雷文顿壁纸1334*750:中国民政的历史轮廓

中国民政的历史轮廓

　　一、中国民政的历史内涵

　　中国民政是有悠久历史的。

　　"民政"一语最早见于《西汉会要》和《东汉会要》。《西汉会要》、《东汉会要》都是南宋知府徐天麟编撰的。《西汉会要》成于嘉定4年(公元l 211年)，共70卷；《东汉会要》成于宝庆2年(、公元1226年)，共40卷。两书都是按帝系、礼、乐、舆服、学校(文学)、运历(历数)、祥异(封建)、职官、选举、民政、食货、兵、刑法、方域、善夷等15门类分编的。民政门类包括有户口、风俗、傅籍(制定出，徭役、贡赋人员的册籍)、更役(轮换劳役)、乡役(乡里劳役)、泛投(一般劳役)、复除(减免役赋及从军负担)、置三老(有修行能帅(率)众为善者，置以为三老)、尊高年、赐孝弟力田钱尽赏赐给有学弟货行和农耕勤劳者钱或布帛)、恤鳃寡孤独、恤流民、锭豪族(迁移豪门族户)、奴婢(买卖奴婢)、治豪猾(治理刁猾豪霸分子)、杂录、乡三老、民伍(居民组织)、劝农桑、假民田苑(提供土地田园给贫人劳动，蠲免税、赐酺(指命令所特许聚众饮酒，因汉律规定三人聚在一起饮酒受罚)、赐民爵(赐爵位给重赏善民)、祟孝行、戒奢侈、荒政、禁厚葬、瘗遗骸(收理无主尸骨)等事务。

　　“两汉会要”中归列于民政门类的社会事务，并不始自两汉时期，可以上溯很远。在原始社会末期，奴隶社会前期已有“民政事务”的萌芽出现了。《尚书》记载。舜摄政时期，就有开辟地域，疏通河道，类似划分疆域版图、行政区划的内容，称肇州(始创立州)、封山(划山界疆域)、濬川(疏通河道)，为"肇十有二州，封十有二山，濬川"①。《史记》记载，尧让舜摄政时，舜就对尧摄政时所举用而没有实行分职分工的禹、皋陶、契、后程、伯夷…等一些人分别进行了分职分工。命令契作司徒，专管教化民众百姓，实行五教(教五品五常)，教民信服五品五常(父母兄弟子为五品，他们之间的伦常关系为五常)⑨。及至奴隶社会的中、后期，"民政事务"有很明显的发展。西周时期(公元前11世纪一一公元前771年)在周王朝的中枢官员中，设有大司徒管理土地和人民。《周礼》记载，设置大司徒，就是让他率领部属主掌国家教化，驯服百姓，以帮助国君治理和安定国家("使帅其属而掌邦教，以佐王安扰邦国")，掌管的事项有"封国立社"(画疆域，置社程)、 "土会"(以土会法辨山林、川泽、丘陵、墳衍、原湿(音Xf)等)、 "十二教"-(重在教育民众)、"土宜"(以土宜法辨土壤土质)、"土圭"(测量)、 "荒政"(救治灾荒)、 "十二职"(分稼穑、树艺、作材、阜藩、饬材、通财、化材、敛材、生材、学艺、世事、服事等)、 "乡三物"(六德、六行、六艺，德行为先，学艺居末)、 "乡八刑"(不孝、不睦、不渊(同姻)、不弟、不任不恤、造言、乱民)、 "布教"(布置各属国事教)、 "五礼六乐"(礼乐规则)、"附职"(分配职事)等。大司徒的助手为小司徒，管理"颁比法"(发布比教之法，传经验)、 "会率伍"(管居民组织)、 "井牧田野"(管畜牧放场)、 "司职"(具体调配职事)等⑥。大司徒和小司徒掌管的事务中，有许多即是后来演化形成的民政事务。经春秋战国由奴隶社会至封建社会的变革，才在两汉时期，出现有民政事务的归类范围与内容， "民政"一词也随之出现。

