阿森纳官方网站:美國政策研究智庫之特質與我應有之認識

國家政策研究基金會特約研究員 黃介正
美國學術發達，除難以計數之大專院校外，並有成千上萬之各種政策智庫。美國智庫多以探討公共政策為主，其研究議題範圍甚廣，從兩性平權到兩極對抗，從社會福利到軍事戰略無所不包，其存在之目的，主要在於藉由學術與政策之研究，進而誘導、影響或改正政府之特定政策。作者曾遊學美國華府長達十五年，並曾在美國智庫擔任資深研究員，對美國政策智庫稍有瞭解，爰擬就作者個人生活工作之經驗，以華府地區公共政策研究智庫為主要範圍，論述其特質屬性，盼能提供管窺淺見，以供讀者參考。
一、智庫屬性分析
美國大部分之公共政策研究智庫，均強調兩種特別屬性。一為非營利組織：智庫登記為非營利組織，主要之目的在於藉由免稅之身份，向各界募款籌措運作基金，同時亦能增強其政策論點之公正性。二為超黨派：美國大部分之政策智庫，均在其組織章程中，強調超越黨派之屬性，其目的在強調其研究成果是為公眾及國家利益，並非唯一黨一派之私。然而由於美國經常進行政黨輪替，若干政府官員退職後，乃轉入相關政策研究智庫，繼續提供建言或批評時政。因此形成特殊之旋轉門現象，經常發生共和黨主政時期，民主黨人士多出任政策智庫要職；反之民主黨政府執政時，則輪由共和黨人士進入智庫，如此循環不已。故政策智庫雖多以超黨派自居，其立場則往往因議題而參雜黨派意見於其中。
美國政策智庫雖為數眾多，仍有下列概略分類：
非官方與半官方智庫：美國政府相關部會為廣徵各界意見、提升決策品質，多以自行編列預算支持或重點贊助政策智庫，如與美國空軍關係密切之藍德公司及美國海軍部所屬之海軍分析中心等，均具有「聯邦贊助之研發中心」(federally-funded research and development center, FFRDC)身分，可直接受政府委託進行研究計劃。整體而言，美國大部分智庫均為非官方性質，必須依賴企業或民間贊助基金及委託研究經費運作，然亦可接受政府委託研究案及相關補助經費。美國各有名大學，如哈佛大學、史丹佛大學、喬治城大學等均涉有亞洲問題或中國政策研究中心。主要由學校專任之教授，或兼任之研究人員，從事相關的教學研究工作。
保守派與自由派智庫：美國公共政策智庫雖多強調超黨派之主觀願望，惟由於贊助經費來源、主事者之個人偏好，以及機構之長期傳統，仍有保守派與自由派之區分。如華府之傳統基金會與美國企業研究院，均被視為親共和黨保守派之重鎮，而布魯金斯研究院及一般大學院校所屬之政策研究中心，則被許多人士認為屬於非保守派。
二、領域研究劃分
關於中國事務及兩岸關係，美國大部分政策智庫，均未設立專門之研究部門，而係置於亞洲研究部門或國際事務部門。如傳統基金會、美國企業研究院與戰略及國際研究中心設有亞洲研究部；布魯金斯研究院則有東北亞政策研究中心，大西洋理事會之相關中國問題研究，則置於其太平洋研究計畫部門之下。另又如戰略及國際研究中心之國際安全研究部，則將中國問題或兩岸關係，列為國際安全研究一部份。
各主要智庫或由於競爭之需要，亦多聘請知名中國事務專家學者駐會擔任研究工作，形成相互拉抬名氣而相輔相成之效果。如美國企業研究院之李潔明與林霨、戰略暨國際研究中心的坎博、布魯金斯研究院的季北慈與拉迪、傳統基金會的費浩偉與譚慎格、喬治華盛頓大學之何漢理與沈大偉、卡內基國際和平研究所的史文與裴敏欣、藍德公司的毛文杰、海軍分析中心的馮德威與艾倫、和平研究所的索樂文等，均執華府研究中國事務之牛耳，每當美中台三邊關係出現重要變化時，彼等即成為美國媒體競相採訪之對象，公眾影響力甚大。
三、美國智庫與兩岸關係
一般而言美國政策智庫對兩岸關係之研究重視程度不一，較為重視中國與台灣相關事務研究之智庫，通常源於三項因素。
外交政策熱點：鑒於美國政策智庫之主要功能，在於政府政策提供建言，故當兩岸事務成為美國外交政策之重點議題，或適逢若干重大事件，如：李前總統訪美、台海危機、美國總統赴大陸進行國事訪問、美中軍機擦撞、美國決定對台軍售項目、台灣進行重大選舉等事件，則美國智庫乃集中研究焦點於兩岸關係，召開研討會或撰寫政策論文，以供各界參考。
