骑士对雷霆录像:政治体制改革断想

论政府的职责是提供公共服务

              ——政治体制改革断想

                                                                                  刘立群

   人类是群居动物，同时也是高等智能动物，人类的智慧有无限发展的潜力，可以无限地发展、创新，人类的思想即人们的头脑因此越来越复杂多样，人类的社会也必然越来越复杂和多样。人类当中的每个人、每个家庭都有自己的事务，需要自己去做出决定、进行处理；人类在共同生活的过程中则必然出现许多共同的即公共的事务和问题，任何个人或小群体都不可能独自处理和解决这些公共事务和问题，因此必须成立公共权力机构，委托它去解决和处理这些公共事务，即由公共权力机关去提供公共服务、进行公共治理。

换句话说，公共服务就是解决公共问题、对公共事务进行管理或治理，其内容包括建立共同的度量衡制度、制定各种法律法规并进行监督执行等等许许多多方面。随着人类社会的进步和人口的不断增长，各种公共事务也越来越多、越来越复杂，对公共事务的管理也越来越复杂，要求公共服务的水平和质量也越来越高，公共权力机关的组织情况也不断复杂化，在现代社会便形成包括政府、议会、法院等在内的广义的公共权力机关。这些就是人类社会的政治体制、政治制度，公共权力机关是政治制度（体制）的主要载体，是政治制度的主要制定者和执行者。（参阅笔者“文化分类及制度文化新探”一文）

每个人及每个群体都有两种基本的利益需求，第一种是经济利益需求，第二种是安全利益需求。经济利益是指能满足人们生存的各种物质生活需要，安全利益是指保证人们生命及财产安全的需要。此外每个人及群体都应该拥有平等的地位、享有平等的权利、得到平等的尊重、能够有自我尊严。一个群体既有对内的安全需要，也有对外的安全需要。满足和保障广大人民对内和对外安全利益的需要是公共权力机关所提供的最重要、最基本的公共服务，也是历史最悠久的公共服务。人民在国内安宁及没有外来侵略威胁的条件下，就能够安居乐业、从事各种经济、文化等活动。在现代国家中，对内安全由公安警察部门负责，对外安全即保卫国家不受外来侵略则由国家军队负责。

任何公共权力机关，不论它采取哪种体制，实际上都或多或少为民众提供某些公共服务，区别主要在于提供公共服务的种类、质量以及方式等是否比较好还是比较差。简单地说，“好政府”就是提供公共服务比较好的政府，“坏政府”则是提供公共服务比较差或很差的政府。既然公共权力机关的职责是向全体人民提供公共服务，人民作为接受公共服务的“顾客”便可以向公共权力机关提出改进公共服务的要求、监督公共服务的进行。

中国古代把人民比作水、把公共权力机关比作舟，“水能载舟，亦能覆舟”、“得民心者得天下，失民心者失天下”，即如果公共权力机关不是保护人民的利益、向人民提供各种必要的公共服务，而是损害人民的利益，人民就不支持甚至起来反对公共权力机关。这就是历史上一再发生人民革命、改朝换代的主要原因。但是这种暴力革命同时也给人民的生命财产、给人类社会正常发展带来很大损失和破坏。

由于自然生命都是有限的这个原因，政府也都是有时限、有寿命的，而不可能永远存在，因此必然出现政府轮替。人类社会迄今的政府轮替主要采取三种方式。第一种是在君主制当中的君主终身制加上世袭制（大多是嫡长子世袭制），即以君主的一生作为政府的任期，以其子（或女）世袭王位实现政府轮替。第二种方式是以一个政党为主进行执政，该执政党内部通过协商方式推举出主要领导人出任国家及政府首脑，并由此实现政府任期，执政党几乎等同于政府，二者的界限比较模糊。第三种方式是多党竞选实现政府任期制和轮替（“政党民主”），这可以说是以外部方式实行政府轮替，政党不等于政府、外在于政府本身。中国早期历史上曾出现过的禅让制只是当时条件下所特有的一种公共权力轮替方式，不具有普遍意义。

