零日 mp4 下载:对未来十年扶贫开发宏观政策制定的建议 作者：张平

    2010年初以来，根据国务院第101次常务会议和领导小组全体会议的部署，国务院扶贫办积极组织开展了新十年扶贫开发纲要的起草和编制工作，各省区也依照这一精神，组织了相应的工作班子和人员开展新10年纲要和未来5年规划的编制工作。新10年，如何搞好扶贫开发，怎样才能完成“到2020年基本消除绝对贫困现象，实现全面建设小康社会”的目标，是各级党委、政府、广大贫困地区和贫困群众以及从事扶贫开发工作研究的理论工作者和一线工作者认真思考的问题。

    一、对未来10年的预测与判断

    未来10年是我国发展的更为重要的战略机遇期，也可能面临的国际国内形势更为复杂，面临的机遇与挑战可能比任何时候会更为突出，新的思想、新的矛盾、新的问题会更为显现，国际社会对各国减贫目标的要求更为提高，贫困地区和贫困人口致贫因素更为多样，贫困地区和贫困人口对外援要求更为强烈，贫困地区科学发展和贫困人口早日摆脱贫困是他们的期盼和期待。

    2010年7月１７日，亚洲政党扶贫专题会议在云南昆明召开。中共中央总书记、国家主席胡锦涛向会议发了贺辞。胡锦涛在贺辞中指出，减贫和发展是国际社会面临的共同挑战，实现联合国千年发展目标，推动各国共同发展，是发展中国家和人民的普遍期盼，也是发展中国家各政党义不容辞的责任。胡锦涛强调，新中国成立以来特别是改革开放３０多年来，中国党、政府和人民努力探索，顽强奋斗，广泛动员社会力量，走出了一条符合中国国情的扶贫开发道路，实现了人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越。中国农村贫困人口从１９７８年的２．５亿人减少到２００９年的３５９７万人。同时，我们清醒地意识到，中国仍然是世界上最大的发展中国家。坚持以人为本，推动经济社会全面协调可持续发展，进一步消除贫困，实现共同富裕，是中国长期而艰巨的任务。中国党、政府和人民将继续为此作出不懈努力。

    中共中央总书记、国家主席胡锦涛向亚洲政党扶贫专题会议发的贺辞为我国乃至世界反贫困减少贫困人口，促进贫困地区的发展指明了方向，也为我们制定未来10年乃至“十二五”扶贫开发规划提供了政策依据。

    进入新世纪以来，我国扶贫开发的宏观环境发生了深刻变化，扶贫事业呈现出专项计划扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等互为支撑的“大扶贫”新局面。新阶段我国扶贫工作在扶持对象上，从过去主要针对绝对贫困人口、同时关注低收入人口，转变到对低收入人口全面实施扶贫；在制度安排上，过去主要是靠专项扶贫，现在全面建立农村低保制度，实行开发扶贫和生活救助“两轮驱动”，以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会救助体系逐步完善。我国农村有计划、有组织、大规模的扶贫开发从１９８６年正式拉开序幕，至今已经走过２４年的历程，取得了举世瞩目的成就。特别是《中国农村扶贫开发纲要（２００１－２０１０年）》实施以来，我国率先实现了联合国千年发展目标中使贫困人口减半的目标，贫困地区基础设施明显改善，经济实力显著增强，生态恶化趋势得到初步遏制，扶贫开发工作水平明显提高。

    二、广泛调研，博采众长，为未来10年扶贫开发出谋献策

    我参加工作近30年来，一直从事“三农”工作，间接和直接的参与扶贫开发工作。尤其是最近10年来，我是扶贫开发的直接参与者和见证者。在省扶贫办工作的 5年来，先后到浙江、河南、山东、广西、山西、贵州、四川、江苏、安徽、北京、江西、湖北、湖南等10多个省市调研，行程达10万多公里，先后到省外30 多县市调研，并召开大小座谈60多次，走访当地干部群众1120多人，收集整理查阅资料100多万字，在云南省内深入50个老区县市和非老县国家重点扶持县调研，召开座谈会50多次，直接走访和了解干部群众千余人，广泛而听取了各方面意见，实地查看了120个各种类型的典型，同时也对没有实施过扶贫项目的村也进行深入查看，了解民情和民意，直接听取他们的呼声。在调研过程中，一是看其在扶贫开发中取得的成绩和经验。二是看环境恶劣，贫困程度深，不通公路，或者公路只通了一半的村，或者看上级部门和领导看不到的村。几年来尤其是对山东、广西、山西、贵州、四川、江苏、安徽、北京、江西、湖北、云南等省的革命老区进行了深入的调研。通过对革命老区和革命先烈与敌人展开不屈不饶斗争地方的瞻仰，看到一件件革命文物，听到一个个动人的革命故事，教育之深、启发之大、是难以形容的。革命先烈们，共产党员们留下的不仅仅是一件件文物，一个个动人的故事；而且留下的是我们共产党的高贵品质；留下的是坚定的共产主义理想；留下的是大公无私，全心全意为人民服务，艰苦奋斗的精神；留下的是对党、对人民、对祖国的赤胆忠心；留下的是鼓舞我们共产党人永远前进的信念和宝贵精神财富。我任中国农业经济学会理事10年来，尤其是2006年10月—2007年6月，在国务院扶贫办行政人事司挂职任处长期间，与全国政协、中央政策研究室、国务院研究室、国务院研究中心、农业部、国务院扶贫办、中国社科院、中国农科院、中国人民大学、中国农业大学、浙大、西南财大等部门领导和专家进行了认真而细致的探讨，同时与河南、山东、山西、四川、江苏、江西、浙江、云南等省的扶贫办主任和扶贫系统的领导和实际工作者，进行深入的广泛调研和交流，博采众长。