　　但是，民政一词的内涵，在两汉时期出现以后，和过去比，还是有变化的。元朝中书右亟相脱脱等人所编著的《宋史》，其中关于民政一词的内涵说明就与"两汉会要"有很大不同。

　　《宋史》主要是记述自建隆元年(公元明960年)到祥兴2年(公元l279年)的319年问的宋代(北宋、南宋)历史。《宋史·职官七府州军监》中，有"州谓民政焉"（说州官是管民政的)这样的话。它是在记述北宋时期，黄袍加身称帝之后的，宋太祖赵匡胤吸取唐末五代以来武将拥兵自立的教训，演了一出"杯酒释兵权"，的戏，随后即派文臣分赴各府、州、县分任知府、知州、知县，总揽各地方行政这段史实后，提出来的。《宋史》原文中有这样的记载?"号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉"④。意思是说，对于地方的军事相政事(行政)是设官分管的：-职权划分为：军就管兵事，只管带兵打仗，州官(知州)才是管行政的，称谓民政。也就是说，除兵事之外，都是民政，民政包括了全部地方政权的职能。管总理地方行政，宣布命令文告，教导民众百姓从善，而对于民众中有奸诈邪恶的人要惩治，改正他们；按年分季节地督促百姓适时从事农业生产活动，鉴别和表彰孝悌之人家；此外所有完粮纳税、派役征役、打官司等，以及军队中和百姓中的一切行政事通务都管。 (即："掌总理郡政，宣。布教条，导民以善而纠其奸慝；岁时劝课农桑，旌别孝悌；其赋役、钱谷、狱讼之事，兵民之政皆总焉"⑤)。其中也包含有"遇水旱，以法赈济，安集流亡，无使失所"等两汉时所列荒政等民政事务，但只是其中的一部分，不是主体。《宋史》中所记述的民政内涵，并没延续发展。而延续下来发展变化，逐渐形成独立体系的，却是"两汉"时期的民政。

　　由此可见，所谓"民政"是从奴隶社会的教民、管民开始产生、演变的，到封建社会，经长期的发展商形成的。是国家运用它掌管人丁户口、派役、迁徒、荒政，管理行政区划、基层政权与崇戒风尚等，作为统治阶级对被统治阶级实行阶级统治的一种工具。

二、产生民政的历史条件

　　中国民政是中国历史的产物。其产生的原因和条件，主要有以下四点：

　　(一)中国是个早熟的农业大国，早于西方一千多年就进入了农耕为主的奴隶社会，这是产生中国民政的先决条件。中国的奴隶社会是从氏族制度或"公族国家"⑥发展来的，虽然在殷商时代已经有很多手工业，有"百工"，也有商业和畜牧业，但还是农业为主。农业生产的特征又是土地为奴隶主"国有"，奴隶家族劳动；使用、"揉木为耒；斫(音zhuo)木为耙"的木、工具；而且是"人海战术"式的大规模劳动。《诗经．周领》里就有描写周朝农业生产劳改场面的诗。说是在三十里区域的井田里从事劳动生产的奴隶，有一万对("骏发而私，终三十里，亦服尔耕，十千维耙")⑦。郭沫若在《奴隶制时代》里说："井田耕作时规模是很宏大的，动辄就是两千人(‘千耦其耘')或两万人('十千维耙' )同时耕作"⑧。

　　从事这样的农业生产，就必须保存奴隶，保护劳动力(奴隶是劳动力)，不能"任意殄(音tian)灭民命"。《尚书·商书·汤誓》中，就有"不保护我的奴隶，谁给我种地，不保护我的奴隶，我的农田就没入侍弄"("不恤我众，舍我秸事")的说法。要保护劳动力，就要治民、教民。范文澜的《中国通史》中说： "西周初尔的政治文浩，每篇都说到如何治民。其中《无逸篇》说治民要'先知稼穑之艰难'， '怀保小民，惠(加惠民)鲜(穷人)鳏寡，'《立政篇》说'继自今文子文孙，其勿误于庶狱庶慎'"⑧。要治民、教民，就要管民事、安民。《尚书·皋陶谟》令说："要安民就要加惠于民，给民好处，如果那样黎民百姓就会感戴、怀念的"("安民则惠黎民怀之)；在《汉书．食货志》中也载有： "殷周之盛，诗书所述，、要在安民富而教之"，讲安民要使民富，要教民。并且记裁有在殷周的时代，已经实行了劳动力划分，划出了主要劳力、次要劳力和非劳力，实行分别对待。年20岁的给田种，到60岁就把田收回，不要他种了。70岁以上的，国家就要注意他们的供养。10岁以下的，国家要注意他们的成长。11岁以上的，就可以勉强他们从事些劳动。（"民，年二十受田，六十归田。七十以上，上所养也。十岁以下，上所长也。十一以上，上所强（勉强)也"。)西周时期的大司徒就是专管治民、教民、问民事的管理奴隶的大总管。他掌管的事项中，有些成为"民政"的萌芽，就是后来分化、发展，独立形成的民政。

