布之前的绝密，是过去的工作管理方式。
难以遏制的地方冲动
“中央一般都把税收立法权下放到地方政府，地方人大很少有机会参与。”
在“房产加名税”风波中，南京地税局是第一个吃螃蟹的人，税率却被后来者武汉赶超，达到4％。3％—5％，是中央规定地方可以自行调节的契税税率范围。地方征税的一哄而上，凸显的是地方财政捉襟见肘的现实。
“分税制之后，中央集权色彩不是在淡化而是被强化，地方要开拓财源，房价又居高不下，分税制的不完善不能不说是原因之一。”北大财经法研究中心主任刘剑文说。
1994年国税、地税的分家，曾令中央财政重获活力。分税制之前，中央税收收入只有五千多亿，但2010年已达到4万多亿。不过改革的弊端也逐渐显现。
“例如，在划分中央和地方财政收入方面，分税制给出了明确的方案，但对于财政支出，界限非常模糊。”熊伟说，“中央请客，地方埋单”从此才变得司空见惯。
在这些不受人大约束的暂行条例“护航”下，中国的征税如入无人之境。2000年国家财政收入还只有1.33万亿，十年之后的2010年已经超过8万亿，但地方只有4万亿，占了不到一半。
接受南方周末采访的税法学者说，转移支付的不透明，导致地区财政收入差距不断拉大，尝到分税制甜头之后，中央很少愿意主动分税给地方。
税收不断被中央抽血，地方承担的事权却反而加大，背后导致的土地财政、非法融资，也就不足为奇。一些地方的土地出让金甚至占到地方财政收入的一半。
近年来，随着土地财政的萎缩，地方财政开始吃紧。“其在税收挖掘的动力自然更强。”熊伟说。
分税制规定，无论是税收的开征、停征，还是减征和免征，都只能由中央主导，地方只是在个别细节上行使一定程度的减免权。
在财政压力和GDP考核的双重驱使下，地方一方面向中央争取税收减免权吸引投资，但一方面又努力争取地方税的开征权，用新税源填补财政赤字这个大坑。
税收立法避开全国人大，形成了上行下效的局面。“中央一般都把税收立法权下放到地方政府，地方人大很少有机会参与。”熊说。
刘剑文长期参与人大常委会的多项税收立法课题调研，他认为人大参与存在技术障碍。“财税法有它的专业性、技术性和复杂性，全国人大和全国人大常委会，与财政部和国家税务总局相比，因缺少专业人才，目前难以担当直接起草财税立法草案的全部责任。”
地方上靠固定资产投资拉动GDP的发展模式，一时半会很难以根除，有学者担心，“十二五”期间的结构性加税已不可避免。无论是房产税、环境税，以及增值税的扩围，都剑指结构性加税。
丈母娘们的偶然胜利
“房产加名税”最终被叫停，舆论称其为“民意的胜利”。
就在“房产加名税”被叫停的第二天，一项涉及6000多万中低收入者的税收新政启动了——如果你月薪不到3500，以后就不用交个税。财政部数据说，国家少收了1600亿。
个税不交了，其它税还得交。在2010年高达4万亿的中央税收收入中，个税只算个零头——2900亿，大头税种五花八门，有增值税、营业税，也有许多人从未听闻的城市维护建设税。
一些官员辩称，跟北欧国家比，中国的税负率算低的，但他们却闭口不提这些国家的高福利。即便是在福利没北欧高的德国，从幼儿园到大学毕业，学费也都全免。
反观中国的首都，没北京户口的孩子，连民工学校都给你关停，而且打明年开始，只要在北京纳税，不管你有没有学上，都得缴地方教育附加费。
中国税费太过隐蔽，使得纳税人一直对自己的纳税情况并不知情，税法学者说，这为课税者减少了不少征收阻力。
“老百姓与国家的关系之一是一种税的关系，但中国的一些制度设计缺乏人性化。”刘剑文说。
一刀切地将3500元作为个税起征点，在许多人看来，没有考虑到每个人不同的家庭负担，不同地区的物价。“一个在上海拿一万元的白领，生活质量可能不敌在贵州县城里边拿两千。”一位网民说。
按照在西方通行的税收法定原则，公民才是税收立法的主人，代议制国家一般由议会代为执行。但在中国，纳税人似乎永远是被动的接受者。
刘剑文说，税收征收管理法修改至今十年，纳税人对立法的参与权、知情权，对财政支出的监督权，尚无法律有明确的表述。
每年的“三公支出”，花掉纳税人近万亿的钱，某些部委依然以保密为由拒绝公开。
“房产加名税”最终被叫停，舆论称其为“民意的胜利”。丈母娘们不经意间狙击了一次政府的违法行为。
“当下所发生的税收争议，实际上就是在国民权利意识觉醒的大背景下征纳双方之间的博弈。”中南财经大学法学院教授黎江虹说。他曾和熊伟一起上书全国人大，要求审查房产税的合法性。
上次上书全国人大后，熊伟和黎江虹没有等来任何答复。之前也有律师号召股民起诉财政部，最后也不了了之。
可以确定的是，税收立法行政化的路线短期内很难改变。释放这一讯号的是财政部最近下发的依法行政纲要。除了加快修改包括房产税、印花税、资源税等行政法规，财政部强调要“按成熟一个出台一个的原则”，逐步将税收暂行条例上升为法律。