20世纪90年代以来的美国联邦政府改革（B）

[日期：2006-12-19] 来源：美国研究  作者：吴志华 [字体：大 中 小] 20世纪90年代以来的美国联邦政府改革（B）

吴志华文 发表：美国研究/2006年第1期；学术交流网/美国问题评论/2006年12月19日转发

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　　持续8年的重塑联邦政府改革取得了明显的成效。首先是联邦政府走出大赤字、大政府的困境。1992年的联邦政府财政赤字高达2900亿美元，但到了1998年度，不仅消灭了巨额财政赤字，而且财政收支还略有盈余。1993～2000年的重塑中，共裁减42.62 万个联邦政府文职雇员职位，包括砍掉了处于中间层的7.8万个管理职位，成为自艾森豪威尔政府（1953～1961）以来联邦政府雇员人数最少的政府。【注释】Ibid., pp.1～3.【注尾】 其次是联邦政府的服务质量获得了公众的普遍认可。2000年，联邦政府按照密歇根大学设计的“美国顾客满意指数”（ACSI），对高影响机构的顾客满意度状况进行了抽样调查。结果显示，联邦政府的顾客满意指数达到68.6,接近私营部门的顾客满意指数71.9。此次改革最重要的成效是它直接或间接地推动了美国经济、社会走向新一轮繁荣。据克林顿总统于1998年1月发表的《国情咨文》和1998年2月发表的《1998年度经济报告》的统计，1997年经济增长率上升至3.9%，为9年来最高的增长率；通货膨胀率下降至1.7%，为11年来最低；失业率下降至4.9%，为24年来最低；国民拥有自己住宅的比例创历史新高。

　　
三、布什政府的改革：总统管理议题

　　
　　布什2001年初入主白宫后，于同年8月提出了新的联邦政府改革方案——“总统管理议题”（the Presidents Management Agenda）。它包括5个涉及整个联邦政府的基本议题和9个与特定部门相关的议题。5个涉及所有部门的基本议题是：（1）人力资本战略管理；（2）运用竞争资源；（3）改进财政绩效；（4）推广电子政府；（5）预算和绩效整合。9个与特定部门相关的议题是：（1）建设以信任为基础的社区；（2）军事用房私有化；（3）研究和开发更好的投资标准；（4）消除学生补助项目中的欺诈和差错；（5）住房和城市发展的管理及绩效；（6）改革和扩大健康保险范围；（7）精简驻海外机构及雇员；（8）食品补助项目改革；（9）改进退伍军人事务和国防项目及其制度。

　　在克林顿政府持续8年的“重塑”运动刚刚落幕之际，布什总统之所以推出新一轮联邦政府改革，一方面是因为在社会变迁速度大大加快的当今时代，改革似乎已经成为发展的一种常态，它将伴随于发展的整个过程；另一方面的原因是“政府偏好启动新的工程，宣布新的重大项目和事业”。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.1.【注尾】 与克林顿同属于“婴儿潮”一代的布什在政府改革方面不甘示弱。布什总统之所以确定这些管理议题作为改革的内容，是因为“这些改革议题涉及的14个项目，是联邦政府中最薄弱、同时也是改进绩效的空间最大的领域。解决这些问题的成效可以用实际情况来衡量，而且是一些能够兑现的承诺。”【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.2.【注尾】

　　布什政府强调公共管理的成本-收益法则，认为，“管理好公共事务不只是投入钱的问题，政府投入更多的成本开支并不等于就能获得更多的收益回报，这是因为：政府花了很多钱后所得到的可能不是人们所期望的成果。但假如政府如同私营部门那样不断改进业务管理，就能够以更少的投入获得更多的收益。我们可以通过提高管理的绩效，以同样的开支或在有些情况下以更少的开支，获得更多人们所期望的收益。”【注释】http://www.whitehouse.gov/results/agenda/faq.html, Frequently Asked Questions About the PMA.【注尾】 布什政府同时强调，“改革政府的使命有三项指导原则。政府应该是以公民为中心（Citizencentered）、以成果为导向（Resultsoriented）、以市场为基础（Marketbased）。这些原则相互联系地体现在5个涉及所有部门的基本议题之中。”【注释】Chief Information Officers Council, Presidential Memorandum to Agencies on Electronic Governments Role in Implementing the Presidents Management Agenda, July 10,2002, pp.2～3.【注尾】

　　人力资本战略管理议题涉及联邦公务员制度的改革。克林顿“重塑政府”过程中，进行了被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革，试图用人力资源管理模式全面改造传统人事行政式的公务员制度，尽管取得的成效并不显著。【注释】有关“重塑人力资源管理”的公务员制度改革，可参见笔者发表于《公共管理学报》2005年第4期的“美国的公务员制度改革及其启示”一文。【注尾】 管理议题改革则是在前8年改革的基础上，进一步推动公务员制度向现代化转型，力图建立一种以“人力资本战略管理”为特征的新型公务员制度。

