青海海北领导留言板:日本、澳大利亚航空运输市场管理考察报告

民航研究资料

(第8期)(总第65期)

编者按：为适应民航政企分开后总局转变职能、依法行政的需要，进一步加强民航经济管理立法和航空市场管理工作，今年2月民航总局组团就航空运输市场管理问题考察了日本和澳大利亚，分别拜访日本国土交通省航空局和澳大利亚运输部、悉尼机场和澳大利亚新南威尔士州运输部。现将对两国的民航管理体制、航空运输企业经营许可管理、航线航班管理、航空运输市场管理、航班时刻分配以及支线、边远地区航空运输的扶持政策等情况的考察报告进行刊登，供参阅。

    一、日本和澳大利亚的民航管理体制

    日本对民用航空实行两级政府管理体制。第一个层次是国土交通省航空局。国土交通省航空局设有航空事故调查委员会、交通政策审议会航空分科会、监理部、飞行场部、技术部和管制保安部等部门，有648名工作人员。主要负责民航法律、法规和政策的制定等工作。第二个层次是东京和大阪两个地方航空局，有463名工作人员。执行国土交通省航空局的法令、通知和政策，负责区内民用航空事务的管理和小规模航空企业的申请、起飞等的审批。

    澳大利亚联邦政府运输部主要负责对CASA（民用航空安全局）和AIRSERVICES AUSTRALIA（航空运输管理局）的政策和管理方式的监管、航空环境政策管理特别是航空器噪音管理、对企业提出政策建议、航空保安以及州际间航空事务、国际航空事务和全国其他航空事务的管理。具体体现在：（1）制定国际航空服务规章；（2）制定州际航空服务规章；（3）主要机场的发展、所有权和规章；（4）制定航空安全规章；（5）制定航空保安规章；（6）空中交通管制；（7）航空器噪音控制；（8）政府间的协调；（9）产业咨询；（10）进入澳大利亚的地区商业航空服务调查。

    各州政府主要负责州内的航空事务。具体体现在：(1)本地区(或者州内)航空服务规章；(2)开放竞争（南澳大利亚、TASMANIA，VICTORI-A）；(3)对航空的管制（包括对低运量航线的执照限制和／或边远地区的航空资助）。我们走访的新南威尔士州运输部，负责民用航空事务的官员仅有2人。一家航空公司除获得联邦政府的许可外，还要获得新州的许可才能运营，新州的运输部部长可以对航空公司的运营附加一些条件。譬如新南威尔士州经营任何航线都需要得到许可，新州政府根据航空公司的财政状况和经营者的诚信记录，新州政府有权否决其申请。独家经营的航线，如果航空公司不经营，新州政府有权吊销其许可。各州可以制定自己的航空法，我们走访的新南威尔士州就有自己的航空运输法。

    地方政府(委员会)主要负责机场的运营管理。几年前，澳大利亚将小的机场下放地方政府，使他们成为小机场的所有者，让他们经营、维护、管理这些小型机场。但不负责噪音、环境等方面的管理。地方政府可以制定本地法律法规，但受州政府的管理。

    联邦、州和地方三级政府之间的合作既密切又和谐，联邦政府颁布政策措施，州政府执行；州政府甚至也制定一些政策，由地方政府执行。联邦和州的关系上，联邦政府尽量与市场远一些，州一级政府与市场更接近。

    二、对航空运输企业的经营许可管理

    (一)日本对航空运输企业的经营许可管理

    在日本，任何人要经营航空运输服务，应当从国土交通省得到许可。根据航空法第100、101条的规定，申请人提出航空事业的申请，管理部门进行经济和安全审查，符合要求的给予许可。国土交通省民航局航空事业课负责航空公司的经济许可；飞机安全课负责航空公司的安全许可。任何希望得到许可的人应当向国土交通省提交一份申请，并对下列内容作出说明：(1)申请人的姓名和地址；如果是法人，要列明法定代表人的姓名；(2)运营的航空器以及相关的维修情况，是否经营国际航空运输业务，以及根据国土交通省法令要求应当详细说明的商业计划。航空运输经营许可申请人如果从事国土交通省法令规定的国际航空运输服务和关于国际航空运输服务的其它事项，必须说明运营的航空器和相关的维修事项。