无政府主义、极端的经济自由主义以及“自治主义者”（[德]Autonomie）等以为人类社会完全不需要公共服务，因而不需要公共服务机构即政府。这种论点显然是错误的，在实际中也是行不通的。专制主义、权威主义等则认为政府最重要的作用是维护社会秩序。这种观点显然十分片面。其实，政府的作用理应是提供各种必要的、全面的、全方位的公共服务，同时必须不断提高公共服务的质量和水平。而维护公共秩序只是公共服务之一种，远远不是全部。

有一种观点认为，由于政府的作用是提供公共服务，所以可以属于服务业即第三产业。不过，这其实是一种极为特殊的“服务业”，因为提供公共服务就是行使公共权力，而掌权者在履行公务即提供一定公共服务的同时，有可能以权谋私、假公济私，出现贪污腐败现象，从而破坏政府的声誉和可信度，引起人民的不满乃至愤慨，进而造成社会的不稳定乃至混乱。渎职或不作为同样是没有提供必要的公共服务或给公共财产造成严重损失，必然会引起人民的不满。政府如果不能正确认识到造成民众不满和社会不稳定的原因，而一味增加对维护社会秩序的投入、采取高压手段对付人民的不满，便可能出现更大的不稳定，即愈想实现社会的秩序和稳定却反而造成社会更加不稳定，直至出现政权的崩溃、改朝换代。这可以称为“社会秩序悖论（或怪圈）”。

在君主制及一党执政情况下，其问题及矛盾或者是内部自行解决，或者是因内部未能解决、问题和矛盾积累过多而爆发大危机，甚至被推翻；而在多党竞选轮替情况下，矛盾通常不会积累太多、太大，经常会出现比较小的危机，但大多都能及时解决，一个政党执政不力便由另一个政党上台。迄今延续时间最长的多党竞选国家是美国（主要是两党制）。美国建国2百多年来，虽然经历了大量曲折，历届政府也经历了大大小小许多困难乃至危机，但都能依法以和平的方式解决矛盾及实现政府轮替，从而没有出现重大社会动乱和危机。不过，美国所实行的政治体制有其特定的历史背景，同时也有许多缺陷乃至严重缺陷，包括竞选过程需要消耗大量钱财、强势利益集团发挥很大作用以及总统权力过大等，因此远不是最佳方案，更不是理想的选择。美国自以为是“人类的灯塔”，只能说明其思想理论方面的简单化和肤浅，最终将站不住脚。

实行民主政体的国家可以达到在本国内社会各阶层利益得到比较充分地平衡，但是在对外方面则可能鼓励一些利益集团采取自私自利的行为，因为在民主政体中民众及利益集团可以影响政府决策，例如由于发达国家农场主利益集团的影响，政府对农业出口实行补贴，虽然严重损害了发展中国家农业及农民的利益，却长期无法解决。即民主政体可以达到国内各方利益的平衡、做到比较公平合理，但是却有可能损害其他国家人民的利益。民主主要是手段，而由公共权力机关提供良好完善的公共服务、使全体人民安居乐业、充分发挥其聪明才智才是目的。把民主片面地当作目的只能导致各个群体或各个民族只顾及自己的利益，而损害他人的利益。民主太多或民主太少都会影响公共服务的水平和质量、影响社会的稳定发展，“过犹不及”，因此政治领域的民主必须适度。

西方普遍认为，一党执政就是专制独裁、必然遭到人民的反对、因此不可能长久。这种观点失于简单、片面。问题的关键在于执政党能否制定和执行正确的政策，尤其是能否全方位地缓和社会矛盾、推进社会整体健康地发展，使全体人民都尽可能感到满意，毛泽东主席提出的“为人民服务”思想包含了这方面含义。这也包括必须充分发挥全体人民的政治积极性和创造性，使全体人民享有充分的参政议政、监督政府及其工作人员的权利和机会，包括在政府工作人员选拔上（人事干部制度上）公开平等。

可以说，既然政府的作用是提供公共服务，是堂堂正正、光明磊落的，那就没有什么事情不能告诉国民，这就要求公共权力机关的各种活动应当尽可能公开、透明。充分进行民主协商加上进行民主投票是可以普遍实行的政治决策方式，这也要求所有政治行为应尽可能公开透明。

可以说，政府轮替在很大程度上是一个技术层面、实际操作层面的问题，最关键是能否长期提供稳定合格的公共服务。从人类历史经验来看，如果政府所奉行的政策是尽可能缓和社会矛盾，则通常能够长期存在及比较顺利的轮替，而激化社会矛盾的政府则往往难以持久。

