上海大火政府事故处理“零成本”的慈善账

[导读]中国历来事故善后模式中，民间善款、政府救助、责任赔偿等往往混杂不清。

千呼万唤始出来。9月19日，上海市慈善基金会静安区分会终于公布了上海大火社会捐赠资金的使用和安排情况。多项以政府名义下发的帮扶金、慰问金，最终证实来自善款。在善款信息公开有所进展之际，灾民对“政府和肇事方事故处理‘零成本’”的不满又被激起。而如果没有受灾居民的持续追查，上海大火中的善款可能还在公众“只见来路，不明去向”的中国式慈善轨道上运行。

2010年上海“11·15”大火之后，社会各界捐款踊跃。由于是政府主导善后过程，受灾居民们对其中的慈善账目产生怀疑。他们从追查未发捐赠物品开始，到追究善款的数额、分发方式，再到委托律师申请公开善款信息。

中国历来的事故善后模式中，民间善款、政府救助、责任赔偿等往往混杂不清，慈善信息等亦缺乏透明度。在中国慈善遭遇空前信任危机之际，追问上海大火善款账目，有助于分清责任单位、政府和社会等各界权责，对于慈善事业发展不无警醒作用。

爱心与质疑

上海大火发生之后，爱心涌动。红十字会、慈善协会两大系统，是占有救灾募款垄断地位的“官办民间组织”。大火后第二天，上海市慈善基金会即开通五条捐赠途径，静安区民政局成立专项募捐机构，并以上海市慈善基金会静安区分会的名义发出募捐通告。截至2010年11月21日中午，接收捐款2714万余元。上海市红十字会方面，至12月2日，募得善款603万元。同时行动的还有上海民建扶帮公益基金会、上海老年基金会等。

12月以后，随着大火应急救援工作逐步结束，详细的善款信息渐渐淡出公众视野。2011年3月25日公布的上海市慈善基金会2010年审计报告透露，在火灾事件中资助支出9883850元，而对善款总额、支出明细，报告并未公布。此后直到9月，再无善款信息公布。

善款信息不透明，是国内慈善组织的通病。2010年12月，民政部下属机构的一份抽样调查报告称，约有75％的慈善组织“完全不披露或仅少量披露信息”。国内公募性慈善机构的“官办基因”和官僚化惯性，使其缺乏信息公开的动力和压力。

上海大火之后，受灾居民陆续收到过冬费、春节慰问费等，感激之余也不无困惑：一些慰问金、慰问品，并未明确来源，灾民签字以后，收据即被拿走，灾民无法了解慰问、抚恤、赔偿等准确信息；一些媒体公开报道的捐赠项目，并没有发到手里。

受灾居民李德柱回忆，2010年11月20日，他在住院时，政府工作组的人员就说，老人还有1万元慰问金，但其后这笔钱不见踪影。在受灾居民项红燕印象里，2010年冬天，邻居都在传说有捐赠手机发，却无人收到。

最初只是一些灾民私下议论，至上海市慈善基金会2010年审计报告公布之际，私下的质疑变成了公开的追问。

追问未发财物

2011年2月，为解决善后事宜，多户受灾居民向政府建言，建立“11·15”火灾多方对话机制。至3月，作为多方沟通渠道的每周六区长座谈会应时而生，也成了灾民追查未发物品的主要平台。

最先落实的是保险金。据《新闻晨报 (微博)》2010年11月17日报道，大火之后，由于失火大楼所在街道投保了社区综合保险，11月16日、17日，太平洋保险上海分公司先后将500万元保险金转至江宁路街道。对此，在4月的一次区长座谈会上，多户灾民追问这笔资金下落。

2011年4月20日，这笔费用终于发下来：受灾家庭每户1万元，受伤者每人1万，遇难者2万，实发300多万。事后，政府工作组人员向灾民解释：投保人是江宁街道，受益人也是江宁街道，只要钱是花在火灾上面，不需要发到灾民手里，剩余款项还在有序安排中。

接下来是羊绒被。2011年1月，王閧搬离临时安置宾馆，签 过渡安置协议时，拿到一套羊绒被，以为是搬出去的福利。后来从一份新闻报道中才其来历：早在2010年11月25日，中国扶贫基金会募捐箱管理办公室捐赠312条羊绒被，当时的报道称已由江宁路街道送到灾民手中。