    三、对扶贫开发宏观政策制定的十点建议

    在广泛的调研过程中，所到之处无论是民族地区、贫困地区的广大干部群众还是革命老区的广大干部和群众一个共同点就是对党的支农惠农政策是十分满意的，对党和政府是抱有感激之情的，对党和政府的各项方针政策也是十分拥护的。但是我一方面为这些民族地区、贫困地区的发展感到高兴和自豪，另一方面也为有些地区依然贫困和由此引发的贫富差距而感到忧虑。党的十七大、三中、五中全会都强调要“加大革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的发展的扶持力度”。通过深入学习和调研和查阅大量的资料，结合四类地区的实际，收集了解100多条意见和建议，通过归纳、总结、提炼，现就带共性的和全局性的扶贫开发的宏观政策提出若干政策建议。供决策者参考。

    第一，关于进一步提高对扶贫开发的认识问题

    目前存在着对扶贫开发工作的认识不够，甚至存在着不切实际的认识。有些地方包括少数贫困地区对扶贫工作比之“八七扶贫攻坚”时期有所放松，认识上出现误区。一是认为贫困发生率已经降到3%以下，对社会经济影响不大。二是认为社会经济发展了，贫困问题可以自然解决。三是认为扶贫对GDP和税收的增加贡献不大，抓得好不好不影响全局。四是认为在市场经济的背景下，消除贫困主要靠市场。五是认为当前的重点是新农村建设，将扶贫开发淡化和边缘化。现在各地都在部署新农村建设，对于扶贫开发在新农村建设中处于什么样的位置，各地的认识还不够统一，有些地方存在扶贫工作被淡化、被边缘化的倾向。因此，从目前的情况看，有少数地区、少数干部，尤其是领导干部对扶贫开发的艰巨性、复杂性认识不够。甚至有厌战情绪，导致工作不主动、办法不多、效果不明显的情况，严重的是出现了挪用扶贫资金的情况。

    马克思认为，消除贫困的根本出路就是铲除私有财产制度，在生产力高度发达的基础上建立一个没有剥削的公有财产制度的社会。我国的社会主义制度和其他一些国家一样，是在生产力水平较低的基础上建立的，尽管铲除了剥削和贫困的基本制度基础，但由于生产力不发达和物质基础薄弱，不可能在贫困问题上“一蹴而就”，反贫困依然是所有发展中国家面临的长期任务。因此，对扶贫开发必要性、重要性、紧迫性、长期性、艰巨性要从以下几个方面加以认识。一是消灭贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求和社会主义优越性的体现。扶贫开发工作好坏直接关系到人们对社会主义制度的认知度和认可度，这一点必须引起高度重视。二是消灭贫困，实现共同富裕是中国共产党始终不渝的目的，扶贫开发工作的好坏直接关系到共产党的执政地位巩固和共产党同广大人民群众的血肉联系；三是消灭贫困，实现共同富裕是国家安全和社会稳定。如果一部分地方很富，一部分地方长期很穷，就潜在着不稳定因素。目前，贫困的分布重点在边疆和少数民族聚居区，如果这些地方长期处于贫困状况，群众生活困难，由此发生的问题就容易被国外敌对势力和民族分裂主义所利用，影响着国家的安全；四是消灭贫困，实现共同富裕，是落实科学发展，构建和谐社会的具体体现。五是我国正处于并将处于社会主义初级阶段，这个基本国情决定了我们必须牢固树立扶贫开发长期作战的思想。邓小平同志说，巩固和发展社会主义制度，需要几代人，几十代人坚持不懈的努力。因此，必须进一步提高认识，克服松懈麻痹思想和厌战情绪，增强责任意识、职能意识、忧患意识、创新意识、夺取扶贫开发的最后胜利。