    国土交通省对申请成立航空运输企业将审查是否符合以下几个方面的要求：第一，商业运营符合保证航空运输安全的要求；第二，应当有一个合适的能够全面完成这个商业运营的经营计划；第三，申请者应当能够全面实施该经营计划；第四，如果有国际航空运输业务，应当有一个合适的计划，这个计划包含国家间的任何航空协定或者国际承诺；第五，申请人不能是：A)没有日本国籍的人；外国政府、公共实体或者在外国的类似实体；根据外国法律法令成立的法人或者团体；任何法人及其代表人是上面3项中提到的任何一种，或者超过1/3的董事是这样的人，或者超过1/3的表决权被这样的人控制)。外国人在董事会中的董事不能超过1/3，外国人不能作航空公司的社长。B)其航空运输服务许可或航空作业被取消，自取消之日起未满2年；C)任何人因为违反航空法被判处比监禁、关押更严厉的处罚，并且自刑满释放或者减刑释放不到2年的；D)其一个或多个高级职员有B、c款中所列人员的。E)任何一个公司的控股公司或者这样的能够有效控制该公司的法人属于第四条第一款第四项的。已经成立的公司如果违背了这个规定，公司将自动丧失资格。

    当国土交通省大臣认为申请符合前面提到的标准，即为该运输机构颁发许可证。

    但并非得到许可就可以开始运行，除非用于经营许可的航空器运行的运行控制设备、维修设备和为保证运营所要求的其他设备通过了国土交通省的审定。由国土交通省确定的运行控制和维修设备的重大改变也要通过该审定。根据民航法第102条进行运行控制设施、维修设施和培训设施以及其他设施的审查，根据民航法第104条的要求进行运行手册和维修手册的审查。审定后，当国土交通省大臣确认其可以安全地、符合标准地完成其服务时，就会批准日本航空承运人进行运营。

    在日本，航空公司设立没有最低注册资本的要求。对设立航空公司的飞机数量和大小也没有要求。日本不限制成立航空公司。如果一个城市已有2家航空公司，仍有申请入要成立航空公司，只要符合政府规定的标准，即使另外2家公司反对，也仍然会批准同意。据介绍，成立航空公司的申请者很少，2002、2003年各有l家。

    (二)澳大利亚对航空运输企业的经营许可管理

    在澳大利亚，航空公司的AOC由运输部内的民用航空安全局(CASA)颁发。CASA是直接负责航空安全管制和航空企业日常安全监管的机构。CASA拥有自己的条例，受航空安全主任管理。航空安全主任同时也是首席执行官，由部长任命。

    AOC的申请经过预先申请、正式申请、文件评估、审查和验证飞行、颁发许可证及许可证颁发之后等几个阶段。

    申请人要成立公共航空运输企业，需要向运输部提出申请。申请首先应对自己的意图作出说明。申请者要对所从事运营的内容、计划的航线结构、设备和航空器、场所和设施、合同和服务、组织结构、管理、人员及其资质等作概括说明。

    如果确信申请入主旨明确，将召开预先申请会。预先申请会由CASA项目组所有的小组成员和主要的航空公司人员参加，主要讨论计划运行的细节、对准备申请的帮助、解释许可证要求和经营时间、解释符合性声明、讨论持续适航要求、解释承运人的责任险要求、解释财务生存性要求。预先申请会后，申请人如果不再继续申请，则审查结束。如果申请人继续申请，则由项目经理对成本进行评估、测算，并进行正式申请。

    正式申请主要进行开办评估(由项目经理请求对有关要求作出说明)。正式申请包括：第一，介绍如何实现计划运营的相关文件。第二，各种事项的工作进度(具有时间限制的项目计划)：包括关键日期和重要事件；CASA对设施和设备的审查日期；支持性文件和手册。第三，列有所有规章要求的辅助说明以及这些要求怎样被满足的说明。第四，这些要求怎样正在被满足。第五，组织结构一管理和关键人员。管理结构的说明应包括管理机关、职责、资格和经验。正式申请如果不令人满意，申请人可以中止申请；如果令人满意，召开由申请者的关键人员、CASA项目组参加的正式申请会。

    正式申请会要对申请人提交的有关文件进行评估(审查阶段之前对全部文件和手册的阶段性评估)。文件评估包括：(一)航空器飞行手册。涵盖了包括常规的、非常规的和紧急情况在内的所有运行程序；航空器性能、限制和载荷数据。(二)运行手册。详细说明运行人员遵守的公司程序。与符合声明和飞行手册的一致性，与运行和组织文化的适合性。(三)培训和检查手册一组织结构。包括所有的运行人员；以及对能力和熟练性的记录、测试和检查；培训大纲。(四)危险品手册。把ICAO／IATA的规章结合起来的程序。(五)维修控制手册。综合的说明和控制程序，为了机队的持续适航的维修性能。包括这样的系统：维修项目、可靠性、最低设备清单、缺陷控制、技术参数控制、培训、内部承包人等。