　　公务员制度转型设定了4项战略原则，即维护基本理念、实行最大弹性、利用规模效益以及确保合作和协调。【注释】USDA Human Capital Conference, Accountability in Human Capital Management Transformation & Modernization Initiatives, March, 2003, pp.1～13.【注尾】 公务员制度改革的蓝图是：在联邦政府层面，重构维护功绩制公务员制度核心理念及价值的标准框架，利用联邦政府作为单一组织的规模效益，以维系联邦政府公务员制度的整体性和一致性；在行政机构层面，在人事管理办公室的领导和指导下，通过实行最大的弹性政策，逐步形成以机构为基础或机构定位的人力资源制度，使之与机构的特定使命和特殊需要相适应。【注释】有关“人力资本战略管理”为特征的公务员制度转型。可参见笔者发表于《中国行政管理》2005年第12期的《美国公务员制度的转型及其启示》一文。【注尾】

　　运用竞争资源是指采用公私竞争（即公共行政部门与私营企业及非营利组织进行竞争）的方式，行使那些非政府特有的功能和提供具有商务性特征的公共服务。政府功能或事务分为政府特有活动与商务性活动两大类，政府特有活动是指与公共利益密切相关的必须由政府机构来实施的功能，商务性活动是指那些与公共利益关系并不十分密切，既可以由联邦政府机构运作、也可以从外部私营部门等商务资源中获得的服务性事项。【注释】Federal Acquisition Council, Managers Guide to Competitive Sourcing, October 2, 2003,pp.21～22.【注尾】 运用竞争资源适用于联邦政府机构中商务性活动的运作。运用竞争资源议题基于这样一种信念：“竞争是以最小的成本提供服务的最好途径。竞争在政府中能够促进政府节约和提高生产力，能够使政府以最小的成本、最大的收益、最高的效率向公众提供服务的方式。”【注释】Ibid., p.22.【注尾】 实行公私竞争的目的，是为了向行政机构的顾客或者说美国公众提供更有价值的服务，降低提供商务性服务的成本。据联邦政府国防部的统计，1994年至2001年期间，国防部系统通过公私竞争方式运作的一千多个项目，平均节省了42%的成本开支。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, Performance of Commercial Activities, May 29, 2003., pp.2～3.【注尾】

　　美国20世纪80年代以来的州和地方政府改革，90年代的重塑联邦政府运动，都比较广泛地应用了包括公私竞争在内的多样化竞争形式。例如，美国菲尼克斯市政府通过招投标的公私竞争方式来处理全市各区的垃圾清理事务的合同承包问题。具体做法是，该市政府中原来负责垃圾清理事务的市政环卫部门与多家企业一起参与竞标，结果，市政环卫部门在全市垃圾清理事务合同承包投标中连续三次失败。但却促使该部门对工作制度及方法进行了改革与创新，如改装清理垃圾的机械设备、优化车辆行使路线、建立质量管理小组、实行节约奖等，大大降低了运作成本。最后，市政环卫部门以大幅度的投标差价，击败了多家私营企业的竞争对手，先后夺取了全市5个区的垃圾清理承包合同，并以优质服务履行了承包合同。布什政府实施“运用竞争资源”议题是为了在联邦政府中进一步规范和推广这样的竞争法则。

　　改进财政绩效议题针对的是财政支出中所存在的问题。布什政府发现，联邦政府的财政管理中存在诸多问题，其中最突出的问题是财政误支。据联邦政府有关部门审计，仅与13个项目有关的福利性和补助性财政支出中，一年的误支数额就高达207亿美元，这一数额超过了美国7个州的一年财政开支总和。例如，2000年的医疗保险服务费项目的支出中误支了119亿美元，误支率6.8%（1996年曾高达14%）；2000年农业部误支了13.4亿美元，误支率高达8.9%,其中食品券项目误支了9.76亿美元；各地区退伍军人福利管理办公室1999年的误支达到32%。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.19.【注尾】 改进财政绩效议题的主要目的是想解决联邦政府财政支出中的误支问题，尤其是联邦政府40～45个大项目的误支问题（这些大项目的支出占了整个联邦政府总费用开支的一半）。2002年11月，总统签发了由国会通过的《不当支付信息法》，并从2004财政年度开始按照这一法规所规范的制度进行财政管理。实行新财政管理制度后，大部分联邦机构的财政绩效都有所改进，有些机构在减少不当支付方面取得了比较突出的成效，但仍未有效地解决这一问题。据管理和预算办公室统计，2004年度，仍有超过60%的项目支出存在重大不当支付风险，即总额为2.3万亿美元的项目支出中有1.2～1.4万亿美元存在重大不当支付风险，实际不当支付达到451亿。【注释】Office of Management and Budget, Improving the Accuracy and Integrity of Federal Payments, January 25, 2005, pp.6～9.【注尾】 联邦政府寄望于未来几年中改进财政绩效取得真正的成效。