    第二，关于扶贫开发贫困标准问题

    这个问题是扶贫开发工作的基础，十分重要，它关系到对象的瞄准和资金投入的有效性，也直接反映扶贫开发的成果。贫困标准是测量贫困深度和强度所参照的具体指标或者指标体系。有人将贫困标准等同于贫困线。但实际上，两者有明显的区别。贫困线主要是依据收入或者支出来测定贫困的，因此多是可以货币化或者是定量化的指标。而贫困标准则不仅包括可以货币化或定量化的贫困线标准，而且包括一些不能或者很难用货币计算的指标，如入学率、识字率、婴幼儿死亡率，甚至很难定量化的指标，如权利被剥夺的程度以及贫困者参与扶贫开发项目的情况等。

    贫困标准和贫困线产生区别的主要原因，一是贫困概念的拓展；二是扶贫实践对一些特殊贫困人群，如残疾贫困人口、女性贫困人口、艾滋病贫困人口等的关注。从实践的角度讲，中国在很长时期都以农民人均纯收入和人均占有粮食水平作为测量贫困的主要标准，在这种情况下，贫困标准等同于贫困线。因此，在贫困线的基础上，就可以确定贫困的标准了。但新世纪初的扶贫战略已经增加了其他一些反映贫困者的指标如：“土坯房的农户的比重”、“人畜饮水条件”、“通电率”、“通路率”、“女性长期患病率”、“中小学女生辍学率”等，因此贫困指标就有别于贫困线了。我国目前的贫困标准有两个；一是国家扶贫开发工作重点县的（简称重点县）标准，二是贫困人口的标准。重点县数量的确定采用“631指数法”，即贫困人口（占全国比例）占60%（其中绝对贫困人口与低收入人口分别占80% 与20%的比例）；农民人均纯收入较低的县数（占全国比例）占30%；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%。（国务院扶贫开发领导小组办公室，2003年3月，第25页）。确定贫困人口的标准以最低生活标准为主，不同时期有不同的标准：1986年为204元；1995年为530元；2001 年，绝对贫困人口为2000年农民人均纯入625元以下，未稳定解决温饱的低收入贫困人口为2000年农民人均纯收入865元以下。需要强调的是，目前我国确定贫困人口的基本单元由原来的县变为村，因此不仅使贫困人口得到了更为准确的瞄准，而且也为拓展贫困指标提供了更为现实的条件。但值得注意的是，如何能够将上述指标实实在在地在村一级得到合理应用，也还需要有关部门和研究机构做更深入的探索。

    但就目前而言，关于贫困准准的争议很大，目前至少有3种一种是维持目前这个标准那是1196元以下就是贫困人口，事实这个标准在20多年前都采用了，只不过是随着经济社会和物价因素而发生变动。例如： 1978年标准为100元，1984年标准为200元1986年标准为204元，1990年标准为300元，2000年标准为625元，2007年标准为 785元，2008年标准为1196元。二是按照国际上通用的标准每人每天1美元，折合人民币年收入2800多元，按照这个标准我国还有几亿左右贫困人口，三是按照10%的标准。邓小平同志指出：“我们的改革是从农村开始的，在农村先见成效，但发展不平衡。有10%左右的地区还没有摆脱贫穷，主要是在西北干旱地区和西南的部分地区”。我们要充分理解邓小平同志这段话的深刻涵义，目前贫困发生率也在10%左右，有的地方高一点，有的地方低一点，其它指标都在不断的变化，而就是这个10%左右始终没有变，这就表明这个10%是一个常数。通过调研综合大家的意见，我主张在贫困标准上也要搞一个动态标准，不能搞一刀截，更不能用国际标准来套，这不符合中国国情。据人民网介绍：美国有3亿多人口，普查局发布的一份报告显示，2009年美国生活在贫困线以下的人口总数4360人占总人口的14.3%。这个数字比2008年增加了近400万人。这一数字意味着，每7个美国人中就有一个人属于贫困人口。这也成为51年来美国贫困人口总数的最高纪录。美国政府规定的贫困线约每人每年5500美元，联合国规定的贫困线约每人每年365美元，世行规定的贫困线约每人每年456美元，中国规定的贫困线约每人每年230美元。按世行的标准中国有2．54亿，按联合国的标准约为1．5亿，按中国的标准约有 3597万人。因为各国的文化背景不一样，消费水平不一样，发展水平不一样，不能简单的照套。从全国来讲搞一个常数出来，也就一个平值，不论怎么发展，仍有10%-15%左右的人和地区都需要给予重点扶持，全国有一个固定的具体标准，每5年变化一次，各省市区由自己来确定各自的标准，事实上目前也有些省都在自己确定扶持标准。2006年我到浙江去，浙江省扶贫办的同志就给我讲他们标准是1500元，全国是944元。有了一个相对统一的标准就要找准具体的扶持对象，从实践的情况看这个难度很大，但难度再大也要找准瞄准。我认为要至下而上的识别，例如：一个村贫困人口达60%就是贫困村，一个乡有60%贫困村就是贫困乡，一个有县60%的贫困乡的就是贫困县。目前592个贫困县，我主张要大胆地改革，规划到县，工作到乡，项目到村到户，重心下移，或者说取消重点扶持县，慎防平均数陷阱，确定重点扶持乡镇，。