　　几千年的封建社会，如同奴隶社会"没有采得及清算氏族制度，反而在它的废墟之上，建立了城市＝国家"⑩一样，封建社会也是没有来得及清算奴隶社会制度，并在奴隶社会的基础上，建立起封建社会。因而在封建社会中，也因袭、保留有许多奴隶社会的东西。在封建社会中虽然历代王朝不断更迭，不断有战乱和升平盛世的交替变换，但农业大国的局面并未改变，而且不成发展。保护劳动力，治民、安民、教民的客观要求，也越来越多且具体了。这样，民事、民政的内容，随着经济的发展变化，人口、劳力的增加以及政治、文化的发展，也不断增加与发展。所以， "两汉会要"中所归列的民政事务，在《秦会要》、《三国会要》、《明会要》中也都有脉络可寻⑩。

　　(二)在中国的王权统治时期，统治阶级的意志是支配统治形式与手段的决定因素。中国从奴隶社会起，历代都是王权统治，历代都是以统治阶级的最高代表----王、天子、皇帝的意志为主宰，直接决定所要采取的统治形式和手段。在奴隶社会，周初统治阶级鉴于夏商二朝的灭亡，知道惟命(夫命)本于常(《尚书，康诰》)，要永命必须保民。武王在《秦誓》虽说'天视自我民视；天听自我民听'，把民心看作天心所自出，所以民心是政治好坏的镜子，也是天子坠厥（天）命或受厥命的权衡"⑩。周天子的天人合一、敬天保民思想，决定了周朝的"裕民政治"与"刑札并施"的统治形式；既有刑治，设官掌刑，"以五刑纠万民"，也有礼治，设官教民。除统治阶级内部制礼，"礼不下庶人"外，对被统洽阶级是施教，"施十有二教焉"。在封建社会，历代王朝的政治思想是不尽相同的，对于如何实行统治，各种主张很多，采取的统治手段也不一样。但是，会王朝都程度不同地接受孔子的道德思想。孔子的道德思想是以仁为中心的。在记述孔子的：言论集《论语》中，有60多处论仁。孔子说，仁就是先要求自己，自己要立仁，才能让别人也立仁；只有自己能达到仁，别人也就能达到仁("夫仁者，已欲立而立人，已欲达而达入"）。他说，讲仁的人能做好人，能治恶人("唯仁者能好人，能恶人)，如果都立志为仁而努力，就没有恶了("苟志于仁,无恶也")；他还说，人如果不懂仁、不讲仁，还有什么礼乐啊！ ("人而不仁印礼何?人而不仁如乐何?"--不讲礼乐是野蛮、愚昧的表现。)孔子提出了要为仁而努力奋斗的有志者，应该不为自己求生而害别人，却能杀身殒命(舍生)而帮助别人以成仁("志士仁人，'无求生以害人，有杀身以成仁")。他还主张"当仁不让于师"。他又主张"讲仁做仁的人要爱人，一切思想行动都根据仁，服从仁，、按仁的要求去做"("仁者爱人，依于仁")．孔子的道德思想，为封建统治阶级所接受，经不断丰富、完善，'发展为;刑礼并施"的统治形式和手段。而且，为了更有效地施?刑礼并施"的统治形式与手段，许多王朝的最高统治者--天子、皇帝还不断对自己的统治手段涂上"施仁政"、"爱民"等色彩。

