驻韩大使李滨:周其仁：点评地方债务与土地制度之间关系

周其仁：点评地方债务与土地制度之间关系

点评地方债务与土地制度之间关系

周其仁

北京大学国家发展研究院院长

在之前三位演讲人就地方债务、政府平台融资及土地制度问题分别进行报告的基础上，周其仁教授介绍自己对这一系列问题的看法，着重点评这组问题之间的密切关联，并提出对相关改革的思考。

一、搞清地方融资平台很重要

地方政府融资平台不只是国内的问题，在国际上也引起很大反响。所谓树大招风，中国经济目前在全球总量排第二、增量排第一，引起很大反响是很正常的事情。前一段时间国际上出现唱衰人民币和中国经济的潮流，一部分是由于全球投资者担心中国治理通胀时出现经济硬着陆，另一部分则是由于地方政府融资平台的问题。

为什么唱衰中国会和地方融资平台的问题联系到一起？现在看来主要是因为这方面问题头绪非常多，很难看清楚。鲁高夫（Kenneth Rogoff）2009年讨论金融危机的书中应用了66个国家长达8个世纪的数据，其中提到多次政府债务违约。这些事件中，由于政府不能到期还钱，导致银行倒闭，进而接着引起一系列问题。书中提到一个观点很有意思，就是公共债务的一个特点就是不容易搞清楚。对中国这样一个政府层次非常多、地域辽阔的国家，这方面尤其如此。虽然我们的信息收集技术有很大进步，但始终还比较薄弱。

最近银监会、审计署、央行都陆续发布了一些数据，这些数据之间当然还需要缝合比对，但基本上可以把情况捋清楚了。银监会去年七八月份出的数是七万亿到八万亿。央行在今年发布的《2010中国区域金融运行报告》指出，2010年末各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本上不超过30%。按照去年末47.92万亿元的人民币贷款余额来算，央行统计的平台贷款不超过14.4万亿元。这一数据公布出来，在国内外造成很大冲击。后来央行进行说明，所谓30%是指不超过所在地贷款总额的30%。各大商业银行总部发生的贷款不计入这一数量之中。最权威的数据要数国家审计署最近公布的数据，截止2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约10万亿元。这一数据涵盖的是从79年改革开放以来的最终贷款余额。且不论其准确与否，至少将图像大致描绘出来，可以帮助大家看清平台贷款这一问题。

二、地方融资平台的短期与长期问题

有了基本的图像，具体判断地方融资平台到底有没有风险，还会有很大差异。平台有没有风险是未来的事情，要看将来的现金流能不能覆盖利息，能不能还本。涉及未来的判断总会有误差，我大致接受贾康演讲中提到的判断，即从短期看——所谓短期是指今年明年——中国经济不会因为地方融资平台问题出现系统性的连锁反应。

作出这一判断有两个原因，一是中国经济现在盘子非常大。虽然有十万亿的地方政府性债务余额，但中国总体贷款规模接近五十万亿，GDP规模约四十万亿。二是虽然我国政府层次多，平台数量大，这使得平台问题不容易查清，但也使得各地平台情况差异非常大。我在各地调研时都会关注基础设施的建设和使用情况。我国仍有许多地区基础设施还远供不应求，比如说北京市还是很拥堵。但也确实存在有路没车的地方。由于有这种不均匀，只要处理妥当，就不会演变成系统性的共振。

虽然短期判断如此，但地方政府融资平台所反映出的信息，从对中国经济理解的长远角度来看还是很严重的。它涉及了经济中政府和老百姓之间最基本的关系问题。如果平台出了问题，责任落到财政上，最后也就变成纳税人的责任，但纳税人对此却知情很少。如果这次不是国家审计署动员4万人去查，这方面情况谁也不清楚。即便审计署公布了数据，到地方去问城市一级的情况，基本上还是不清楚，地方政府好像也不需要知道。这件事情在我看来绝非小事。

在我国一提到“公”，会有很多种理解方向。像一部词典中，“公”就是“官”。官是少数人，少数人在干什么很难知道，他们也无需报告。这件事是整个经济发展中最基本的关系，现在很多社会矛盾都与此有关。所以，平台无非是反映了这个问题，一定要抓住机会把这个问题提出来，然后从根本上加以解决。

公共债务必须有公开报告制度，因为公共债务最后是由所在地方的全体人民、或者如果这个地方承担不了要由全国人民来承担。为什么一定要由银监会、央行、中央审计署去查？如果没有自上而下的行政力量，地方就没有报告和披露信息的义务了？所以，地方融资平台问题在我看来，不管数量多大、是否会引起短期的财政危机和金融危机，其本身就应从国家现代化建设的角度加以高度重视。应该将此事作为一个机会，提出政府和老百姓基本关系问题，建立公共债务公开报告制度。

审计署统计的数据是从债务人的角度统计的，但债权人究竟借了多少钱给平台，却没有统计数据。要把事情真正搞清楚就需多方核对信息，但我国到目前为止尚无可核查的信息。这并不是一个技术性的问题，却恰恰说明我国的债权债务约束还是比较软的。

