风流by天籁纸鸢txt下载:中国城市的噩梦:道路修建混乱利益格局复杂

管理混乱、利益格局复杂的地下管线，一度曾是中国城市的噩梦。在中国的城市，民众早习惯了隔三差五道路被挖开的日子：今天是下水管维修，明天是通讯光缆铺设；晴天尘土飞扬，雨天遍地泥浆……

城市的地下如果建成共同沟，路面这样被反复开挖的景象就可以被杜绝

中国的城市，地下管线错综，利益格局复杂，整合并非易事。 （向春/图）

南方周末4月22日报道 中国的城市道路何时可以告别开膛破肚的时代？上海世博园区共同沟的遭遇显示，不是技术问题，也不是钱的问题，而是一个利益问题，体制问题，还有眼光问题。

上海极有可能全面铺开一场清理城市地下“血管”的革命。令人生厌的“马路拉链战”——开膛破肚、占道堵路的管线工程，已不再有机会出现在刚刚建成的世博园区，未来这一趋势或将加速在其他城区推广。

4月20日，上海世博会试运行首日，20万名游客会不太习惯地发现，中国城市中常见的架空电线杆、通讯线杆，遍寻不着。因为在世博园区的地下，类似《越狱》男主角迈克借以逃生的庞大地下管沟系统已经建成。一条宽、高均近两米的所谓“共同管沟”，正静静安伏在游客的脚下。

这条全长6.6公里、总投资约17亿元的管沟已经铺设到位。顾名思义，共同沟的名字意味着，但凡公共设施管线，包括电力、电信、有线电视、给排水、交通信号等管线尽被囊括其中。

这可能是前所未有的上海世博会，留给中国城市建设的又一个细枝末节却意义重大的启示。

管线错综，利益复杂

管理混乱、利益格局复杂的地下管线，一度曾是中国城市的噩梦。

在中国的城市，民众早习惯了隔三差五道路被挖开的日子：今天是下水管维修，明天是通讯光缆铺设；晴天尘土飞扬，雨天遍地泥浆……

世博园区内有关共同管沟管理的改革，根本上扭转了这一状况。早在2007年就批转生效的规范性文件——《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》，现在仍是国内唯一的关于共同管沟问题的政府规范。

所谓共同管沟，是指在地下挖掘隧道，将原本均为单独埋设的水、电、气等各类市政管线集中放置在一条地下隧道里，隧道同时留出供检修人员行走的通道，在必要的位置上，“共同管沟”设有通往地面的出入口。管线入共同管沟后，每根管线都会注明所属单位，万一哪根管线出了故障，只要打开接点处的井盖，便能立即查找到所属管线的所在位置，直接施工。“它统一规划、统一设计、统一建设和管理，避免了由于埋设或维修而导致道路多次开挖的麻烦。”管理办法建议稿起草委托人之一、上海中茂律师所主任盛雷鸣说。

作为专业人士，他被要求在诸多场合，推广这一规范和经验，以便为更多后来者效仿。

上述评价并不过分。地下空间利用的主管单位，上海市民防办一官员坦言，传统的管线建设和管理，是由各管线建设主体各自独立负责，由于政出多门，地下空间的管理一直是顽疾，“不涉及利益，没有人管，一涉及到利益，相关部门又都要负责起来。”“市领导曾提出让民防办牵头管理，但法律没有授权，落实起来就很困难。只能拿综合协调做文章。我们牵头，但不替代人家，协调到最后往往不了了之。”

在上海，不少地下管线涉及的企业，还为央企直属，有时只有惊动市领导出面才能最终拍板。

建设共同管沟从技术上讲并无难度，但在中国，推进的的步履却一直艰难。

和盘根错节的地下管线一样，管线背后的利益格局颇为复杂。一直以来的惯例是，自来水管、污水管、电力管线、煤气管、通讯电缆等管线铺设各自为政。

多头管理、利益平衡的结果是，城市的道路不断出现拉链现象，挖了埋，埋了再挖。“平时各个部门就各自养着系统内的施工队，一个项目下来，动辄上百万，利益十分可观。”