　　(三)在中国历史上奴隶和农民的起义斗争，不断打击统治阶级，动摇他们的统治，这对中国民政的发展有很大的推动作用。自从公元前841年，从西周的以手工业奴隶"百工"为主的国人暴动以后，直到清末义和团农民起义，有过千百次奴隶、农民起义。特别是封建社会的农民起义和农民战争，每一次都给封建统治阶级以沉重打击，动摇了他们的阶级统治。正像毛泽东同志所说："中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所罕见的。在中国封建社会里，只有这种农民的阶级斗争、农民起义和农员的战争，才是历史发展的真正动力。因为每一次较大的农民起义和农民战争的结果，都打击了当时的封建统治，因而也多少推动了社会生产力的发展⑩。中国历史上的农民大起义，主要有陈胜、吴广、绿林、赤眉、铜马、黄巾、李密、窦建德、王仙芝、黄巢、王小波、李顺、宋江、方腊、红巾、朱元漳、李自成、张献忠和太平天国、捻军、义和团等，他们都不同程度地打击了封建统治阶级，动摇了封建统治。尽管有些起义军的果实被封建统治阶级窃取了、篡夺了(如汉、唐、明年王朝的建立与蜕变)，有些起义是被镇压瓦解了，但"前事不忘，后事之师"，新王朝初建时的统治者，总是要吸取些前王朝覆灭的教训，努力缓和一下阶级矛盾的。唐太宗虽是出身大贵族的雄毫子弟，也在农民大起义的事实面前，认识到了农民的巨大威力，认识到得罪民众，就象隋炀那样，难逃亡国杀身的后果。"他认识到要巩固自己的统治权，就必须得罪民众"⑩。因此，他在贞观二年，对侍臣说： "凡事皆须务本。国以人为本，人以衣食为本。凡营衣食，以不失时为本。(不失衣食)夫不失时者，在人君简静乃可致本。'若兵革屡动，土木不息，'而欲不夺农时，其可得乐2，"⑩。他对太子李治也说：船可以比作人君帝王，水可以比作黎民百姓。水能够载驮船，也能沉船。你刚刚作人君主，对这不觉可怕吗?"("舟所以比人君，水所以比黎庶。水能载舟。亦能覆舟。尔方为人主，可不畏惧!"。)⑩。所以，历代封建王朝更迭，新王朝总要从旧王朝的覆灭中吸取周初统治阶级鉴于夏商二朝的灭亡，知道 惟命(夫命)本于常' (《尚书，康诰》)，要永命必须保民。武王在《秦誓》虽说'天视自我民视；天听自我民听 ，"把民心看作天心所自出，所虫民心是政治好坏96镜子，也是天子坠厥（天)命或受厥命的权衡"⑩。周天子的天人合一、敬天保民思想，!决定了周朝的"裕民政治"与"刑札并施"的统治形式；既有刑治，设官掌刑， "以五刑纠万民"，也有礼治，设官教民。除统治阶级内部制礼，即"礼不下庶人"、外，·对被统洽阶级是施教，"施十有二教焉"。在封建社会，历代王朝的政治思想是不尽相同的，对于如何实行统治，各种主张很多，：采取的统治手段也不宁样。但是，会王朝都程度不同地接受孔子的道德思想。孔子的道德思想是以仁为中心的。在记述孔子的：言论集《论语》中，'有60多处论仁。孔子说，仁就是先要求自己，自要委立仁，才能让勿人也立仁；只有自己能达到仁，别人也就能达到仁("夫仁者，已欲立而立人，已欲达而达?）。他说，讲仁的人能做好人，能治恶人("唯仁者能好人，能恶人)，如果都立志为仁而努力，就没有恶了("苟志于仁,无恶也")；他还说，人如果不懂仁、不讲仁，还有什么礼乐啊！ ("人而不仁印礼何?人而不仁如乐何?"--不讲礼乐是野蛮、愚昧的表现。)孔子提出了要为仁而努力奋斗的有志者，应该不为自己求生而害别人，却能杀身殒命(舍生)而帮助别人以成仁("志士仁人，'无求生以害人，有杀身以成仁")。他还主张"当仁不让于师"。他又主张"讲仁做仁的人要爱人，一切思想行动都根据仁，服从仁，、按仁的要求去做"("仁者爱人，依于仁")孔子的道德思想，为封建统治阶级所接受，经不断丰富、完善，发展为"刑礼并施"的统治形式和手段。且，为了更有效地施行"刑礼并施"的统治形式与手段，许多王朝的最高统治者--天子、皇帝还不断对自己的统治手段涂上"施仁政"、 "爱民"等色彩。

　　(四)中国是个疆土辽阔、人口众多的统一大国，需要有民政这种社会行政管理。这是社会环境、条件的要求。据史书记载，西周初期(公元前1079年)人口1。37l万人。，到西汉人口已达5，959万余人；疆域东西9，320里，南北13，368里；⑩西周奴隶社会时，就已经出现了一个"普天之下没有不是周天子的王土，在黄河流域两岸的诸国没有不是周天子的王臣"("溥天之下莫非王土；串土之滨莫非王臣"⑩)的统一国家的局面了。秦汉以后，这种局面不断发展。正象范文涸说的那样： "秦始皇统一中国后，中国从此成为统一的封建国家。东汉末年由军阀混战而分为三国，唐时由藩镇之乱而扩大为五代十国，两次封建割据在案汉以后的整个历史过程中，可以说是短期的、变态'的(十六国割据，汉朝地主不是主要发动者，北朝与金是外族侵入，当别论)，而统一则是长期的，正常的"⑩。

　　中国历来是以黄河流域为中心的统一大国。土地辽阔，人口众多，经济繁荣，农业发展很早，历史悠久。在这样的国家里，不可避免地每年都要有许多关于领土疆域、行政区划、赈灾、迁徙、移民等事宜发生。因此，在统治阶级掌理的国家行政事务中，不可避免地要有一部分荒政、照济、迁徒等经常事务需由专门管理机构、专门人员来负责处理，这就是产生、形成民政的社会需要。