    文件评估之后，对申请人进行审定和验证飞行。审定和验证飞行包括：(一)航班运行。管理设施；记录系统一机组、程序、燃油、载荷、Nav、Fit、DG培训；机组计划、设施、通讯；运行支持服务；旅客处理、载荷控制、公共安全；培训项目和设施，飞行培训；航空器、设备、运行机场，验证航班、燃油策略；双发延程飞行；全天候运行。(二)适航。包括：航空器，设备和设施；运营人的维修人员培训；技术参数和控制，适航指令控制；载重和平衡控制，加油(包括海外和边远地区)；维修体系和维修控制，录音，缺陷报告；航空器维修，剩余财产和储存控制；契约安排；构型偏离清单／最低设备清单；双发延程飞行；全天候运行。对航空公司的做法、程序、设备、设施和关键人员进行实地审查和评定。

    所有的评估和审订合格，可以向申请人颁发证书。申请人满足所有要求后，项目经理提出同意颁发证书。然后起草AOC许可证，由代表签署和颁发。

    许可证书颁发之后，装订和复印生效后的文件册；文件归档；复印件送达负责安全审计的办公室；AOC册送到承运人的责任部门。由ASSP(控制办公室)批准，同意运营。

    澳大利亚政府允许自然人和法入投资航空公司；允许外国投资者参股澳大利亚境内的航空公司；也允许外国投资者在澳大利亚境内成立航空公司，并可以由外国人拥有100%的股份。

    三、航线航班管理和航空运输市场监管

    (一)日本政府的航线航班管理和航空运输市场监管

    2000年之前，对航空公司的航线准入实行严格的管制。当时，日本政府规定日航飞国际航线，全日空飞国内航线。2000年修改《民航法》后，允许航空公司自由进出航线。目前日本政府不限制本国航空公司在国内航线的经营。当然，航空公司进入市场后，不能随意退出航线。同时，航空法第111条规定，航空公司的代码共享需要得到政府主管部门的批准和认可。

对航空公司的国内运价，日本政府不作具体规定，但运价执行前2个月，航空公司必须报政府主管部门备案。任何日本航空承运人应当确定客货运价和费用，并预先向国土交通省报告。价格和费用的改变也应如此。当国土交通省大臣认为费用和价格符合下列任何一条的要求，部长可以命令日本航空承运人对价格和费用作出改变：(1)特定的旅客或者发货人将被不公平地歧视。(2)与社会和经济事务相比，价格和费用明显不适当，旅客和发货入的商务利用十分困难。(3)将有与其他航空承运入不公平竞争的危险。这就是说，不允许价格垄断、不正当竞争和掠夺性定价。日本对航空公司的国际航空运输价格实行审批制。任何运营国际航空运输业务的日本航空承运人，应当确定旅客和货物价格和费用，并得到国土交通省的许可。费用和价格的变化同样应当如此。

    航空公司的垄断经营和不正当竞争在公平交易委员会的法律里面都有规定。当航空公司既违反了反垄断法，又违背了航空法，公平交易委员会和日本民航局都要查处。民航局是航空法的执法主体，凡是违反民航法的行为都由民航局实施处罚。对航空公司的违规经营行为的性质，首先由民航局作出判断，根据违法程度决定是否起诉。公平交易委员会相当于法院，对起诉的违规经营行为，由民航局给予处罚。

    (二)澳大利亚政府的航线航班管理和航空运输市场监管

    近15年来澳大利亚的航空运输政策经历了由严格管制到放松管制的转变。15年前，澳大利亚运输部掌管着所有机场2/3的股份，对澳大利亚境内航班和往返国内的国际航班实行严格的管理。国内航空运输实行自由化政策以后，澳大利亚政府不再管理机场，政府卖掉了原来掌管的机场2/3的股份，政府不再管理价格和国内市场的准入，不再参与商业运作，更关注安全、环境、公众利益和消费者权益保护以及航空市场的管理，鼓励竞争。此外，从运输部分离出了安全和空中交通管制部门。政府主要的政策倾向是确保安全、可靠和持续发展；在价格和服务方面让航空公司竞争；确保各地区公平进入航空市场，而不是把它们孤立出去。上述变化带来的结果是：政府职能更加明确和单纯，成为纯粹的管理者；票价更低、更多的旅客以及多种服务的出现。澳大利亚对航空市场运作干预很少，但对地区航空发展积极鼓励。安塞特跨掉后，对政府和公众都是大事，为保证短期内进驻航空公司，使新公司填补其空白，但短期过后就不再参与。国际航空方面，鼓励航空自由化发展，推行天空开放政策。尤其是近五年，与新加坡、新西兰签订了天空开放协议。2003年5月取得跨越性进步，签署了更开放的协议。