    第三，关于扶贫开发的投入问题

    资本投入是扶贫开发的重要的基础条件和内容，在很大程度上决定着扶贫开发的成效。党中央和国务院历来都十分重视对贫困地区的投入。远的不说，从最近10年来看，扶贫专项资金都在逐年增加，例如2004年122个亿，2008年167个亿，2009年达到197个亿，2010年达到222个亿。这个数按理也不小，但分布在全国的各地的贫困地区和贫困村数量就很少了，有的以自然村为单位，每个村只有15万元，有的以行政村为单位也就是百万元左右，这与需要差距很大。根据有关部门测算，解决一个绝对贫困人口的温饱需要1万元，帮助一个基本解决温饱的人口脱贫需要8000元的标准算，当前投入的资金只在10%左右。全国目前投入与实际需要在20-30%左右。在调研中总结了10个省区尤其对云南的扶贫经验进行了总结，每个自然村在50万元左右，每个行政村在 400 万左右，就能有很好的效果。从这个意义上讲，每年中央财政扶贫资金在600亿个左右，加上各省市区自筹资金在400亿全国共计1000亿左右，全国有68 万个行政村，在10年扶贫纲要实施期间确定了14.8万个村。通过几年的努力已完成12万个村，下乘2.8万个村左右。每年按规完成2500个村计算这样在新10年达到消除绝对贫困现象的任务就能实现了。否则也就成为了一句空话。

    第四，关于加强扶贫开发的理论研究问题

    目前，扶贫开发的实践超越了理论，缺乏系统的扶贫开发理论作为指导。我国20多年来的扶贫开发工作取得了巨大成就，不仅直接解决了1亿多贫困人口的温饱问题，极大地改善了贫困地区的生产生活条件，而且为我国经济社会全面发展和世界反贫困事业做出了重要贡献。但是我们清醒地看到，多年来我们相对比较重视抓扶贫开发的具体工作，却忽视了对扶贫开发理论的研究，扶贫开发理论研究工作成为一个薄弱的环节。尽管我们一些专家学者和扶贫战线的同志过去也做了一些研究，但这离现实和客观需要还有较大差距。不仅对过去扶贫开发的实践缺少经验总结和理论升华，更加缺少具有前瞻性的扶贫理论对未来扶贫开发具体实践的指导。特别是当前，扶贫开发面临着不少新情况、新问题、新任务，很有必要对扶贫开发工作的性质、任务、地位、作用和发展方向等进行深入的探讨和理论研究。毛泽东同志曾引用过列宁的一句话：“没有革命的理论，就不会有革命的运动。”理论是行动的先导和指南。扶贫开发理论是指导和推进扶贫开发事业的重要环节和有力保障。加强扶贫开发的理论研究，有利于在扶贫开发领域中认真贯彻邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，有利于进一步统一思想，提高对搞好扶贫开发必要性、重要性、迫切性的认识，牢固树立搞好扶贫开发工作的决心和信心。只有理论不断创新，实践才能发展，事业才会进步。加强扶贫开发的理论研究工作已成为当前一项刻不容缓的任务，也是科研工作者、各级扶贫战线广大干部职工多年的愿望。扶贫开发理论研究的指导思想是：以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，从构建社会主义和谐社会的高度出发，全面总结我国反贫困事业的经验，提升我国反贫困的理论、方法和措施，确立今后的扶贫开发战略目标和扶贫开发走向，形成具有中国特色的扶贫开发理论体系。

    关于扶贫开发的理论研究问题，2005年我致信国务院扶贫办主任刘坚同志，建议加强扶贫开发的理论研究工作，刘坚主任非常重视，及时召集相关部门负责人进行了专题研究，并于2007年1月制定和出台了《关于加强扶贫开发研究理论的意见》下发各省区，《意见》下发后得到了各省区的扶贫系统和有关专家的高度重视，中央人民政府门户网、新华网、人民网等主流媒体纷纷对《意见》的出台作了转载和报道。有些省区结合自己的实际全面的开展了理论研究工作，形成了一批高质量的理论研究成果，对总结和指导扶贫开发工作起到了很好的推动作用。加强扶贫开发理论研究工作是今后的一项必须长期坚持的重要工作。