社会再分配是政府所提供的一项重要公共服务。由于自然气候和物产（包括淡水资源情况）、地理位置、历史形成的状况、经济状况、教育状况等多方面原因，各个地区的经济社会发展显然不平衡，需要中央政府在全国范围内、各省自治区政府在本辖区范围内“抽肥补瘦”、“损有余以补不足”，支持不发达及贫困地区尽快发展、缩小与发达地区的差别，实现共同富裕。对于弱势群体也应主要由政府提供基本生活保障以及能过上体面的生活，即在个人层面上“抽肥补瘦”。地区之间的差别应当采用制度性的财政平衡手段，即主要通过人均国内生产总值等项指标，来确定各个省份、地区之间的发展差别，由法律规定这种差别不得过大，超过一定限度必须通过“抽肥补瘦”达到平衡，这样才能有利于整个国家的均衡发展和综合实力的提高。

现在不仅有国家层面的政治体制问题，而且还有全球层面的政治体制问题。对于后者，早已有关于“世界国家”、“世界政府”的讨论，联合国则可以称为未来世界政府的雏形或尝试。目前学术界讨论的“全球治理”、“良好治理”等议题已包含了有关内容。

随着经济全球化的不断进展，各国人民所面临的跨国性的共同事务即全球性公共事务越来越多，也越来越复杂，包括自然资源、环境保护、气候变化、人口流动等各方面事务和问题，因此客观上需要有国际性公共权力机关为世界各国提供必要的公共服务。迄今最重要的国际组织联合国及其他许多国际组织都或多或少在提供某些全球性公共服务，但显然仍远不能满足全球化迅速发展的需要。不断增强作为全球性公共权力机关的各种国际组织的作用，是人类社会必然的发展方向。

在近代以来的社会中，政党在各国政治生活中起着核心的作用。政党存在的主要基础和前提，第一是社会中存在着不同的阶级或阶层，第二是出现了不同的政治理论和政治意识形态。随着这两方面问题的逐步解决，即社会中不再有明显的阶级及阶层差别，也不再有不同的政治理论和政治意识形态的区分（通过哲学及社会科学理论的彻底创新可以达到这点），对于迄今这种意义上的政党来说，其存在的基础便逐步消失，其作用将弱化，并最终走向消亡。这样，无论是多党竞选还是以一党为主执政的状况最终将基本不复存在，但是公共权力机关将永远存在，因为人类社会将永远有公共事务需要解决，永远需要有公共权力机关为解决这些公共事务而提供各种公共服务。

由于人们总是参差不齐，总是有各种不同的差别，多数人更多是考虑自己的利益，其次才是他人的利益，而人类社会总是需要一部分更有奉献乃至有牺牲精神的人，去更多地为其他人以及全体人民的共同利益无私地做贡献，即需要一部分人作为先进分子在社会中起先锋表率作用，他们吃苦在前，享受在后，能上能下，有完全正确的科学理论为指导，热心于公益事业和公共服务，不图任何私利，有高尚的道德情操、宽广的胸怀和全球性的广阔视野，不仅愿意、而且能够在社会中发挥积极乃至核心的作用，人们会把这样的先进分子推举为公共权力机关的领导及工作人员。这样的先进分子可以组织起来，共同为人类社会的进步及人类社会的共同利益做出无私的贡献。缺少这样的先进分子及其组织，一个社会以及人类整体就会失去灵魂和方向。（参阅笔者“市场经济与人类的理想社会”一文）

建立尽可能合理的政治体制，一是要有全面合理的制度设计（在学术界和人民的共同参与下），二是在政治体制运作过程中要尽可能透明。既然公共权力机关及其工作人员是为人民提供公共服务、不追求任何额外的私利，那么就没有任何见不得人的事情不愿意让人民知道。  

人类已经经历了大量痛苦和磨难，发生过许多人间悲剧乃至惨剧，并且仍然面临着许多重大危机和难题。人类的思想界应当由此吸取深刻的经验教训，得出全新的认识，对人类社会的政治体制改革和发展提出完全正确的理论、指出正确的方向，使人类最终不再有本不应有的各种危机和苦难，使人类能够真正具有长久美好的未来。