专家称要解决高房价任何人不能靠土地营利 政府也不能

2011年07月31日 14:53
来源：南方报业网 作者：陈建利

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上篇文章集中剖析了中国和日韩在房地产政策的“需求管理”层面的不同，尤其是它们相关的税收制度和住房金融制度的安排对中国的启示。本篇主要围绕日韩房市中两个重要的概念，一个是住宅用地的“非营利性”，另一个是“土地增值收益的社会共享”，并与中国当下的房地产政策作了对比。在此基础上，探讨了日本是如何保证保障法分配的公平公正，中国“小产权房”的解困之路，以及对外来人口，日韩如何在事前规划纳入并以之降低城市化成本的。诚如华生教授所言，中国的城市化道路和房地产政策，不是小修小补的问题，而是要整体反思，改弦易辙。中日韩三国人口资源秉赋、发展道路非常相近，它们跳过中等收入陷阱、顺利实现城市化、现代化，同时又保持贫富差距很小的成功经验，值得中国借鉴。

日韩的土地增值收益社会共享理念

南方都市报：上篇我们比较了中国和日韩在需求管理上的做法的不同，但在供给方面，两者差异也是巨大。中国是把土地作为“第二财政”，日韩树立的则是城市化过程中土地增值收益社会共享的理念。

华生：房价的本质是地价，房子建好后就开始贬值，增值的是土地。在供给方面，就是住宅用地的管理上，日韩的基本核心思路是基本普通住宅是国民的基本权利，因此任何人在土地上不能营利。政府不能，开发商也不能在土地上赚钱。

政府之所以强力介入土地市场，是因为土地具有两个特性，一个是垄断性的，另一个是有外部性。每一块土地都是有地理垄断性的，其他地方的土地再多，也替代不了北京三环、四环的地。大山里的一块地不值钱，城市的地为什么值钱，城市这块地可能是不毛之地，但是周围有各种交通道路，有文化设施等。经济学的基本原理告诉我们，任何东西有垄断，有外部性，这个时候市场就失灵了。

在城市化加速期中的住宅供给，完全取决于土地改变用途的供给和建筑的规划许可。而这二者在世界各主要国家都不是由市场决定而是由政府决定的。同时，转为城市住宅用土地的价值完全取决于规划和道路、学校、医院等基础设施的环境外部性，而与土地本身的自然属性无关。由于土地不可再生性与地理垄断性和环境外部性造成完全的市场失败，即使在日韩的土地私有制条件下，土地开发的收益除保证原土地产权或使用权人生活、生计不受影响外，并不能听任市场分配而应当收归社会所有。而我国土地增值收益主要为地方政府、开发商、部分城郊农民和多套房囤积者所获取，以致普通工薪阶层特别是外来移居就业者只能在高房价面前无奈绝望。两者截然不同。

南方都市报：它们是怎么做的？

华生：它们是坚决卡住土地不能营利。土地不能营利以后，就把城市化的成本大幅度地降下来了。只是保证农民的生计能够继续，但是也不能借机得暴利。农民原来的住宅或土地，如果是在城市周边，转成城市住宅用地时，可以等面积换地，但一出售变现就要交重税，农地除少量作为失地农民生计的公租房用地外，全部按照农业的土地价格征用，不能按照城市用地算钱，这个日本韩国非常明确。

1964年，日本由经济发展为主转向社会综合发展的国策转换时，国会确立了私有土地亦具有公益性质，目的是使大多数家庭能够拥有或住上普通住房，以分享财富的增长。

日本政府成立了非营利的住宅公团，从事新城区整体开发、公共设施建设、商品住宅用地供给，并进行工业区附加生活区的整体开发———工业团地。70年代又专门成立宅地开发公团，其主业是商品住宅用地及关联土地开发，开发后平价供应商品住宅建设用地，不进行房屋建设但负责建设连接住宅用地与城市中心区的轨道交通。

1964年又规定，今后所有新城区的开发必须全部由地方政府的公共社团和公益单位实施。这一点有些类似我国自2004年起的地方政府垄断土地一级市场征用开发。但根本的不同点在于，地方政府不能由此在住宅用地上获利。它的法律规定，用于非经营性业务和住宅建设平整后的住宅用地价格决定方式为：土地的取得价格加上均摊费用，即除摊入在该土地的基础设施建设的成本外，政府下属公团不得营利。

全世界都有土地用途管制，土地原来是农业用地，当要转换为商业或者工业或者住宅用地时，其价格的上升所带来的增值收益是要归社会所有。而中国的情况是，在大型工程用地和一些郊外工业开发区，农民没有谈判能力的，土地被低价拿跑了，也导致了各类恶性事件不断发生。而在城市周边地区的农民，有谈判能力的，就漫天要价，变成了巨富。这都是对财产不公平的再分配。

日韩是如何公平补偿被征地者的

南方都市报：那它们在征地过程中，怎么保证被征地者的公平补偿，以及生计不受影响？

华生：基于财产权的保护和土地价值的社会性和外部性的认识，日本对失地农户既不是也不能廉价剥夺，也不是任凭和迁就农户的漫天要价。根据相关法规，失去土地的农民首先可以获得与其宅地及地面建筑物等价的货币补偿，并优先获得经公团开发后的平价住宅用地的权利。同时，农户还可获得农地按原农业用途的土地价格补偿，并使用这个补偿款和低息信贷支持购买一定的平价住宅用地，按照规划建成商品出租房出租。这样失地农民不仅有了住宅用地和住房，还保证了失去可耕种农地后的长期经济生活来源。