    第五，关于加强扶贫开发立法工作问题

    在扶贫开发工作中，无论是扶贫开发的主体和客体随意性都比较大，缺乏科学规范和法律保障。中国的国情和当前的贫困状况决定了中国扶贫开发的任务，是贯穿整个社会主义初级阶段始终的任务，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前的扶贫开发机制很难适应这样一个形势。主要表现在当前政策性的扶贫缺乏稳定性、连续性和权威性，各类扶贫资金项目安排的不可预见性与扶贫项目实施的季节性矛盾突出。贫困群体所享有的生存权、发展权和教育权由于扶贫立法的缺位，使社会投向扶贫地区的资金缺乏法律保障，导致贫困地区发展缺乏连续性，稳定性，社会力量缺乏参与扶贫济困的安全感。扶贫开发的责任主体和目标对象难以有效统一，致使扶贫开发效益下降。依法治国、依法行政，首先要有法可依。目前，我国的综合国力、经济实力、国际地位快速提升，已具备了扶贫立法的经济基础。为了更有效地帮助贫困人口，巩固扶贫成果，规范扶贫工作，应该把行之有效的扶贫政策上升到法律规范的层次，通过法律的形式，明确扶贫工作的对象、标准、手段、原则，动员国家和社会各方面的扶贫资源，监督扶贫资金的使用和管理。扶贫立法是保障贫困群体享有生存权和发展权的现实需要。当前政策性的扶贫开发缺乏稳定性、连续性和权威性。扶贫开发呼唤立法，首先，反贫困本身就是一个长期活动，解决中国农村的贫困问题，促进贫困地区的社会经济发展是短期规划无法解决的长期发展问题；其次，保持一个连续持久的政策有利于稳定人心，减少因政策波动造成的损失。再次，反贫困立法可以保证行政机构依法行政，规范政府行为，建立和完善行为扶贫开发为主体的职能机构，深化扶贫政策的协调能力，强化扶贫对象及贫困群体的责任，鼓励社会参加扶贫。反贫困要有法律保障已经引起人们的广泛关注，反贫困立法势在必行。反贫困立法既是对我国反贫困成就的肯定，也是对我国反贫困经验的总结，同时也是消除贫困构建和谐社会的重要内容，更是我国法律体系建设中的重要组成部分。在现代社会主义市场经济条件下，扶贫开发的责任主体是国家和政府，目标是贫困人口的脱贫，扶贫开发得以更加顺利实施，根本保证和依据是相应的社会立法。建立和完善作为扶贫开发为主体的职能机构。把扶贫开发领导小组及扶贫办作为政府的职能部门，明确职能、完善机构，真正代表国家和政府行使扶贫开发的管理权力。

    扶贫开发的立法工作历来受到社会的广泛关注，很早就有专家学者建议加强扶贫开发的立法工作。2005年我在大量调查研究的基础上，撰写了《扶贫开发呼唤立法》一文，在《中国扶贫与就业》杂志发表后，引起了社会的广泛关注和响应。进入新世纪以来，广西、湖北、黑龙江、重庆等省市区制定出台了《扶贫开发条例》，甘肃、宁夏、陕西、云南等省区也正在制定和着手制定《扶贫开发条例》。国务院扶贫办在2011年的工作计划中也对扶贫开发的立法工作作了安排和部署，但建议要加大工作力度，加快《扶贫开发法》的立法进程。

    第六，关于加强扶贫机制的创新和扶贫模式的创新问题

    一是扶贫开发机制和扶贫开发模式缺乏创新活力。扶贫开发机制缺乏活力，主要表现在运行机制上，目前扶贫开发机构中条块分割、机构重叠、政出多门、各自为阵、相互掣肘,各种社会组织和贫困人口自身的权责利关系模糊，各级机构的设置与所承担的任务不相适应，导致扶贫开发的任务是长期的，而扶贫开发的机构是临时的；扶贫实施的范围的覆盖面是广的，而负责实施的人员是少的；扶贫开发的任务是艰巨的，协调的范围是广的，而权利是没有的。二是扶贫开发的模式创新缺乏活力，主要表现在模式创新机构不建全，创新手段不完善，模式研究缺位，先进的开发模式推广普及滞后，模式创新的金融支持、智能支持、财政支持以致人力支持都远远满足不了需要。扶贫机制创新的内容很多，笔者认为，当前加强扶贫机制创新重点是运行机制的创新和扶贫模式的创新。