    澳大利亚政府对干线航空运输和支线航空运输的管理方式有所不同。对干线航空运输政府介入不多，政府发挥的作用很小，航空公司可以自由进出干线航线，政府不参与干线经营，不提供补贴。因为这些航线的商业价值很高，商业运作也很成功。干线以外稍有不同。在新南威尔士州，根据其1964年的航空运输法，对于州内的航线的准入有所控制。主要是根据客流量的不同，有的一条航线只允许一家航空公司经营，有的是一条航线允许多家经营，鼓励竞争。具体的做法是：年旅客运输量超过5万人次的航线实行开放竞争，允许多家公司经营。年旅客运输量低于5万人次的航线，发放管制航线的经营许可，只允许l家公司经营。新州目前有10条开放竞争的航线，占新州总运输量的76%；独家指定的航线有24条，占新州总运输量的24%。这两类航线的许可的有效期是2003—2008年。对只允许1家经营的航线，选择哪家公司经营有一个通过委员会评估的程序，地方政府和有关部门提出推荐建议，然后报新州运输部长决定。但除新南威尔士州外，没有其它的州对航线准入加以限制。

    澳大利亚的竞争法同样适用于航空运输领域。主要禁止价格方面减少竞争、航空公司之间联合把小的公司逐出市场、合并垄断市场等经营行为。在价格方面，有三中行为不合法：一是航空公司给代理一个价，代理又制定一个价；二是航空公司联合定价；三是航空公司把价格降低到不合理的程度。

    关于销售代理人的管理，新州运输部不负责销售代理人执照的发放，由公平贸易委员会负责发放执照。对成立销售代理企业有设备和人员等方面的要求，但没有前置性审批，只发营业执照。为了保护消费者权益的合法权益，销售代理入要向基金管理委员会上交基金。但政府不参与基金管理，而是由销售代理人自我管理。

    四、航班时刻的分配

    日本对机场航班时刻的分配。国内航空公司使用起降架次多、密度大的机场，由国家排出一个航班时刻表，企业之间协商决定。

    悉尼机场对SLOT的管理，专门有一个独立的公司，由快达、蓝维珍和悉尼机场组成，悉尼机场占10%的股份。但该公司不是一个盈利公司，受到国家法律的限制。对SLOT有一个管理系统，大飞机有使用SLOT的优先权。如果前两季拿到了SLOT，SLOT就是该公司的。政府规定30%的SLOT归小公司使用。SLOT确定后，由机场协调委员通知空管部门。航空公司如果长时间不使用获得的SLOT，可以收回。

    五、对边远地区航空发展的支持

    (一)日本政府对边远地区航空的支持

    航空公司经营的地区性的短航线，有的能够赚钱，有的则是亏损的。随着航空运输政策的变化，赚钱的航线进入了多家公司。亏损的航线没有公司经营，这正是政府所头痛的事。2000年日本修改民航法后，对于不通铁路、公路的地区，如日本的一些岛，国家对经营至这些地区航线的航空公司予以补贴。如航空公司起降费、飞机的资产税、航空油料税等都有所减免，同时对航空公司购买航空器材给予补贴。

    (二)澳大利亚政府对边远地区航空的支持

    与干线航空运输相比，支线运输增长要慢得多。澳大利亚国内航空运输增长率为6%，但地区航空运输增长率仅为1.3%，地区航空公司的市场逐渐变小。地区航空增长缓慢的原因是：居民收入水平相对较低；偏远地区的人口逐步移居到大城市；航空运输基础设施老化。人们更愿意自驾车到大机场乘飞机，而不愿从小机场乘飞机到大机场。但是，由于一些地方偏远，道路设施不够现代化，而得到一些特殊的货物和商品又十分重要，航空运输就成为必然。为此，澳大利亚政府对支线特别是偏远地区的航空实行扶持政策。在澳大利亚，州政府基本上不给任何航空公司援助和补贴，但对偏远地区航空、支线航空(包括航空公司和机场等)采取了一系列的支持政策，联邦政府提供一定的财政帮助，对承运人来说非常重要。