研究人員專長：美國各智庫對於兩岸關係之重視，就相當程度而言，取決於該智庫之主政人士偏好或者專任研究人員本身之專長，如：美國企業研究院有李潔明大使曾駐節海峽兩岸，戰略及政策研究中心有坎伯博士在台海危機時擔任國防部副助理部長，喬治華盛頓大學有何漢理院長為中壯代中國問題研究大師，傳統基金會有伍爾澤博士曾任美國駐北京陸軍武官等，故每一智庫對於兩岸關係分析之角度、立場及專業領域均受到其所聘專任研究人員之個人取向影響。簡言之，聘有中國事務專家之政策智庫，有較多關於兩岸關係研究之活動與作品。
贊助來源指定：美國大部分智庫均需依賴外部資金挹注，方能維持其運作，因此研究項目之取捨與研究重點之方向，絕大多數受到贊助來源之影響。如藍德公司經常接受美國防部委託專案研究兩岸軍事情勢，其對於台海安全問題之作品自然較多。又在中國大陸及台灣從事商業活動與投資之大型美國廠商，如美國花旗集團、康寶集團等，為正確評估其投資環境，亦經常提供研究經費，要求不同政策智庫針對兩岸政治情勢與投資環境進行評估分析，並將研究結果用於影響政府決策之參考。
此外，若干美國智庫或大學之研究中心為加強其兩岸政策之研究功能，特別邀請中國大陸及台灣之政、學界人士赴美進行駐會研究，甚至同時邀請兩岸人士合作研究相關議題，扮演兩岸文教交流之促進者之角色。如喬治華盛頓大學之中國政策研究部、大西洋理事會及布魯金斯研究院，固定邀請海峽兩岸之學者及軍方人士同時在美進行研究工作。此外如戰略及國際研究中心則與我國防部簽約，定期邀請我國軍官赴美進行研究工作。
四、美國智庫運作與我國利益
美國智庫之生存運作主要係仰賴四層關係，包括，
政府關係：如前所言，政策智庫之目的在於影響政府政策，故極為重視與政府相關部門之聯繫以及政策走向之拿捏，經常邀請政府官員及國會議員參與研討，亦派遣研究人員赴政府機關或國會山莊向行政及立法部門人士進行簡報。尤其美國政府本身每年均編列龐大之委外研究經費，故各智庫均積極維持與政府之良好互動關係。
媒體關係：智庫之聲望對於是否影響政府決策及吸引贊助來源具有關鍵之影響，故政策研究智庫多要求其研究人員爭取接觸平面與電子媒體之曝光機會，並有若干智庫將媒體績效作為年終考績評量標準。其做法包括：接受訪談、舉辦座談會、或召開記者會等不同方式，極力為該智庫之政策論點推銷並積極打開知名度，作為吸引贊助資金、影響政策之途徑。
公眾關係：美國智庫雖依賴政府委託研究經費以及相關大企業廠商之贊助，惟依據統計，絕大多數智庫之主要收入來源，均在於一般民眾小額捐款之累積。此外，由於教育民眾形成政策主流亦為政策之任務之一，故美國智庫經常發表各種報告，透過郵件或網路之方式，傳達至社會各階層。
企業關係：美國智庫與大型跨國企業雙方存在政策取向、資金提供、人員交流等互利共存之關係，因此各智庫亦均重視得知名大型企業進行政策研究簡報及募款之工作。
鑑於美國政策研究智庫重視與產官學以及社會大眾各階層之聯繫互動，因此我國如欲對美國政府、媒體、企業以及廣大民眾，宣達我國有關大陸政策之立場以及兩岸關係處理之態度，爭取支持，則必須重視與美國重要智庫之經常性聯繫。由於我國社會型態與背景，除政府贊助外，民間大型企業以及一般社會大眾均未形成捐助政策研究機構之風氣，以致政策智庫一直無法獲得有利之生存經營環境，使得我國必須仰賴政府駐美機構肩負起與智庫交流之重任。
目前國內僅有為數甚少之研究機構堪稱綜合性政策研究智庫，差可與美國智庫對應交流，導致少數智庫之學術交流任務繁忙且重大，只能做到點的聯繫，而無法涵蓋廣泛全面之交流。因此如何培植或贊助我國綜合性大型政策研究智庫，尤有賴我國政府與相關民間大型企業之鼎力協助，以強化美台之間智庫交流，並透過合作研究引導美國智庫在兩岸關係與中國政策上之意見取向，透過彼等之政策影響力間接導引美國政府採取對我有利之相關政策作為。
（本評論代表作者個人之意見，黃介正 ，國家政策論壇，90.12，頁111-114）