间谍课系列:异地为官or改流归土？

一、问题的提出

随着基层民主发展和干部人事制度改革的不断深入，基层官员异地为官现象逐渐被人们关注和热议。基层官员是“异地为官”好，还是“改流归土”有利，大家争论不休。“异地为官”派认为，官员任职地域回避制度是中国古代政治文明的高超智慧，在现代民主发展中仍有不可替代的作用。“改流归土”派则提出不同意见，官员地域回避任职制度已经不能发挥防止腐败的作用，而且还助长腐败成本，并进而阻碍县政改革和基层民主发展，因此今天应成为“改流归土”的时代。到底孰优孰劣，公婆各说各有理。

回避制度从行政程序意义上讲，主要有三种回避：职务回避、公务回避和地域回避。一定级别、一定职务的公务员不得在原籍县、乡、镇任职，此种回避称“地域回避”。我国《公务员法》和党的规章制度都对地域回避进行了明确规定。《公务员法》第十一章第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”《党政领导干部交流工作规定》第五条规定：新提拔担任县（市、区、旗）以上地方党委、政府领导成员的，应当有计划地易地交流任职。《党政领导干部任职回避暂行规定》第五条规定：领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。

    本文梳理了两派观点的不同论见，通过考量地域回避制度的设计初衷和现实效果，认为当代社会的异地为官现象不仅没有发挥制度设计时的有效作用，而且还产生了一系列的负面影响，这些影响对于中国政治体制改革会产生阻碍和消极的意义。

二、双方的争辩 

正方

一辩：新华网

新华网2010年3月16日发文，标题为：活水长流业长新：党的十七大以来推进干部交流工作综述。文章指出，易地，易岗，易职是党的干部工作的重要制度，也是我们党的优良传统。健全领导干部职务任期、回避、交流制度，成为党的十七大以来深化干部人事制度改革的重要内容之一。干部交流到新的地方，在一定程度上有利于预防和消除干部的不廉洁行为，确保干部在执行党的干部政策和其他各项政策时，坚持公正，改变因在一个职位上长期任职而陷入不良人际关系的影响，使他们能够秉公办事，大胆工作。 

二辩：何包钢

何包钢在《学习时报》发表文章认为：官员回避制是中国古代高超的政治智慧，其在当今中国仍有生存空间，它与现代民主政治结合，会产生更好的作用。 何包钢以西方“土官任职”为参照物，结合中国的特殊社会条件，提出了赞同回避制的两点理由：第一，中国地方政府职能繁多，当中央利益与地方利益冲突时，如果“土官任职”就有可能产生地方保护。第二、中国乡土社会特殊的道德伦理关系使得地方势力和宗族势力在地方选举中会操纵政治、扭曲民主。

反方 

一辩：于建嵘

    作为“县政自治”的倡导者，于建嵘认为县政改革必须改变官员任职回避制度。县级领导人回避本籍的本意是为了减少腐败，但在交通、信息交流非常发达的今天，已不再具有很大的效果。另外，异地为官容易造成官员的无序流动，使官员对任期没有基本预期，客观上加重了其短视行为。而对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的，异地为官制显然做不到这一点。“改流归土”则要求候选人必须在选区内有程度不一的居住时限。本土化的官员更能代表和维护当地民众的利益。

二辩：蔡霞

蔡霞从执政党发展转型的角度认为“异地为官”的弊端至少有三个方面：第一是不利于发展党内民主。现有的制度规定，地方党政主要领导干部要由选举产生，而如果候选人是外地干部，当选的可能性就要下降。于是，为了“保证”组织上确定的候选人当选，就需要组织出面“做工作”，结果难免与民意冲突。

　　第二是不利于实现党的领导作用。“异地为官”需要党政主要领导干部就人事问题花费很大的精力和本地干部进行“斗争”，这种内耗难免要使一个领导班子的执政能力下降、行政效率下降，其结果常常是本地干部在人事上被外来领导“收服”、外来干部则不得不屈服于地方局部利益，而不一定是党的路线方针政策的有效贯彻。

　　第三就是助长腐败。现代社会跟古代不一样，交通十分便利，到领导干部的老家送礼更方便；异地为官多半是“走读官”，仅仅是“走读”就需要增加大量行政成本，等等，这些还不是最重要的。最重要的是，“异地为官”体制很大程度上已经成为组织部门的一种部门利益，这种部门利益使组织部门很难站在党和国家的全局利益和战略高度去研究和推动党政领导体制改革。 

三、异地为官的设计初衷与现实效果

中国早在汉代就出现了任官亲族回避的做法，后来经过历朝历代不断发展完善。官员地域回避任职制度在设计之初主要基于以下两点初衷：

1、利于中央对地方的控制

历史上的地域回避制度首要功能在于防止封建地方势力割据，从而危及皇权的统治。由于古代经济社会发展水平落后，君主无法对地方势力形成绝对的控制，国家权力无法下沉到乡村，大量的地方事务被地方家族控制，如果国家权力同地方家族融合，将危及君主的统治。因此古代的回避制度通过远距离的隔绝有效地杜绝徇私枉法行为，阻止地方官员与地方势力勾结而形成独立王国，巩固了中央集权，从而保证国家机器的良好运转。