　　上述四个条件；是中国民政产生、形成和发展的基本条件。它证明中国民政的产生、形成发展，是历史发展的必然，社会发展的必需。

三、中国民政的产生过程

　　中国民政的产生、形成过程是漫长的和曲折的。前面已经提出，早在原始社会末期奴隶社会前期，已有"民政"因素萌茅，到西周奴隶社会时司徒官职的设置，和大司徒掌管的事项中的许多内容，对后来的民政形成有重大的作用'《周礼》记载，周设六官，按天、地、春、夏；秋、-冬序列，天官冢宰为六官之首，是管国家大政的("掌邦治")，地官司徒列为第二，是管国家教化的("掌邦教")。地官司徒所属的部属职官有7类、78职⑩，涉及后来演变分立为掌民政事务的职官有4类、2l职。他们掌管的事项有：地政， "制天下之地征"；区划， "以土圭土其地而制其域"；荒政"以荒政十有二聚万民"；保息社救， "以保息六养万民"；风俗， "以本俗六安万民"；民众组织， "令五家为此，使之相保，五比为闻，使之相受，四闾族，使之相葬，五族为党，，使之相救，五党为州，使之相赒五州为分，使之相害"；徒民， "大荒大札，则令邦国移民"；户口，"稽其人民而周知其数"等，确是发展形成后来的民政的事务基础。因此，可以说，它们就是民政的胚胎。

　　在《西汉会要》与《东汉会要》中，列于民政门类的事务26中，其中有户口、荒政、风俗等一些事务是直接从西周沿袭下来的，内容、名称都一致；也有些事务如恤织寡孤独、恤流民等，虽同是西周沿袭下来，但分项更细，内容更多、'更具体了；另有-些事务如更役、乡役、泛役、复徐、奴婢、禁厚葬、瘗遗骸等，乃是西周时没有，而在"两汉"时期新增的。由此可见，"两汉"归列的民政事务，是源于西周教民事务的演变；而西周教民事务的分文，形成了"两汉"时代的民政事务内容，从而构成有民政门类。

　　"两汉会要"之后出现的《秦会更》、《三国会要》、《七国考》、《明会要》等一些史籍中，也多有与"两汉会要"相同的民政门类。比如，《秦会要》的民政门类列有户口、风俗、见于书年、户籍、更名黔首、什伍、繇(摇)投、复除、赐粟、赐民爵、大索、徙民、迁富豪、奖富民等，除大索、更名黔首不同于"两汉"之外，其余都和"两汉"相同，只是内容略少于"两汉"。《三国会要》归列于民政门类的户口、选举、赐男子爵、复田租、开仓廪振、赐鳏寡孤独谷帛、存向高年、有繇役，和《七国考》中归列于民政门类的有辕田、常太平仓、田租、徭役、均输、平籴、移粟、殉葬、墓植柏、裸葬等，都能够看出民政的形成变化脉络。尤其从《明会要》民政门类归列的户口、移徙、逃户、附籍、风俗、里老、粮长、尊高年、恤鳏寡孤独、恤流民、．治豪猾、'奴婵、禁自宫、瘗遗骸，、优免等事务中，更可以看出民政的形成、发展，越来越趋向集中，趋向统一名称、统一归类，趋向独立构成体系。比如户口、风俗、徭役、恤鳏寡孤独、荒政、瘗遗骸等事务，既不断统一名称，又不断统一归于民政门类。虽然这种归类，并不见得是当朝官方的既定，可能是出于后来撰书学者的分析排列，但"民政"一词已成专用名词，已具有独立概念，则是确定无疑的了。"民政"一词的出现，民政概念的形成，自然也不是偶然的，也是经过长期酝酿而成的。

　　民政构成一个单独门类，早于西汉就已形成。而作为一个完整的体系，形成民政事务和对民政事务的行政管理统一的体系，还是在清朝。清朝政府设置了民政事务的专管机构--民政部民政部内设承政厅、参议厅和民治(地方行政)、誓政、疆里、营缮、卫生等王司。，民政部掌管的民政事务增加了警政。

由此可见，民政的形成过程，．就是民政作为统治阶级的统治手段、工具出现、发展、定型的过程。民政产生、形成的过程是漫长的，经历了三千多年的历史。大体经历的两个大的发展过程：一是经过孕育、发展从教民事务中分化出来，演变成为民政事务的发展过程；二是归类成为民政事务，发展形成完整的民政体系的发展过程。