2004年我看到地方债务研究报告估计的地方债务余额是一万亿左右，在“平台”这个概念还未说清楚时，几年间债务余额一下子就达到了十万亿。因此，地方政府融资平台问题作为一个基本的经济关系问题，无论是纳税人和政府的关系，还是债权人和债务人的关系，都应当得到持续的研究，使其走上良性的轨道。

三、地方融资平台与土地制度关系

除了地方财政、人代会以及纳税人对融资平台有没有知情和监督以外，融资平台还涉及另一个问题，即商业银行怎样借钱给平台的。地方债务融资大部分来自于商业银行，而商业银行是经过改制的。过去几大商业银行处理过两三万亿不良资产，拨备成四个资产管理公司，到今天那批不良资产也还没有处理完成。但几年间，平台债务余额一下子增长到10万亿规模。那银行为什么借，而且借这么多？这一方面可以看到银行有进步，不再是首长批条就可以贷款。今天银行在贷款时需要有抵押物了，这个抵押物在很多地方就是土地。

这又涉及另一个根本问题——征地制度。我国现有法律规定征收农民土地赔偿最高为土地农业用途年收入的30倍。如果一亩地八百块的话，三十倍收入不过两万四，然后土地就永久性的成为国有土地。改革开放以来三十年，甚至包括建国以来六十年的主流体制就是如此。如果这些土地征收后用于国防或者三峡这样的建设，也不会有太大争议，但事实上很多土地最终被用于商业性用途。

2008年十七届三中全会作出一条很重要的决定，根本上就是要改变现行征地制度，并大体明确了改革的框架思路，即逐步收缩政府征地范围，严格界定土地的公益性用途和商业性用途。其基本含义是，将来征用这种强制手段只能用于公益用途，商业用途的土地应当通过土地市场来解决。

但是，由于2008年接着发生了金融危机，政府出台了四万亿经济刺激计划，而四万亿投资配套有土地，于是我们看到这两年征地规模比2008年以前大大增加。2009、2010年得到批准的征地每年在680万亩左右。原本政府试图将总量控制在400万亩以内，但实际上做不到。根据7月20日国务院常务会通告的情况，用地最严重违规的是公路、铁路等大工程、大项目，占全国违法用地过半。地方一拿到重点项目，在土地问题上就开闸，继而引起一系列的社会紧张。

政府拿地后有所谓的土地财政，但现在看来还远远不止土地财政，还有土地金融。地方融资平台把土地抵押给银行，从而贷出更大量资金，中间存在一个杠杆。这是理解宏观经济中非常有中国特点之处。2004年我们进行土地调研后就提出，中国不仅有“银根”的问题，还有“土根”的问题，供地量会影响货币量，这是全世界罕见的。从2002年到2010年，八年之间M2从18.5万亿涨到72万亿。货币供应量快速增长一方面是通过汇率机制。为维持汇率稳定，支持出口，央行购汇就向银行体系输入了基础货币。另一方面则是通过政府主导的城市化利用土地从银行撬动资金的机制。这就构成当前中国的宏观环境以及通货膨胀的由来。

把地方债务与土地制度两方面打通来看，我们会对中国经济有新的理解。征地变成财政、财政又变成金融，这正是支持中国过重依赖投资的国民经济运行的机制和微观基础。

四、有关改革的思考

如何改革这个财政和金融模式？参考当年改革统购统销的经验，首先要两轨并行，因为一轨的情况下没有办法维持体系运转。那么，能否形成土地问题上的两轨？除了政府征地，能否发展十七届三中全会决议中讲过的农村经营性集体建设用地直接入市？这些都不能事先预知，需经尝试才可知晓。

这几年在成都看到所有要素已经齐备。指标可以交易，实物地产也可交易，不论是靠近城中心，还是远离的。相应需要配套怎样的法律法规组织设施，我们觉得基本看清楚了。剩下来主要就是政策作为不作为，修法作为不作为，立新法作为不作为的问题。

中国经济过度依赖投资有它的微观基础和运行机制。中国经济要健康发展一定要解决这类问题。所以，我觉得前三位演讲人的报告非常有意思，并引起我思考：能不能通过土地制度深层次改革推动土地财政土地金融的改革，再推动政府和老百姓之间关系的重新拟定。

平台之所以引起很大担心，原因在于政府不是普通公司。普通公司资不抵债可以破产，这也是现代经济可以发展的一个原因。而政府充当经济主体的最大风险是，政府还承担很多公共职能而且是唯一的。如果财政破产，那国防治安这类的公共职能怎么办？所以，政府一旦借钱过度不能还款时，关门的绝不是政府而是银行。而银行是有债权人的，这样就会将整个经济卷入危机泥潭。

因此，政府借债一定要控制。但现在全球的标准已经有问题了。很多人讨论中国公共债务时认为中国公共债务还在安全地带。这样的判断却是以那些出了问题的国家作标准。这不是对中国长远负责任的态度。公共债务达到20%就已经很高了。这是由于政府与企业是不同性质的两种组织，所以需要将它放到另一种约束结构下讨论。中国经济增长需要有财政纪律作为基础，否则速度可以很高，但很难持久。