新拆迁条例下的地方百态

虽然新拆迁条例已经实行，但面对知法犯法的地方政府，民众只能徒叹奈何。

国有土地上房屋征收与补偿条例(以下简称新拆迁条例)自今年1月21日实施至7月21日，已运行半年，以下个案，并非新拆迁条例下的全生态，也不是全国所有拆迁宏图的缩影，它们只是真实存在的案件，却绝非个例。

行政强拆仍未谢幕

张志华没有想到，苦心经营了20多年的竹藤木工艺厂会在短短的一个多小时成为一片废墟，连库存产品和工人的生活用品都没能抢救出来。

经历同样痛苦的，还有住在同一条街上的颜文才等十几名业主。

这是一次规模不大不小的强拆，时间在2011年4月29日早晨，地点是福建省泉州市临江湖内工业片区，当地首个招商引资的工业区。

泉州市丰泽区人大的一名官员带队，200多人的强拆队伍，将通往湖内片区的三个路口全部封堵后，开进两辆铲车，在一个多小时的轰鸣声中，将几千平方米的厂房和住房全部拆除。

早在两个多月前，收到拆迁通知的张志华等几名业主，就已向法院起诉当地房管局核发的拆迁许可证违法，一直未获受理；4天前，泉州中级法院还要求这些业主提交书面报告，以促成庭前调解。

“强拆人员中有穿警服的、也有警车，没有看见法院的人，现在不是不让行政强拆了吗？”亲历强拆现场的颜文才很是疑惑。

当天带队强拆的官员和拆迁项目组总指挥杨继志均一致否认对湖内工业区的强拆是拆迁：“不是什么行政强拆，是拆除违章建筑而已。”

“两证”(房屋产权证和国有土地使用权证)齐全的厂房会是违章建筑？张志华想不明白。

杨继志称，没有合法手续的就是违章，业主有合法权证吗？有两证怎么不给我们提供？

业主们大呼冤枉，他们不明白，为什么从上世纪八十年代末就响应改革开放号召入驻湖内工业区建设的商户，在此经营多年，却突然成了违章建筑。

“要是违章建筑，为什么一直没有人告诉我们？又为什么偏偏选择在这地块纳入拆迁的时候被强拆？”业主黄培洲质疑。

“以拆除违章建筑之名，行强制拆迁之实。”案件一直没有能够进入司法程序，业主们的代理律师李文谦无奈地感叹，虽然新条例明令禁止行政强拆，但地方政府就是这么做了，你能怎么办？

违法拆迁持续高歌

陕西省咸阳市秦都区陈杨寨村，紧邻西安西大门，半年前，这片一百多亩的土地上还住着将近3000名村民，依靠出租自建楼房和做小生意的收入，平淡生活。

打破宁静的是随着西(安)咸(阳)一体化开展而施行的沣西新城规划，这是西咸新区总体规划的一部分，包括现在陈杨寨村在内的这片土地未来是新区的新兴产业基地和综合服务中心。

对陈杨寨村这场大规模的拆迁始于去年10月，当时村民们接到了动迁公告，很多人也稀里糊涂地签下了后来再也看不着的拆迁补偿安置协议，拆迁于是轰轰烈烈地展开。

在村里的楼房一幢接一幢地倒掉之后，一些村民开始委托律师维权。律师介入调查后发现，这是一次没有办理拆迁许可、规划许可和土地批复手续的违法拆迁。

“既然是拆迁，依照当时的城市房屋拆迁管理条例，拆迁单位必须取得拆迁许可证后，才可以实施拆迁，但是从头到尾我们都没有见过拆迁许可证。”案件代理律师梁红丽告诉记者。

而根据上述条例，要申请拆迁许可证，必须提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证等审批文件。

当地国土部门和建设规划部门在律师调查走访时声称，陈杨寨村属于集体土地，必须先征为国有才能进行旧城改造拆迁，但是报批材料仍在省里审批，批复还没下来。因此规划许可文件也没有下发。

“本该是先征收再拆迁，先是土地性质转化为国有后才实施旧城改造，现在审批没下，房子都拆了九成，即便是边报批边拆，也是违法的。”梁红丽向记者解释。

而主导拆迁项目的秦都区旧城改造办公室的官员声称，拆迁绝对手续齐备，却因文件在拆迁人咸阳市城市建设投资有限公司处而无法提供。

今年3月，中央纪委和监察部发出的通知，明确要求在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例的精神执行。

向法院提起行政诉讼的村民一直没有得到受理通知，挖掘机和铲车并不等待维权的步伐，偌大的村庄，现在只剩下十几栋房屋孤零零地屹立在一大片废墟中。

司法救济坎途难通

2011年6月3日，安徽省芜湖县法院门口，比往常热闹，十几名群众敲锣打鼓，要给法院送锦旗。

法院坚持不接受，随后当地警察到场，围观人群增加，送旗的坚持要送。“僵持了几个小时，后来法院出来一个副院长，把锦旗接了，他没说什么。”