作为中央集权的单一制国家，需要采取各种措施加强中央对地方的控制。但是在现代信息化、科技化高度发达的今天，再运用官员回避制来加强对地方的控制已经显得不合时宜。

中央政府主要通过资源分配和干部任命来控制地方，回避制对于中央对地方的控制作用已经微乎其微。并且，回避制并不会避免地方保护主义，任何官员在任何地方任职都会加强对权力的垄断，只是程度不同而已，这也就是所谓的“一把手综合症”。另外，“异地为官”体制的设计较多体现的是中央对地方的强制，一定程度上压抑了地方的积极性，不利于地方自治的发展。

2、防止腐败

“异地为官”体制设计的另一重要功效在于防止官员腐败。由于封建社会政治文明的落后和制度的不健全，君主无法控制和监督地方官的思想和行为，因此地方官员贪赃枉法事件屡屡发生，因此实行异地任职制度一定程度上可以预防官员腐败。实际上，“异地为官”体制，就是一种异体监督体制：它是通过外来的掌权者来制约和监督地方的政治力量，以免它溢出整个国家的政治体制。

在现代社会的发展实践中，任职回避制度不仅没有防止腐败，而且还助长腐败。正如蔡霞所言：现代社会跟古代不一样，交通十分便利，到领导干部的老家送礼更方便；异地为官多半是“走读官”，仅仅是“走读”就需要增加大量行政成本。近些年来全国查办的县处级领导干部违法犯罪案件当中，绝大多数虽然避籍任职，但他们照贪不误，以权谋私，毫不收敛。因此防止腐败的关键还在于制度建设，从源头上预防腐败的产生。而任职回避制并没有产生防腐的效果。

四、县政改革、基层民主与改流归土 

1、县政改革与异地为官的矛盾

有学者主张将县政改革作为中国政治体制改革的突破口，而县政改革的关键就在于发挥当地政治精英在当地政治中的主导作用。基层的改革和发展离不开精英治理，而县政改革需要发挥本土化官员的主导作用。本土化官员更了解当地民情，在当地百姓中能够树立亲和力，并且真正能够代表和维护当地民众的利益。同时，本土化官员通过对当地的身份认同和道义责任能够树立有效的公信力，这种公信力不仅能够带动一个领导团体的积极性，也能够带来当地百姓的认同和积极性。

然而现在的县级官员任职地域回避制度明显阻碍了县政改革的推进发展。首先，由于中国地区人文风俗差异较大，外地官员需要适应当地的风俗环境，开展工作积极性不高，从而导致了“走读干部”，这样导致了干群关系疏远，民众积极性不高。因此相比外地官员，本土化官员更能够尽快适应投入工作，更能够了解和代表当地民众的利益。其次，干部异地为官制度和频繁调动，使得县级党政负责人对辖区失去了身份认同与道义责任，失去了对地方利益的长期考量。目前还未建立起对县级党政负责人进行科学评价的标准，也没有相应的责任追究机制。结果，县级党政容易不求“善治”，对本地民众和中央政府双重不负责任。可以说，县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中官员的个人选择有了私利化倾向。

因此，县域治理需要通过行政体制改革建立一整套干部管理制度。通过改变任职地域回避的制度规定来推进县政改革的发展，是县政改革中必须注意的重要因素。

2、基层民主发展与异地为官的矛盾

基层民主发展是中国民主发展的重要支撑和闪光点，尤其是各地试行的公推直选有效的保障了民众的选举权和参与权。但是公推直选的发展实践中，也面临很多问题，其中重要的问题就是与《公务员法》的制度冲突。如果按照《公务员法》异地为官的规定，把本地大量的优秀人才排除在公推直选的之外，既不符合农村的实际，也不利于农村优秀人才的选拔，限制了乡镇一级的公推直选。 因此，乡镇选举制度与干部人事管理制度的冲突，是选举的本土化原则和人事制度的异地为官原则之间的矛盾。

 本土化原则和异地为官原则不仅体现了民主选举与人事行政两种制度的差异，更凸现出乡镇自治和行政控制两种价值目标之间的鸿沟。首先，如果大批乡镇干部都是易地为官，那么自下而上的直选试验将无法为他们开辟新的仕途，民意的约束力也将因此被严重削弱。其次，只有当大批本土化官员来自于本土并甘心居留在本土时，直选的民意约束才能发挥到正常的期望值，而选举制度才能摆脱人事组织系统的束缚，发挥出塑造乡镇自治、扶持乡村领袖的真正的民主价值。

要解决选举本土化要求与干部人事管理制度异地为官原则的矛盾，就必须立足于乡镇自治的价值目标，将传统的行政控制体制转变为服务基层的体制。只有当大批乡镇党委领导班子成员来自于本土并甘心于本土工作时，“公推直选”的民意约束才能发挥到正常的期望值，也才能摆脱传统干部人事管理的体制性束缚，实现乡镇自治与“公推直选”的良性互动。因此，“公推直选”只有与干部人事管理制度的改革结合起来，才能取得实质性的发展。