    首先，加强扶贫开发运行机制的创新。根据中国的国情和当前的贫困状况，扶贫开发的任务贯穿整个社会主义初级阶段的始终，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前条块分割，机构重叠，政出多门，责权分离，只议事，难协调，管事不管权，不管钱，有成绩是大家的，挨板子是自己的，现行扶贫机制很难适应法制性扶贫这样一个形势。中国的反贫困不是现在才开始的，而是中国共产党人从一开始成立那天起就立志要把一个落后的中国建设成一个民主、文明、富强的社会主义国家，建立社会主义制度，消除贫困是社会主义的本质要求。社会主义制度建立后，建立了一个新的国家管理体制，但由于在建立这个体制的过程中缺乏经验，加之随着社会和经济的不断发展，这个体制已不大适应发展形势的需要。十一届三中全会后，党中央实现了以体制改革为主要内容的体制创新，使我国更加焕发了勃勃生机，中国的反贫战略在这个时期成效更加显著，成就更加巨大。而今，扶贫开发进入新的阶段，反贫困从制度性扶贫转移到法制性扶贫的主要阶段。反贫困进入法制性扶贫阶段，这不仅是反贫困形势的需要，也是中国反贫困在新的条件下的必然选择。因此，加强扶贫开发机制创新，建立法制性扶贫是今后扶贫开发工作的重点。用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，建立反贫治理的法律法规和政策体系是今后做好扶贫开发工作的关键所在。中央政府应考虑成立国家扶贫开发署或扶贫开发总署来统筹中国的反贫困战略，加强综合行政职能和统筹协调扶贫资源的整合能力，实行垂直一体化管理，并制定全新的贫困地区考核指标。贫困面积较大的省、市、自治区也应成立对口机构落实扶贫责任。国家扶贫开发工作重点县党委和政府把扶贫开发工作作为本县的头等大事来抓，承担扶贫开发的最高责任。云南是全国扶贫开发的主战场，率先在全国探索扶贫机制的创新工作。例如：2009年，根据《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅关于印发(云南省人民政府机构革实施意见)的通知》(云厅字[2009]2号)，设立了云南省人民政府扶贫开发办公室，为云南省人民政府直属机构，正厅级。这充分体现了云南省委政府对扶贫开发的高度重视。

    其次，加强扶贫模式的创新。近几年来，扶贫模式创新的力度不断加大，坚持和创新整村推进开发模式，在全国各地扶贫实践中被广泛接受和认可，并为改变贫困地区面貌发挥了很大作用，为我国新阶段扶贫开发成效的取得做出了贡献。但是实践也证明了现行的一些扶贫方式表现出一些局限性。尤其是贫困村的治理与贫困片区治理的矛盾突出，缺乏内在联系，使得若干单个贫困村的发展成果也很难保持。因此创新扶贫模式在总结过去，整村推进，产业扶贫，劳动力培训转移，小额信贷，对口帮扶，安居温饱，外资扶贫，易地搬迁等行之有效扶贫模式的基础上，牢固树立“大扶贫”的思想，积极探索以贫困片区为单位，整体规划分类开发模式；以特殊地区为主战场，整合各方资源，采用“大会战”模式。扶贫开发模式的创新是提高扶贫开发质量和效益的关健所在。为增强扶贫开发模式的创新，要建立和健全创新机构，完善创新手段，搭建创新平台，为扶贫模式创新提供金融支持、智能支持、财政支持及人力支持。

    第七，关于继续坚持开发式扶贫的基本方针问题

    20多年来，在党中央、国务院的正确领导下，全国人民的共同努力下，在扶贫开发的伟大实践中，我们创造了许多独具特色的扶贫方式，走出了一条符合中国国情的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、综合开发”的道路。扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，为推动世界和谐作出了积极的贡献。回顾我国20多年来扶贫开发走过的历程，开发式扶贫是最为成功的经验，受到了广大贫困地区的热烈拥护、欢迎和支持，并已经深入各级干部和群众的人心。“开发式扶贫，越扶人越勤，越勤越富”的思想理念，已深入到广大贫困地区干部群众的头脑里，在中国的大地上扎根，开花，结出了丰硕的果实，广大贫困地区和贫困人民得到了实实在在的实惠。实践反复证明，开发式扶贫是我们要毫不动摇地坚持的扶贫开发的基本方针，这个基本方针为我们今后深入开展扶贫开发工作提供了实践的平台和理论基础。2006年度诺贝尔和平奖获得者孟加拉国的穆罕默德•尤努斯指出：贫穷是世界不和谐的重要原因。帮助所有的人脱贫是各国政府的目标。让穷人利用市场经济脱贫不同于政府救济式的扶贫，尤努斯批评了救济式的扶贫法。他说：“向失业者提供救济并非解决贫困问题的最佳方法。身体强健的穷人不想要，也不需要慈善救济，失业救济金只是增加了他们的不幸，剥夺了他们去做事的动力，而且更重要的是剥夺了他们的自尊。因此，坚持这一基本方针是解决贫困问题的关键所在。