在4月的一次区长座谈会上，多数并未得到羊绒被的灾民提出了疑问。一周之后，江宁街道主任出面答复称：当初灾民们住在安置宾馆，羊绒被是由他们保管。这一说法遭王閧当场反驳。之后的5月4日，上海34摄氏度的高温下，其余的羊绒被终于发了下来。

上海市老年基金会的捐赠信息，是灾民从2010年11月28日《新民晚报》上看到的：2010年11月17日，上海市老年基金会通过区民政局，为受灾老人送去250万元，其中包括上海置业捐赠的200万元。上海邮政公司也捐了60万元。

在6月的区长座谈会上，灾民问副区长：这笔钱半年多了，为什么没有发？经多次反映，事隔八个月之后，上海老年基金会举行仪式发放善款：1950年12月31日前出生的老人每人1万元。

至于多少老人收到这笔款项，310万元善款是否发放完毕，上海老年基金会并未公布。其后，在上海大火善款使用饱受舆论质疑之时，关于上述捐赠仪式的信息也从该基金会官网上消失了。

中国电信捐赠的手机信息，来源是2010年11月26日的《人民邮电报》：中国电信上海公司将向失火大楼中的156户，各赠送价值1500多元的3G预付费手机一部。同样在区长座谈会上，王閧拿了报纸给副区长看，副区长说不知道这个事情，答应去追。一直到8月，手机才发下来。

对于灾民们循着媒体报道追问，有关部门才分发相应捐赠款物的问题，上海市静安区委宣传部人士向财新《新世纪》解释说，善款的使用由上海慈善基金会静安分会掌握，根据不同的项目推动。

而按《救灾捐赠管理办法》规定，救灾捐赠款物，应当在本年度内分配使用，不得滞留。确需跨年度使用的要报上级政府民政部门审批。清华大学公共管理学院教授邓国胜介绍，国内一些救灾项目善款的使用，要经过“申请、立项、论证，层层划拨”等复杂流程，周期长、环节多。这种情况下，应该披露一个善款使用流程，履行告知义务。

赔偿与善款“打包”质疑

在善款分发之际，2010年12月1日，“11·15”大火善后工作领导小组出台了《关于11·15火灾善后赔偿和相关救助的方案》（下称《方案》）。其中，对于每个遇难者，除事故责任单位一次性赔偿65万元，还包括抚慰金1万元、政府综合帮扶金10万元、通过社会捐助的爱心帮扶20万元。

火灾善后处理中，有关赔偿事宜等争议迟迟未能解决（参见本刊2011年第31期“大火赔偿持久战”）。截至今年9月17日，58名遇难者中仅20名遇难者家属签下协议，分别领取96万元人身赔偿和救助款，用去善款400万元。。

王閧曾问静安区民政局一位副局长：方案中的20万元捐赠为什么迟迟不发？该副局长答复称，20万元的善款是跟整个方案中的96万元“打包的”。

同样被打包的，还有对一般灾民的帮扶费。一位受灾居民介绍，春节过后，工作组通知她去领每人3.2万元的帮扶费用。但在要签字的材料中包括一张抬头有火灾事故责任单位静安建总的表。她感到这钱“来路不清楚”，不知究竟算救助还是赔偿，“不能拿”。

据受灾居民事后了解，这笔费用同样出自《方案》的规定：对于一般受灾人员，涉及三笔费用：政府综合帮扶金，每人1万元；社会救助：参照伤残人员救助标准实施，有家庭收入者，每人每月1000元临时补助，期限可从三个月延长到一年，为1.2万元；爱心帮扶：通过社会捐助，每人帮扶1万元。

同样，按照《方案》，善款也被“打包”进对于伤残人员的赔偿中：除事故责任单位按伤残等级赔偿，还包括3万元、2万元、1.2万元的政府综合帮扶金；社会救助：对于没有家庭收入者，每人每月临时补助2000元，有家庭收入者，每人每月1000元临时补助，期限视情可从三个月延长到一年；爱心帮扶：通过社会捐助，按伤残等级，分别帮扶7万元、4万元、2万元。