民政工作、源远流长，在中国历史上，很早就有如领土疆域、行政区划、救灾救济、社俗风教、调解民事纠纷、设置基层行政组织等多项民政事务活动，尽管各个历史时期由于社会、政治、经济、文化的发展变化，民政事务有不同的内容，但基本属于社会行政工作，是国家对民施政的一部分最基本最广泛的行政管理。广东省地处华南沿海，毗邻港澳，自然条件和社会情况比较复杂，民政工作任务特别繁重。晚清，经过鸦片战争，社会矛盾日趋尖锐，清政府于光绪三十二年（1906年）“仿行宪政”，在社会行政管理上开始设置民政部，专门管理国家民政事务。其任务是：“掌主版籍，整饬风教，绥靖黎物，以奠邦治。”民政部是由原巡警部改设的，实际上主要是管理警政。由于当时清王朝内外交困，设在广州的布政使司办理过的民政事务不多，一些贩灾救济活动多由社会人士倡办。

　　辛亥革命后，广东军政府设置民政司（后称内务司）掌管全省的民政事务。它进行过社会风尚的改革，办理过禁烟禁赌、查勘灾情、募捐贩济、抚恤官兵等社会行政管理工作，但在北洋军阀统治的年代，政局纷争不已，及后盘据广东的滇、桂、粤各派军阀，多各据一方，战乱频繁，孙中山先后三次在广州建立革命政府，也无法统一省政，民政工作基本上是有名无实。

　　1925 年7 月，广东军政府改组为国民政府，广东省政府也同时改组。经过国民革命军东征、南讨和北伐，广东逐渐统一。历届省政府都设有专门管理民政事务的机关― 民政厅，其业务范围包括吏治、公安、抚恤、救济、地政、卫生、禁政等各项。及至陈济棠治粤时期，逐步建立了一套民政组织系统，制定了一些全省性的民政法规和工作制度，其工作重点在于加强地方政权，如督导县政、整顿吏治、建立保甲、编练警察、推行地方自治等；抚恤救济事业也有一定的发展，如颁布官兵伤亡抚恤条例、褒扬民主革命先烈、建仓储谷、贩济灾民、救济失业归侨、统一管理社会慈善团体等。这一时期的民政工作，在广东的省政建设中，发挥了重要的作用，也在一定程度上发挥了扶贫解困、安定社会的作用。

　　抗日战争爆发后， 1938 年 10 月广州沦陷，广东沿海地区包括珠江三角洲、潮汕平原、广州湾、雷州半岛、海南岛等地，先后被日本侵略军占领。当时，广东存在着三种政权，即粤北的国民党广东省政府、中国共产党领导的东江、琼崖等地的抗日民主政府，在广州依附日军的汪伪“广东省政府”，它们都设置了民政机构。国民党广东省政府由广州迁至粤北后，省民政厅提出民政工作要适应战时体制，整顿吏治、编组保甲、整训警察，充实地方实力，巩固后方。当时面临日军大举入侵，沿海口岸被封锁，广东各地粮食困难，灾荒严重，省民政厅在战时省会韶关等地举办儿童教养院，收容战区难童，并督令各地普遍建立仓储制度、设立救济院、贩济饥民，对配合抗战，安定后方发挥了一定的作用。在东江、琼崖，中国共产党领导的抗日民主政府设置的民政机构，在抗日根据地范围内积极开展拥军优抗活动，救济贫苦农民，调解民事纠纷，琼崖东北区抗日民主政府，还制定了反封建的婚、姻条例。这些虽然还不是系统的全面的民政工作，但它体现了民政工作为人民谋福利、为抗战事业服务的性质，对于巩固抗日根据地的革命政权、加强军民之间的团结、争取抗日战争的胜利起了积极作用。在日伪统治区的民政工作则是为日本帝国主义的侵略政策服务的，当时广州、汕头、湛江、海口等大中城市，以及沿海一带饥荒严重，大批工人农民生活无告，离乡背井，逃难逃荒，特别是 1943 年大旱灾，汪伪政权置人民死活于不顾，造成饿俘遍地，这是广东历史上最苦难的年头。抗日战争胜利后，国民党反动派发动的内战及其倒行逆施的内政，造成严重的社会问题，经济崩溃、物价飞涨、瘟疫流行、民不聊生，广东各地路尸不绝。当时省民政厅的工作主要是设置政区、委派官吏、推行新县制、整理警政，以维护国民党的统治，对灾民贫民的救济工作，主要由善后救济总署广东分署办理，联合国送来不少救济物资，但由于吏治不清，官员层层私吞，贫苦群众受惠甚微。从抗战胜利至广东全省解放的三、四年间，阶级矛盾和社会矛盾日益尖锐。全国军事、政治形势急剧变化，广东人民武装力量不断发展，解放区逐步扩大，在海南、东江、潮梅、中区、南路和粤北等广大地区由中国共产党领导先后建立起来的临时行政委员会以及其他革命组织，领导广大人民群众以推翻国民党统治、解放广东全境为目标，积极拥军支前，自救互助，迎接解放。