    第八，关于建立和完善扶贫开发的资源环境补偿机制问题

    温家宝总理在2006年政府工作报告指出：“要加快建立生态环境补偿机制。”以云南省为例，云南地貌多为高原山地，地势起伏不平，土地利用限制因素多，贫困人口主要分布在深山区、石山区、岩溶地貌区，生态条件极为脆弱。为解决吃饭问题，不得不进行坡地垦殖，加上砍伐林木作为烧柴和建材、草山草坡过度放牧、挖山采矿采石等，导致地表植被破坏，水土流失加剧，生态环境退化严重，由此而引发的洪灾、泥石流又破坏了原本就极为薄弱的生产、生活条件，形成越穷越垦、越垦越穷的恶性循环。多年来，云南省的木材、矿石等资源产品被大量开采，并以极低的计划价格调出，资源收益极大部分被国家和发达省市占有，云南省没有积累，无力进行资源的更新培育和环境保护。资源开发没有对贫困地区产生应有的带动效应。近期的如水电资源开发，营业税上交中央，利润属开发企业，当地贫困人口没有从中得到什么实惠。云南地处几大江河源头，生态环境建设的任务极为繁重，需要退耕还林还草的面积较大，但退耕后一个较长时期内贫困人口的吃饭和收入将受到较大影响，矛盾较为突出。生态环境作为一种公共产品，受益的是全社会，贫困人口作为应受社会救助的对象，没有能力也不应该成为生态建设的主要承担者。类势云南的情况很多。中下游地区、发达地区应该承担生态环境建设的义务。国家应加大转移支付的力度，并通过多种途径筹集建设资金，用于贫困地区的基础设施和生态环境建设。如贵州省积极探索资源开发补偿机制，促进对资源合理开发。2006年，从提高电价的收入增量中安排6500万元，用于解决小型水库移民后期扶贫项目的资金不足问题，从煤炭价格调节基金中安排2.4亿元，解决产煤地区贫困农民的生活用煤问题。建议国家建立生态环境保护补偿制度，由中下游、发达地区，对上游地区生态环境建设给予补偿，使西部贫困地区人口通过生态环境建设工程而受益，促进困难地区人口脱贫致富，帮助贫困地区走上可持续发展之路。

    第九，关于采取措施减少返贫率，巩固扶贫成果，巩固温饱和解决温饱同时推进问题

    多年来，各级对扶贫开发成果的巩固重视不够，主要表现在只重视解决温饱，不重视巩固扶贫成果，往往是应付式的，缺乏综合开发和综合规划，单打一，以致开水永远烧不开，绩效考核对巩固扶贫成果缺乏导向性和激励措施，重点扶持县的确定缺乏硬性规定和考核标准。由于特殊的自然地理条件，几乎每年都频繁发生自然灾害，加上贫困地区交通、能源、通讯及教育、文化、卫生等公共设施和社会服务设施十分薄弱，农田水利等农业基础设施建设滞后，贫困农民素质相对较低，抗御自然灾害和开展生产自救的能力弱，部分贫困人口解决温饱后又返贫的现象日趋严重，仅2004年因灾等因素全省返贫人口就达近100万人。高返贫率进一步加大了扶贫工作的难度。一是要提高贫困地区综合发展能力，改善贫困地区的生产生活条件，增强贫困群众的自我发展能力和抗抑各种自然灾害的能力，跟踪管理。把解决温饱和巩固温饱扶贫成果同等重视同等推进。二是加大资金投入，整合资金，完善扶贫资金分配的创新。《中国农村扶贫纲要》实施以来，中央扶贫稳步增加财政对扶贫开发投入。扩大扶贫专项信贷资金规模，大力扶持贫困地区发展种植业、养殖业、加工业，加大对基础设施建设和社会事业发展的投入，用好用活优惠政策，优化投资环境，鼓励、引导、支持民间资本、非公经济等多层次、多渠道投入扶贫开发。注重发挥行业优势，围绕整村推进计划，整合资金、集中投入。三是继续坚持扶贫开发分类指导。例如云南省针对山区面积大，贫困人口居住分散的实际，在整村推进中，以贫困自然村为单位，根据山区、半山区、坝区，以及少数民族地区、边境地区的不同特点，因地制宜，分类指导，集中力量，突出重点，一个村一个村地解决问题。边疆民族地区的扶贫开发事关国家安全、边疆稳定和民族团结。多年来，云南省坚持把边境民族贫困地区作为扶贫开发的重点地区和重点工作来抓，采取特殊政策措施，努力推进边疆民族贫困地区的扶贫开发。坚持把小额信贷扶贫作为提高扶贫信贷资金进村入户率，发展特色产业，增加农民收入的重要措施来抓，完善管理办法，扩大投放规模，提高覆盖率，探索与产业化发展和劳务输出相结合的路子。建设社会主义新农村是一个渐进的过程，没有固定不变的模式和千篇一律的标准，云南各地千差万别，搞好扶贫开发，推进新农村建设，起点有差别，进程有快慢，水平有高低，特点亦不同，不可能是一个模式。四是加大对特殊地区扶贫投入力度。中央西部大开发工作会议提出“把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山－六盘山区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度”，对集中连片困难地区扶贫攻坚作出明确安排。例如，云南省25个边境县中，有16个是国家扶贫开发工作重点县，贫困自然村6426个，占边境民族自然村的67.2%。到2009年底，跨境民族贫困人口90多万人，贫困发生率高达45.2%，是云南经济社会发展最为困难的地方之一。在全省4060公里的国境沿线，贫困民族群众主要集中在深山区、石山区、高寒山区、干热河谷和革命老区、原战区。有12个少数民族是解放初期从原始社会末期直接过渡到社会主义社会的“直过”民族，共有138.2万人，沿边境41个扶贫重点县有573万人。7个10万以下人口较少民族中，有独龙族、德昂族、怒族、阿昌族、布朗族5个是跨境民族。边境县中有6个县属于革命老区，有8个县是援越抗法、援越抗美、援老抗美、自卫反击第一线的原战区，经济社会发育程度低，自我发展能力弱，扶贫攻坚难度很大。反渗透和禁毒防艾任务艰巨。沿边地区多民族多宗教并存，历来是反渗透反分裂与禁毒防艾的前沿，守土固边任务繁重。值得注意的是，境外部分国家经济社会发展的优惠政策和优越的自然条件，对我国部分地方的边民产生吸引力，外流现象时有发生。因此，无论从民族团结、边境巩固，还是国际地区，无论经济，还是政治的角度都要加大工作力度和投入力度，继续坚持扶贫开发分类指导，提高扶贫开发水平。