锦旗上写的是“行政不作为”。

送旗的是芜湖县皖南装饰城的业主，他们的房屋正面临拆迁，在要求当地房管部门公开拆迁许可性文件遭到拒绝后，他们向法院提起诉讼。

“县法院一直没有给我们立案，我们催要不立案通知，他们也不给，实在没有办法，只好想出给法院送锦旗这招。”一名业主对记者解释。

业主之前订做锦旗时本意是说法院立案不作为，但当时不知道该写“司法不作为”，他们认为法院与政府是一家，于是写上了“行政不作为”。

此事之后，这些业主再向县法院起诉房管局要求他们腾空住房的裁定违法时，县法院立案受理了，再后来，又诉拆迁许可证违法时，法院也受理了。

“第一个官司开完庭一个多月了，至今没有下判决，我们去问，法院说法定审理期限有3个月。”一名业主说。

与业主们的等待形成鲜明对比的是，相关政府部门7月4日向法院递交的强拆申请，7月5日法院立即下发裁定，要求被拆迁人腾空房屋，交予县土地储备中心拆除。

强拆血案依旧在

2011年4月22日，新拆迁条例施行的第3个月，发生了媒体称之为新法后的第一起恶性公共强拆事件。

当天上午，在湖南省株洲市云龙示范区内，株洲市何塘区法院正在执行司法强制拆迁，58岁的被拆迁户汪家正站到了自家的楼顶上，在铲车逐渐在自家房屋移动时，他往身体浇上了汽油，点燃了自己。

法院随后立即发出声明称，征地拆迁指挥部从2009年起就对汪家做了十几次工作，均未协商成功，于是株洲市国土资源局2009年底向其下发了限期腾地通知，汪家不理。最后国土局申请法院强制执行。

法院受理后于4月12日作出裁定，要求被执行人尽腾地义务，汪家并不履行，于是法院决定进行司法强制执行。

法院表示，引发事件的核心问题是拆迁补偿。事件后，法院即刻中止了强制拆迁程序。

新条例下拆迁不见血的良好愿望并没有实现，继株洲之后，湖北鄂州、江西抚州、山西朔州等多地又见命案。

国有土地上房屋征收与补偿条例(以下简称新拆迁条例)的出台历时漫长，这是激烈博弈的结果。

与新拆迁条例将会胎死腹中的悲观估计不同，它最终仍然轰轰烈烈地出台了；与新拆迁条例将会大大改变整个中国地方上的各种拆迁乱象、或多或少规范地方政府的权力的乐观预期也不同，新条例运行的半年期间，拆迁血案仍频频发生，“违法强拆呈增加趋势”(国土资源部语)，地方大拆大建高歌猛进……

曾经被寄予厚望的新条例，立法设计为何让位于地方权力？问题的根源何在？

政府：从幕后到台前

新拆迁条例最大的一个变化，是政府角色的转变，这也被认为是条例的一大亮点。

过去，按照城市房屋拆迁管理条例，建设单位是拆迁人，可以自行拆迁或者委托拆迁。

实践中一般拆迁人是房地产开发企业、城市建设投资公司或者以土地储备为名的土地储备机构。

由建设单位担任拆迁人被认为是拆迁矛盾容易激化的重要原因，前者在经济利益驱动下往往过于追求效率。

过去，政府处于居中地位，负责裁决拆迁人与被拆迁人的利益。

现在，在新条例下，政府是征收的唯一主体，政府主导征收拆迁。

中国政法大学教授马怀德认为，由政府主导征收拆迁，对保障被拆迁人的利益是有好处的：“因为政府不像拆迁公司，它要站在公共利益的角度，这对去除拆迁的商业化意味也是有益的。”

这也是立法者设计的初衷。但实务中却有不同看法。

“政府借助这一条例名正言顺、堂而皇之地从拆迁的幕后走到了前台，而不用像以前一样遮遮掩掩地参与拆迁，新条例为政府参与拆迁大开方便之门，而政府正名了。”多年从事拆迁实务的张兴奎律师接受《法治周末》记者采访时直言，新条例实施后，原来希望被拆迁人利益得到更好保护的预期没有得以实现。

北京律师王令认为，从立法的角度，政府角色的转变是个进步。过去政府是以幕后拆迁人的身份活动，以潜能量影响拆迁，例如补偿标准、救济途径等，实际上政府不应该介入这么深。

“新条例明确只有在公共利益时政府才能行使行政征收职能，捋顺了基本的关系，不能以实践中的效果否定立法的初衷。”王令接受《法治周末》采访时说。

司法：最后的防线“防不住”