　  中华人民共和国成立后，随着中国共产党领导的人民政权的建立和巩固，民政工作进入了新的历史时期。全省各级民政部门在中共广东省委和省人民政府的领导下，围绕各个时期的中心任务开展工作。

　　建国初期，广东省人民政府以及各级人民政府从省到乡、镇全面建立了新的民政机构，组织了民政干部队伍。为彻底完成民主革命、稳定社会秩序、建立与巩固新生革命政权的任务，省民政厅废除国民党统治时期建立的保甲制度，着重进行基层民主建政工作，全省召开各级人民代表会议，建立区、乡（镇）人民政府；协助制订土地改革法规，在经过土改的地区给翻身农民颁发土地证；宣传贯彻新婚姻法，建立婚姻登记工作，废除包办、强迫、男尊女卑，漠视子女权益的封建婚姻制度，保障男女婚姻自主，保护妇女和子女的合法权益，让广大妇女从长期封建枷锁下解放出来。

　　在农村，根据广东自然灾害多和在国民党长期统治下民生凋敝的状况，组织干部深入灾区，帮助每年数以百万计的灾民贫民，进行生产自救，互助互济，与自然灾害带来的各种困　难作斗争；在城镇中，收容遣送流入城镇的灾民和贫困农民回乡生产，资遣国民党军队溃败后流落在广州等大中城市的数以万计的散兵游勇，收容安置流浪街头，生活无着的孤老残幼人员，接收改造旧的慈善社团和各种社会福利救济机构，收容、改造妓女、乞丐，解决大中城市一系列旧社会遗留下来的社会问题。

　　同时，随着人民解放战争基本结束，人民解放军逐步转入正规化建军，全省有大批复员军人回乡，各地根据热情接待、妥为安置的方针，帮助回农村的复员军人解决土地、住房等生产、生活资料问题，使其安家立业；在城镇则介绍就业，使他们各得其所。在抗美援朝期间，各地民政部门响应中国人民抗美援朝总会的号召，广泛开展热爱、支持人民解放军和人民志愿军的教育，发动各界群众以实际行动支援人民志愿军赴朝作战，制定和推行帮耕代耕的办法，解决烈、军、工属生产、生活上的实际困难。与此同时，设立广东省荣誉军人疗养院和荣誉军人学校，接收安置因战致残的革命军人。

　　1954 年11月召开的第三次全国民政会议，确定民政工作以优抚、复员安置、救灾和社会救济为主要业务。根据社会主义过渡时期的总路线，广东的民政工作着重发动、组织烈军属和革命残废军人、复员军人参加互助合作组织，对烈军属、复员军人进行调查登记，扶持他们参加农业生产合作社，并适应农业合作化后，取消土地报酬，全部实行按劳分配的情况，在全省推行优待劳动工分制度，保证优抚对象的生活不低于一般社员的生活水平；加强救灾救济工作，采取发动群众、生产自救、互助互济、及时发放救济款、救济粮等措施，帮助受灾群众和社会贫困户克服困难。特别是对贫膺多灾地区经常派出干部，了解灾情荒情，反对漠视群众疾苦的官僚主义作风，制定防灾建设规划，发动群众生产自救，逐步改变受灾地区的面貌。

　　国家进入有计划的经济建设时期以后，广东民政工作在继续加强优抚、复员安置、救灾和社会救济工作的同时，开始建立和发展社会福利事业。在 1958 年出现的“大跃进”、人民公社化的形势下，曾要求民政工作从生产入手，为生产服务，支持和促进工农业生产“大跃进”；在农村以办好集体福利事业为中心，指导人民公社办好敬老院、公共食堂，对丧失或基本丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、残、疾社员推行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保医、保葬「孤儿保教］）制度。许多地方还兴办残废军人、复员军人疗养院、烈属养老院等各种优抚事业单位，在城镇发展社会福利生产，结合街道办工业，组织城镇烈军属、贫困户参加生产。但在“左”的思想干扰下，以大搞群众运动的形式办社会福利事业和福利生产，多脱离实际，成效极少，加上连续几年严重的自然灾害，造成广东各地群众生活严重困难，许多工作无法坚持。 1960 年经过总结经验教训，重申民政工作要以优抚、复员安置、救灾、社会救济为主要业务，纠正把集体福利事业作为民政工作的中心任务的做法。教育干部坚持实事求是精神，关心群众，积极参与安排群众生活的工作，对部分地区大量发生的水肿病等灾荒事故，积极进行救治、处理，做好灾民和外流人员的收容遣送工作，为克服经济困难，保障群众生活，安定社会秩序，发挥了积极作用。