上海最早的共同沟，成型于2001年的张杨路地段，但后来记者发现，运行多年后，部分空间竟被闲置，张杨路不允许开挖一度成了业内规定，但仍有单位故意避开张杨路，宁愿选择在周边道路开挖敷设管线。

负责该处共同沟管理的浦东环保局排水管理署一官员曾无奈地表示：“管线单位有他们的运作方式，建马路时排管已经排好了，排管所产生的效益是很惊人的，比如用户要申请用电，从变电站出来到用户，占用管道，用户得付这一笔钱，这笔钱是很大的，如果进共同沟，这笔钱就损失掉了。”

博弈与妥协

世博园区的顺利推进，在部分官员看来，仍属个案，“如果不因为这是市领导直接拍板的项目，又涉及世博大事，改革恐怕很难进行。”

但即便如此，艰难的博弈亦难幸免。由于几乎没有先例可循，建设共同管沟谁来出资、管理费用谁来支付，一度成为几方反复拉锯的焦点。

盛雷鸣承认，在管理规范的建议稿中，曾有“管理费用由管线单位按照入沟管线分摊。具体分摊标准由使用单位和管线单位协商确定”的条文，但很快被删除。

上海市信息管线公司参与调研的林泳亦承认，投资以及后续管理费用标准的出台过程，经过了“反复讨论，反复博弈”。

“如果作为市政建设、公共设施，要政府来承担没问题。但是，管线涉及单位全部都是企业。原来是自己埋、自己挖路、自己施工。现在如果无偿，当然会乐意。你要向他收钱，就麻烦了。”参与调研的人士回忆，共同管沟的业主方上海土控公司提出，由于共同管沟的建设费已由土控公司垫付，入沟费最多只能补贴一小部分，但遭到涉及各方的反对。

“才调研就这么争论了，中间还有中央直属单位，以后的管理费用还怎么协商?”最终，还是市里领导拍了板，管理费用由管线单位按照入沟管线分摊。

分摊费用的计算标准也成了争论焦点。参与调研的中茂所邹红黎律师举例说，“从占有面积算，自来水管最大，但它效益最差，而通信的电信管道占用面积相对较小，但效益很高，这也不公平。”

最终的妥协是采用了按直埋成本来计算的办法，而工程的最终巨额差价，则由政府支付。

或许是在争吵中想到了今后实际管理时的困难问题，一参与者回忆说，在调研中，浦东新区环保局建议，从执行的力度考虑，建议由市一级管理，市与区在具体管理上进行分工。

该建议最终被采纳，上海市政局被确定作为园区共同管沟的主管单位。

推广需要立法

除了避免以各色名义反复开挖道路，共同管沟的优点还有很多。由中茂律师事务所向同济大学、上海市政工程设计院多名专家咨询后出具的《共同管沟终期报告》，至少列举了五点好处：确保道路交通功能的充分发挥、综合利用地下空间、确保生命线的稳定安全、保护城市环境、增强城市的防灾抗灾能力。

“它还可以降低路面的维护保养费用、增强路面的耐久性、确保道路交通功能的充分发挥。”盛雷鸣说，由于综合管沟内设有巡视、检修空间，维护管理人员可定期进入综合管沟进行巡视、检查、维修管理，因而可以确保各种生命线设施的稳定安全

随着电线电话线、杆的地下化，不仅可以消除步行者的许多障碍而且还可以美化城市环境。即使受到强烈的台风、地震等灾害，也可避免过去由于电线杆折断、倾倒、电线折断而造成的二次灾害。在发生火灾时，由于不存在架空电线，还有利于灭火的快速进行，将灾害控制在最小范围内。