将善款和赔偿捆绑发放有什么依据？受灾居民张国林就此向区民政局询问时，得到的回答是：这是政府行为。

在中国，慈善捐款由政府统筹使用的现象沿袭日久。但是，在责任赔偿有争议的情况下，政府这种越俎代庖的“打包”发放，无疑是将慈善捐赠作为迫使灾民接受赔偿方案的“砝码”。

对于上述疑问，一位静安区委宣传部人士称，这“确实是个问题”。当初，是将赔偿和救助方案一起公布的，在“主观上”没有说要绑在一起发，但在执行过程中，“客观上”形成了这样一种情况。

北京大学非营利机构研究中心主任金锦萍接受媒体采访时分析，赔偿金是基于侵权事实作出的法律意义上的赔偿，善款则是社会各界对于受害者及其亲属的捐助，两者性质不同，“打包”发放没有道理。

两次通报未能释疑

对上海老年基金会善款等的追查，让受灾居民更加怀疑。灾民们开始发动人手，查阅各大媒体报道过的捐赠信息。至8月，他们统计出一个数字：4400万元左右。

随着国务院调查处理结果公布，善后工作重点转为理赔。灾民们决定寻求法律渠道维权。9月3日，21户受灾居民委托律师袁裕来向政府提出信息公开。

9月6日，上海市慈善基金会静安区分会通报称：截至2011年9月5日，社会各界“11·15”火灾捐赠款项总计5469.92万元，已发放2834.7万元。

对上述数字，受灾居民同样表示怀疑。他们开始向工作组索要当初的收据，计算所收款项。这些费用包括每人500元的临时生活费、一次性慈善帮困金、过冬费、发春节慰问费、换季衣物补贴救助金、高温慰问金、中秋国庆慰问金，另有部分“一般受灾人员”领取每人3.2万元的帮抚费，若全部领取，一户大概在10万元至20万元之间。很多家庭，因对费用来源不明、权责不清等原因拒领多种款项，有的家庭仅领到四五万元。

“横算竖算，所发善款还是不到2800万元。”王閧说。这让受灾居民怀疑：以往以政府名义发放的帮扶金、慰问金等，是不是从善款中支付的？

9月5日发放的中秋国庆慰问金，验证了他们的怀疑。在王閧拿到的收据上，清晰标明该款来自社会捐赠。张国林从上海市慈善基金会静安分会一位秘书长处也了解到，之前所发的高温费、服装费、抚慰金，都来源于善款。

受灾居民的追查还在继续。至9月19日，上海市慈善基金会静安区分会再次公布上海大火社会捐赠资金使用和安排情况。社会捐赠款按三大类发放2834.7万元：

定向捐赠共150.12万元，已发104.62万元；爱心帮扶共2050.5万元，已发700万元；专项爱心帮扶3269.3万元，已发2030.08万元，涉及9项。剩余的2635.22万元将分类发放，其中1175.22万元专项爱心帮扶金拟于9月底发放，另有约64万元为应领未领款项。

财新《新世纪》记者注意到，此前被抨击“打包”发放的《方案》中的爱心帮扶资金，余款约1350.5万元，将不与其他赔偿和救助资金捆绑。灾民在办理相关手续后，可单独领取。

静安区委宣传部向财新《新世纪》记者解释称，本次公布的内容为过程性的支出情况，待全部项目完成后，将依法进行审计，并公开审计结果。

对此，受灾居民仍有疑问：定向捐赠款项去向交代不清；专项爱心帮扶金九个项目中，并未提供明细清单，其中的独生子女费用一些家庭并未收到；上海市老年基金会向受灾老人捐助168万元，而其官方网站显示，接受相关款项310万元。

在善款信息公开有所进展之际，灾民们更多的却是“受骗”后的不满。此前以政府名义下发的帮扶金、慰问金等来自善款的质疑，在此次公开的信息中再次得到了证实。上述消息在网上迅速引发“政府和肇事方事故处理‘零成本’”的议论。

律师袁裕来认为，这暴露出善款发放过程中存在着混淆发放主体的问题。而一些受灾居民说：“很多款项没讲来源，都以为是政府发的，我们还很感激，没想到谢错人了。其实应该感谢社会爱心人士。”