　　在“文化大革命”的十年中，民政工作遭到严重破坏，全省各地民政机构普遍被撤销，民政干部队伍被搞散，许多老干部遭受打击迫害，民政工作中许多行之有效的规章制度受到批判或被废除。但是由于广大人民群众需要民政工作，党和国家不能没有民政工作，许多民政干部，特别是基层民政干部，在极其困难的条件下仍然坚持做好优抚救济工作，在一些经常发生自然灾害的地区，帮助灾民安排生活，重建家园；在生产条件差、口粮不足、群众生活困难的地区，进行调查，反映情况，拨款救济，并在人民武装部门的协助下，坚持做好烈军属的优待工作和退伍军人的接待安置工作。

　　粉碎“四人帮”之后，广东各地民政部门在当地党委和政府领导下，拨乱反正，民政机构相继恢复和逐步健全。中共中央和国务院确定新的历史时期民政工作的范围是：基层政权建设、优抚安置、生产救灾、社会救济和社会福利、行政区划、婚姻登记、殡葬改革等。各级民政干部解放思想、实事求是，从理论上探讨民政工作在社会主义现代化建设中的地位和作用，端正指导思想，强调民政部门要通过做好自身主管的工作，发展社会主义民主，维护社会主义法制，改善优抚救济对象的生活，促进社会福利事业的发展，为加强军政民的团结，建设新型的人与人之间的关系，调动一切积极因素，努力为实现党和国家在新时期的总任务服务。在中共十一届三中全会路线的指引下，对于不适应新时期民政工作的方针、政策和制度则进行了调整。特别是在实行经济体制改革之后，强调民政工作要逐步走上社会化、法制化的轨道，并在工作中实行四个转变：即由单纯救济，满足于解决温饱问题，转变为既保障优抚救济对象的生活又注重扶持他们发展生产，勤劳致富；由只要求国家拨款兴办民政事业，转变为依靠社会力量，多渠道、多层次、多形式办好民政事业；由只讲社会效益、忽视经济效益，转变为既讲社会效益又讲经济效益；由单纯依靠行政手段，逐步过渡到依靠国家立法，推动民政工作社会化。

　　根据 1983 年召开的第八次全国民政会议提出的开创民政工作新局面的精神， 80 年代以后，广东的民政工作，在全国全省政治上安定团结，经济上持续增长的有利条件下，在实践中不断改革创新，在基层政权和行政区划工作上，对农村基层政权的设置进行了两次重大的调整，先是改变人民公社政社合一的体制，实行政社分开，设区、建立乡政府，以后又根据全国各地的经验，撤销区，加强乡、镇基层政权，并指导农村建立村民委员会，加强城市街道居民委员会建设，进一步理顺关系，完善基层政权的设置，为行政管理体制和经济体制改革服务。在优抚、安置工作上，对城乡义务兵家属，改重点优待为乡镇统筹，普遍优待，对烈士家属从定期补助改为定期抚恤，基本形成烈属、残废军人以国家抚恤为主，军属以群众优待为主的制度，对复员退伍军人从依靠国家招工安置，转变为扶持劳动致富和多渠道开发使用军地两用人才。在救灾救济工作上，进行救灾和扶贫相结合的探索，以及实行乡镇统筹供给“五保户，逐步以乡镇为单位兴办条件较好、水平较高的敬老院，让“五保”老人安度晚年。在城市社会福利事业方面，提倡多层次、多渠道发展福利生产、福利事业，提高社会效益和经济效益。

　　我国社会主义民政工作的实践说明，民政部门基本上是做社会行政工作的，民政工作发挥了稳定社会的作用。在社会主义初级阶段，民政工作还要着力于调解社会矛盾，加强行政管理，促进基层民主政治建设，加快社会保障制度改革，为经济发展创造和谐稳定的社会环境。广东的民政工作有着良好的基础和条件，在中国共产党第十三次代表大会提出的建设有中国特色的社会主义的基本路线指导下，随着社会生产力的发展和社会主义精神文明的提高，民政事业将会出现新的飞跃，为社会主义现代化建设做出新的贡献。