    虽然政府不能直接帮助航空公司扩大市场，但可以帮助他们降低成本，使他们以更低的票价经营，为他们创造比较好的经营条件。譬如，油料费用较低，因为地区性的航空公司得到油料后不用缴税，而大公司使用油料要缴税。提供交通管制服务，空管费予以减免。当然，由于空管部门从政府独立出来成了一个独立部门，所以地区塔台也得到相应的补贴。总之，与干线公司和大公司相比，不是正常收费。第二是培训方面的帮助，包括机务维修的培训。第三是协助小公司进入悉尼机场。大公司进入门户机场比较容易，小公司则比较困难，所以政府要为小的地区性航空公司进入悉尼机场一个公平的待遇。不仅如此，地区性航空公司取得悉尼机场的起降权不需要竞标购买。第四是直接补贴。联邦政府给从事邮件运输和医疗等基本必需品运输的航空公司提供一些补偿和援助。联邦政府对边远地区航空，导航费用许可、对ANSETT地区运营人和雇员资格的援助；为提高航空保安水平提供一揽子基金。澳大利亚北部地区、昆士兰州、澳大利亚西部一些州对边远航空服务的资助。新南威尔士州对ANSETT地区承运人及许可费用特许。昆士兰州、维多利亚州、澳大利亚西部、TASMA—NIA州会给小的地方机场一些援助。

    六、悉尼机场的有关情况

    悉尼机场有3条跑道，每小时起降80架次，旅客吞吐量2500万人次。共有240个工作人员。1/3为国际航班，2/3为国内航班。晚上11点至早上6点不允许起降航班。2001年，政府把机场私营化，以56亿澳元卖给了几个财团。其中有德国和西班牙的两个股东。主要股东是上市公司。公司由地产部、商业和零售部、航空发展部3个部门搞创收。有4个部门负责机场的运作和机场资产。另有财经法律和公共关系、人事两个部门。执行董事为总经理的顾问。

    悉尼机场的税前利润3.8亿澳元，毛利占76%，是世界上最盈利的机场。航空收入和地产、商业商务收入各占总收入的一半。

    悉尼机场认为，机场的职责是提供基础服务，把有关设施和土地出让给航空公司。悉尼机场有12个地面服务公司。机场不参股任何地面服务公司。因为各自的业务不同，应当各司其职。悉尼机场不在地区性的小机场投资。法律也禁止机场之间相互投资，主要是鼓励竞争。

    快达航空公司70%的业务量在悉尼机场，但悉尼机场不给快达航空公司任何SLOT的优惠。为了鼓励新公司飞悉尼机场，对公司在非高峰时间飞机场费用方面有所优惠。机场对小的地区公司的收费由政府规定，对大型航空公司的收费政府不干预。航空公司可以就希望用什么廊桥提出申请，如果公司之间有矛盾，由机场裁决。停靠廊桥15分钟收取35元澳元使用费。但机场有权让飞机离开登机口。快达航空公司在悉尼机场有专用候机楼，但不能给别的航空公司使用。

    七、启示

    (一)日本和澳大利亚从上个世纪90年代开始逐步对航空运输实行放松管制的政策。目前，航线准入、航空运价基本上是航空公司根据市场状况自主决定。但政府主管部门也并非放任不管。航空公司不能随意退出航线，航空公司确定的价格在执行前必须报政府主管部门备案，这样做有利于加强市场监管和保护消费者的合法权益。

    (二)市场能够优化资源配置，但也有市场失灵。为了弥补市场失灵，日本和澳大利亚政府在充分发挥市场这支“看不见的手”的作用的同时，政府这支“看得见的手”也积极介入边远地区航空运输的发展，保障边远地区获得基本的航空运输服务。其采取的直接补贴、有关税收和费用的减免、为经营这些航线的航空公司创早较好的市场环境等措施，值得我们发展支线航空运输时借鉴。

    (三)日本的航空法，对设立航空公司的经济和安全方面的条件以及审批的程序都有比较明确和具体的规定。也就是说，把经营许可管理的诸多问题都纳入了法律规范的层次。这样做，有利于增强航空公司经营许可条件和程序权威性、严肃性。我们要加强公共航空运输经营许可管理和航空运输市场管理，日本的做法很值得借鉴。建议在修改民航法时，扩充航空公司设立条件和审批程序的内容，使之更具有指导性和可操作性。

    (四)在日本和澳大利亚，机场和航空公司的定位比较明确，机场基本上是经营管理型的，机场不搞地面代理服务企业，不经营属于航空公司的业务。这样做有利于各司其职，公平竞争，对于我们理顺机场和航空公司的关系，实现机场由经营型向管理型的转变有借鉴作用。