不过，农户的补偿在国家给予的一定减免额之外，仍然要照章交纳高额累进的个人所得税。同时，购买的非自住部分住宅用地在今后出让时，政府下属公团有按原价优先回购的权利。而中国现在安置房、保障房，一家分个五六套可以作为商品房出售，却都是不交税的。

这样，由于农民的土地财产补偿被控制在一个合理的区间里，整理和从事一级土地开发的公团为非营利组织，除基础设施建设和整理费用外不得在土地上加价，而中标建设住宅的房产商也根本不能改变地价，房地产商才会真正回归承建商，围绕建筑设计、环境营造和房屋质量进行竞争，而住宅土地的价格就不可能很高。从而新建住宅的价格也就没有拔高的空间。这就使得住宅土地资源和增值收益比较均等地分布在原土地权利人即农户和购买普通住房的市民与租房者手中。

南方都市报：它们政府的角色与中国不同，是中立的。

华生：对，中立的，只负责平整土地，平整完了之后平价供地。日韩的最大经验就是土地价格透明制，房与地分开。房有房价，地有地价。所以日韩居民买房子的时候都有两个证，一个是土地证，一个是房产证。在这点上，西方国家也同样如此。西方国家在评估房产税的时候，也是分成房地两个不同的价格。而中国最大的问题是没有把土地价格跟房子价格分开来。

地价透明之后，消费者的权益也就起来了。为什么？因为土地价格透明，房地产商不好赚钱。只能在设计盖房子上赚钱。房地产商竞争是怎么建造出质量更好的房子来。所以，日韩住宅公团把地平好了之后，有时购房者是先把土地款付了，然后开发商把房子建了再付建房费。这个就是中国有段时间曾鼓噪过的民众买块地来合作建房。但中国合作建房，消费者是分散的，同时政府要赚钱，它不会平价把土地先卖给购房者。日韩是专业化生产，但地价归地价，房价归房价。房价地价一分开，地价一透明，其中的猫腻就都藏不住了。现在中国要房地产商公布建造成本，扯不清，因为地价也包含在其中。房地产商也跟着哭穷，说是地价推高了房价，他们要交多高多少项的费用等。如果土地价格透明制，消费者就可以维权了。同时，地产商的囤地也没有用了，因为地价多少在那摆着，土地要升值了，必须要交高额的税。你想，如果中国的住宅楼规划出来以后，土地中心先按成本价把地卖给购房者，土地中心不用开发商，资金就回流了，开发商只剩下盖房子的话，房价往哪儿乱升？因此，房、地价分离是理顺中国房地产市场的一个钥匙。

南方都市报：中国是地方政府在一级市场上拿地，在二级市场上招拍挂，从中赚取差价，土地的买卖成了地方政府的“第二财政”。

华生：土地财政，在土地买卖中的营利性是中国房地产的乱源。在2004年以前，开发类土地获取采用的是现在一些人推崇的市场化方式。即在城市规划范围内，由开发商分别与城市土地使用权人或城郊农村集体土地的掌控者谈判，达成协议后，向城市规划和国土部门申请土地变性。其中由开发商一方面直接支付补偿给原土地所有或使用权人，一方面为土地改变性质向政府上交定额土地出让金，取得土地开发权。

这种方式造成了两个问题：一是开发商为了低价取得土地，采用种种方法搞定城市工厂等单位和农村集体组织负责人，再去攻关城市规划部门取得许可。电影《疯狂的石头》对此有过经典的讲述。而许多有权势门路的人更是利用各种关系低价批取土地，牟取暴利，造成贿赂盛行和开发土地取得的大量寻租不公现象。二是部分开发商低价获取、囤积大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共设施用地，政府竟然反过来要从开发商手中购买。部分开发商囤积的协议转让土地，已经坐地升值几亿几十亿乃至几百亿，但仍可轻易地搞定关系，把土地至今未开发完毕的责任推给政府相关部门单位。2004年推出的城市住宅和商业开发土地一律要走招、拍、挂程序的政策，本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措。但在住宅用地实行招拍挂后，很快使各地方政府尝到甜头，并迅速成为一些大都市和发达地区地方政府的重要财源。这样，地方政府对土地财政不断加深的依赖和与开发商相互依存的分肥关系，又成为舆论抨击的靶子。

土地拍卖跟出让，表面上看，地方政府有一大笔收入，但其中在土地的平整和拆迁过程中，要拿出一部分补偿被拆迁者。另外，政府还不得不负担大量的基础设施建设，所得并没有想象中的那么多。同时还因此成了众矢之的，丧失了地方政府的公信力，很多官员也因此落马，得不偿失。改过来的办法，就是要把土地财政收入变成税收收入。少了卖地收入，但多了房地产税，在住房的交易、继承、保有环节增税，以及对于超过一定标准的房产面积，别墅等高档住宅以及商业用地里征收。同时，要对商业开发用地以及工业用地征税。现在中国对于商业用地占用税是微乎其微，而开发区的土地更是滥用，因为便宜，占用税近乎于无。有了土地占用税，并成为地方政府财政的主要来源，这样不管用什么地，都要交税，土地就会大量地解放出来。而地价锁死以后，开发商的动力下降了。原来拼命公关，塞钱，为了搞规划，多盖一层就白赚了。地价一旦透明了以后，腐败大大减少，也保护了干部。政府中立，公信力也就可以建起来了。