上海曾是中国共同管沟的最早建设地之一。1993年，就启动建设了我国第一条现代共同管沟——浦东新区张杨路共同管沟；此后松江新城、安亭新镇亦有效仿。

跟进者如广州、昆明、杭州、合肥、宁波等地也在不同程度上修建了共同管沟。昆明新城修建的是目前全国最长的共同管沟，两条管沟加起来达到38公里。

上海正希望借世博的契机，重新拾回在城市地下管线革命中的领头地位，上海市建设与交通委员会已经在酝酿调研，在全市推广共同管沟的可能性。

今年上海“两会”期间，上海市人大代表余亮还曾提交书面意见，建议加快启动推广城市“共同管沟”建设。而推广工作的首要条件，必须先立法。

“在国外，有关法律会强制管线进入共同沟。对所需支付的费用也有法律参照，但目前我国没有相关的立法。”浦东环保局一负责共同沟管理的官员直陈，公用管线市场化后，电力、煤气、自来水等相关企业都会考虑成本问题，既然掘路成本很低，自然会不选择进入共同沟了，免得支付进入共同沟的费用。

钱真是个问题？

昂贵的造价是共同管沟推广道路上的另一重障碍。

曾经规划3公里长的上海松江新城共同沟，在只掘进到300余米处被迫夭折，事后建设单位直言，“前期成本太高了”。据悉，投资竟已达近1500万元。

盛雷鸣律师提供的调研报告也显示，此前由上海市房屋土地资源管理局全额投资的5.8公里安亭综合管沟，实际投资超过了每公里3000万元人民币，而每年后续的管理和维护费用，至少在100万元人民币。而即便依照现有的最高标准，建筑面积约为85万平方米的安亭新镇，最高市政配套费总计也不过近1.5亿元人民币。

这场昂贵的地下管线革命，即使是世界上共同管沟推广最好的日本，亦颇为斟酌。日本自1963年颁布了《共同管沟实施法》，解决了共同管沟建设中的资金分摊与回收、建设技术等关键问题，但搞了20年，全国共同管沟总长也才约一百多公里。

钱的的确确是个麻烦事，参与世博共同沟调研的律师邹红黎的感觉就是“一涉及到钱，就要反复协商”。

“世博的经验有特殊的原因，未必能在全市顺利推广。”多位受访者表示，世博园区建设有强大的国家背景，加之市领导亲自批示关注，政府部门才一路开绿灯，而更重要的是“世博那么大的项目，钱根本不会是问题”。

中国工程院院士钱七虎表示，虽然共同管沟建设的一次性投资要比传统的直埋式管线铺设方法高出很多，但综合社会成本却十分合算。如果现在不建设综合管沟，随时间的推移，由管线重复建设和反复开挖造成的资源浪费将是惊人的。

他举例说，全国每年仅因施工引发的管线事故所造成的直接经济损失达50亿元，间接经济损失达400亿元。

资料链接

◎日本：

日本已有八十多个城市建成了共同沟，总长达1000多公里。1968年建成的东京银座支线共同沟，不仅收容了电力、电信、电话电缆、上下水、城市燃气管道，而且收容了交通信号灯及路灯的电缆。

1963年，日本政府制定了“关于设置共同沟特别措施法”。但初期进展缓慢。主要原因是共同沟的设置必须牵涉管线单位众多，但又缺乏一套主要的行政法规可以依据，所以达成共识困难。1991年日本成立了专门管理共同沟的部门，负责推动共同沟的建设，并在数十年中对相关法律作了数次的修订。

计算(推定投资额)时，日本的方法复杂。由于各管线单位性质不同，投资成本、获利比例、经营方式等各不相同，对于细节常常争议，成为最大阻力。目前，建设共同沟的费用，由预约使用者和道路管理者共同负担，其中预约使用者负担60%到70%。

◎德国：

1893年，德国建造了布佩鲁达尔共同沟，总长约300米，断面净宽为3.4米，高度为1.8到2.3米。其中有煤气和上水管道。

在德国，各城市都成立了由城市规划专家、政府官员、执法人员及市民等组成的“公共工程部”，统一负责地下管线的规划、建设、管理。所有工程的规划方案，必须包括有线电视、水、电力、煤气和电话等地下管道的已有分布情况和拟建情况，同时还要求做好与周边管道的衔接。对于较大工程，还必须经议会审议。议会审议采取听证会的形式，只有经过听证会同意，工程才能被审批通过。

为弥补政府在城市建设中投资不足的问题，大多数城市地下管线都由多家企业参股共同经营。