　　布什政府进一步推进电子政府建设。因为“有效地实施电子政府计划，对于建设一个更好地回应公众和低成本、高收益的政府具有重要意义。”【注释】Chief Information Officers Council, Presidential Memorandum to Agencies on Electronic Governments Role in Implementing the Presidents Management Agenda, July 10, 2002, p.6.【注尾】 推广电子政府议题试图通过重点开发一些解决跨机构问题的电子政府项目，如电子采购、电子许可、电子规章、电子签字等，同时采用预算的方法对IT项目投资进行有效地规划和审核，来进一步推进联邦政府的电子政府战略。按照总统的预算建议，2002年度拨出了2000万美元的电子政府资金，2002～2004三年中拨出1亿美元的电子政府资金，用来建设24个跨机构的电子政府合作项目，涉及政府对公民、政府对企业、政府对政府以及财务管理、许可管理、人力资源管理等多个领域。2004年12月，在实施推广电子政府议题两年后，管理和预算办公室发布了一份有关实施推广电子政府议题后所取得的成果以及未来发展步骤的报告——《扩大电子政府：与以成果为导向的政府合作》。该报告提出衡量实施推广电子政府议题成效的两大基本标准：一是提高生产力——公民和政府决策者能够便捷、安全地查询信息；二是控制IT成本——电子政府产生的效益大大超过投入的成本。该报告认为，“美国联邦政府已经是全球数据、信息和支持性技术系统的最大的使用者之一，目前每年在信息技术领域的投入近6000万美元。今后的目标是成为世界上信息、服务及信息系统的最好的管理者、革新者和使用者。”【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, Expanding EGovernment:Partnering for a ResultsOriented Government, December 2004, pp.1～4.【注尾】

　　联邦政府在资源配置中存在忽视成果和绩效的问题。布什总统指出，“政府应该以成果为导向，因此，它应该关注绩效，而不应该注重过程。每一个项目应该被鉴定为成功或者失败。对于成功的东西，我们应该重复它、共享它并使它成为标准。对于失败的事情，我们应该记住它，并引以为戒。对于目标不明确的政府行为，应该改革或终止它。”【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.27.【注尾】 按照布什总统的这一原则性指示，预算和绩效整合的改革思路是：制定评估项目绩效及其成功与否的标准，及时、准确地监控和改进项目的运作，并把绩效与预算相联系，使项目及其预算更关注绩效和成果。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, pp.29～30.【注尾】 2002年7月，联邦政府的管理与预算办公室开发了一种用来评估联邦项目效用的工具——项目评定等级工具。效用等级分为有效（85~100分）、基本有效（70~84分）、一般（50~69分）、无效（0~49分）、无成果显示5个档次。【注释】www.johnmercer.com/omb-part.htm/ OMBs Program Assessment Rating Tool (PART)，February 2005.【注尾】 2002年9月至2005年1月，先后共评定了607个联邦项目，占所有联邦政府项目的约60%。项目评定结果与预算相联系。总统的2006年度的财政预算中，反映出了项目评定等级与建议的项目资金水平之间的联系，总共对154个项目的资金作了调整，其中，55个项目的资金被大幅度减少，99个项目被终止。另外还有16个项目被要求进行重大改革。【注释】www.johnmercer.com/omb-part.htm/ OMBs Program Assessment Rating Tool (PART)，February 2005.【注尾】

　　为了引导、督促联邦政府各机构注重管理议题改革的绩效和成果，联邦政府的管理和预算办公室为5项总统管理议题制定出“成效标准”和“管理记分卡”（Management Scorecard ），依据它们对各机构的各项管理议题现状，采用红、黄、绿灯标志进行追踪评估（红、黄、绿分别表示较差、中等、较好三种状况），同时根据该机构是否已经按照成效标准而实施管理议题来评估其进步情况。管理和预算办公室按季度定期公布政府各机构各项管理议题的现状和进步。“2001年底刚开始实行该管理记分卡时，在5个基本议题所涉及的管理人、项目、资金和信息业投资方面，几乎没有一个机构的状况令人满意，实施管理议题的26个机构的130个记分项目中有110项红灯，只有2项绿灯。” 【注释】Office of Management and Budget, The Federal Government is ResultsOriented:A Report to Federal Employees, August 2004, p.6. http://www.whitehouse.gov/results/agenda/report8-04/PMA_report.pdf【注尾】 到了2004年12月底，130个记分项目中有39项绿灯，红灯减少至40项。这说明总统管理议题的改革取得了初步成效。【注释】Office of Management and Budget, Executive Branch Management Scorecard, 2005, p.1.【注尾】 布什政府的总统管理议题改革仍在进行之中，其最终成效还有待于以后来评价。

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