如果说有什么是令新拆迁条例获得最多掌声的，无疑就是司法强拆代替了行政强拆。

“理由很简单，不能政府决定拆，然后政府自己又去强制执行，既是运动员又是裁判员。”北京大学法学院教授姜明安的话代表了肯定强制拆迁必须经过司法居中裁决的观点。

然而新条例颁行以来仍然频发的强拆血案给了欢呼者沉痛一击。

“变两条腿为一条腿走路并不值得欢呼，只要审判权不独立行使，现状仍是无法改变的，法院承担不了过多的义务。”王令认为。

张兴奎介绍，目前在实务中行政强拆并没有完全消失，由法院主导的强拆看似规范，但在现行的体制及制度设计下，法院的作用其实很小，其中立、公正的形象也没有体现，甚至有些地方法院还为政府的拆迁充当先锋官。

对司法沦为地方政府附庸的另一大指责来源于目前反响强烈的拆迁案件立案难。

几乎所有接受《法治周末》记者采访的律师都提到了这个问题，并声称在涉及拆迁案件时，不立案是原则，立案成了例外。

同时参与司法实务的中国政法大学教授符启林告诉《法治周末》记者，由于拆迁案件多数涉及群体，再加上被告往往又是政府部门，法院立案尤其艰难。

“但拆迁聚集了那么多的矛盾，在法律途径内解决已经是最好的办法，司法是最终的救济，如果还被堵死，那这些矛盾怎么办？”符启林表示担忧。

公共利益：权力的边界被滥用

认定政府主导拆迁可以最大限度地去除商业利益的观点支撑在于，依据新拆迁条例，政府进行征收的唯一前提是公共利益。

张兴奎发现，这样良好的制度设计在实务中目的未达，却已带来一些负面效果。

最直接的一点，是被拆迁人的救济不如以前了。过去拆迁要靠拆迁许可证，拆迁许可证的发放有五个前置条件，比如立项审批、规划许可等等，这些条件都是可以诉讼的，现在是征收决定书取代了拆迁许可证。

“征收决定的合法性是可以审查的，而征收只要出于公共利益即可，实际上公共利益是什么争议很大，极难确定，这使得诉讼变得异常艰难。”张兴奎说。

根据新拆迁条例，明确列举了五种情况下属于公共利益，最后一项是兜底条款，允许法律和行政法规另有规定。

姜明安认为，对公共利益进行界定是新条例的进步，但个别条款给予了地方政府较大的操作空间，可能会出现以公共利益之名行商业开发之实的情况。

例如，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。

而关于旧城改造的程序，新拆迁条例的草案和定稿有重大区别，第二次征求意见稿中规定需要90%以上的被征收人同意。

姜明安透露，当时许多地方政府对此条抵触强烈，后来正式出台后这条去掉了，代之以相对模糊的“多数人”。

“立法设计是好的，公共利益界定得很明确了，公共利益就是政府征收了土地后用于特定用途而不是拿来拍卖，经营土地无关公共利益。只是地方政府还没有摆脱与开发商勾结谋利的状况，所以实践还是很混乱，其实哪有那么多公共利益。”符启林感慨。

法律：不能承受之重

被寄予厚望的新拆迁条例为何没能阻止地方“血拆”的步伐，学者与律师各有看法。

符启林认为，因为目前是政府主导型的社会，行政权力太集中，征地拆迁大部分都是政府在主导，行政法的核心本是约束政府权力，但新条例施行后，征地拆迁大量还在沿用过去的制度，新旧法规有个过渡期。

此外，政府的定位没有明晰，政府的行政职能应当是管理而不是经营，但实际上，地方政府很大部分收入来源于拍卖土地，对土地财政的高度依赖是政府拆迁的原动力。

律师王令则认为，各项本该正常运行来预防悲剧的程序集体失效，是血拆频发的原因。

这些程序包括，一般行政程序已成形式，老百姓提行政复议成了走过场；信访程序失效，上访也不能解决问题；司法救济程序失效，大量拆迁案件无法进入司法程序；问责程序失效，媒体曾作过统计，拆出人命的地方，官员个人都在；舆论监督程序失效，一些恶性事件中媒体全部噤声。

“条例制定得再好，政府不但不遵守，而且带头违法，那法律有什么用？新条例制定得不错了，很多问题就是在落实、执行中出现的。”符启林说。

马怀德一再向《法治周末》记者强调，简单地想通过一个条例、一个行政法规的改变来解决目前拆迁实务中的所有问题，根本是不切实际的。

“拆迁长期以来积累的矛盾，非常复杂，包括城市化进程带来的问题、农民与市民的期待与现实的差距等等，这些深层次的矛盾绝不是一个拆迁条例就可以解决的。”马怀德说。