    第十，关于加大云南革命老区的扶持和发展力度问题

    党中央、国务院历来十分重视革命老区的发展工作，党的十七大报告和党的十七届三中、五中全会，都强调要加大对革命老区的发展扶持力度。为革命老区的发展提供了强大的政策支持和投入保障。随着改革的不断深入，老区的经济社会也发生了深刻变化，取得了辉煌成就。例如，云南最近几年来，在党中央、国务院和省委、省政府的一系列政策措施扶持下，革命老区经济建设有了较大发展，社会事业有了长足进步，人民生活水平有了很大提高。随着社会主义新农村建设的推进、扶贫开发进程的加快以及扶贫整村推进、扶贫安居工程、农村民居地震安全工程、农村低保、兴边富民工程解决25个边境县“五难”问题等民心工程的全面实施，革命老区的产业培植、基础设施、科技教育、文化卫生和人民群众的生活条件都有了明显改善。尤其是2007年9月，省委、省政府召开了全省革命老区开发建设工作会议，出台了《关于加快我省革命老区开发建设的意见》，这次会议是新中国成立以来云南召开的第一次，标志着云南革命老区迎来了具有云南特点的老区建设的新时期。3年来在全省老区开发建设会议的指引下，在职能部门省扶贫办等省直有关部门的共同努力下，革命老区的工作出现了前所未有的新局面。表现在领导力度进一步加强，工作机制进一步得到建立和健全，投入力度得到进一步加大，职能部门的作用得到进一步发挥，省级有关部门积极性得到了进一步调动。各级党委和政府高度重视革命老区的开发和建设，想发展、谋发展的愿望十分强烈。但由于我省革命老区主要分布在边远山区和民族地区，自然条件较差，经济基础薄弱，发展相对滞后。贫困人口多，贫困程度深，扶贫难度大，人民群众的生产生活条件十分困难的情况依然存在。党中央、国务院高度重视革命老区开发建设工作，明确要求加大对革命老区的扶持力度。满腔热情的关心革命老区群众，要让老区人民尽快过上小康生活。要按照党中央、国务院要求进一步统一思想，提高认识，加强领导，增强加快革命老区开发建设的责任感和使命感，牢固树立责任意识，服务意识，职能意识，发展意识。按照“因地制宜、统筹兼顾、突出重点、分步实施”的原则和“科学规划、合理布局、分类指导、连片开发”的总体要求，以及“高举旗帜、弘扬精神、强化基础、科学发展” 总体思路，加大对革命老区的发展扶持力度，把革命老区开发建设、山区开发建设、新农村建设、扶贫开发有机地结合起来，切实把加快革命老区的发展放在经济社会发展的突出位置，把加强革命老区的基础设施建设放在全国基础设施建设的优先位置，把促进老区农民增收、财政增长放在全国农民增收、财政增长的重要位置，强势推动革命老区实现跨越式发展。力争通过努力，使老区产业支撑明显增强，基础设施明显完善，生态环境明显改观，社会事业全面进步，精神文明和民主政治建设不断加强，综合生产能力全面提高，农民收入在现有的基础上翻一番，农民生产、生活条件明显改善，基本解决老区群众行路难、饮水难、住房难、看病难、读书难等问题。

    按照科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，加强扶贫开发宏观政策制定的研究，在社会主义新农村建设中，切实把扶贫开发工作放在更加突出的位置，强化责任，创新机制，落实措施，必须坚持开发式扶贫的方针，从群众最迫切的需求入手，从最困难的村寨入手，把贫困人口直接受益和区域经济发展紧密结合起来，把进村入户与分区片开发结合起来，把自力更生与外援帮扶结合起来，把开发式扶贫与救济救助结合起来，把整村推进与联片开发结合起来，把自然资源开发与人力资源开发结合起来，把近期规划和长远目标结合起来，把理论创新和制度创新结合起来，增强扶贫开发和革命老区建设的针对性和实效性，统筹人与自然和谐发展，促进贫困地区经济社会的全面发展和新农村建设。努力完成“到2020年基本消除绝对贫困现象，实现全面建设小康社会”的目标。