全国62%城市内涝折射城市管理者急功近利政绩观

2011年07月18日 08:06
来源：人民网-人民日报 作者：陈仁泽

“下水道是城市的良心”，100多年后的今天，重温雨果的这句名言，仍然有着深刻的现实意义。在破解城市内涝顽疾的道路上，或许我们最缺的不是资金和技术，而是那颗为城市繁荣、民众福祉深谋远虑的责任心

逢雨必涝，遇涝则瘫

全国62%的城市发生过内涝

这个夏天，从北到南，由东至西，暴雨以它独有的方式，给一座座现代化城市留下了深刻烙印。街道成河、汽车没顶、交通堵塞、人员伤亡……内涝似乎已成为我国许多城市遭遇强降雨后的普遍状态。

“平常不到一个小时的车程，硬是走了近六个小时”，回想起6月23日暴雨袭城的情形，家住北京西南三环的李女士仍然记忆犹新。当日，大雨倾盆，昼如暗夜。由于降雨正值交通晚高峰，导致多条环路及主干道积水拥堵，地铁部分站点停运，李女士的回家路变得异常艰难。“基本上把所有交通工具都坐了个遍，还趟水步行了好久，回到家整个人都快散架了！”

据北京市防汛抗旱指挥部办公室总工程师王毅介绍，这场降雨是近十年来北京最大的降水，局部地区甚至达到百年一遇的水平，雨量之大已远远超过城市道路和排水设施的承载能力。突如其来的倾盆大雨使城区部分地区严重积水，局部立交桥下积水深度超过1.5米，给百姓工作生活带来极大不便，两位年轻人还因推车不慎掉进排水井而失去了宝贵的生命。

其实，近年暴雨袭京导致内涝并非首次。2004年7月10日，北京城区遭遇暴雨，降雨强度达到80毫米/小时，莲花桥积水达2米，城西地区交通几近瘫痪。2006年7月31日，首都机场出现暴雨，降雨强度达到105毫米/小时，迎宾桥积水1.7米，进出机场交通中断……

放眼全国，北京并非孤例。近年来，随着极端天气多发频发，部分城市频繁遭遇强暴雨袭击，引发严重城市内涝，可说是“逢雨必涝，遇涝则瘫”。上海、重庆、南京、武汉、长沙、西安、杭州等大城市暴雨积涝成灾的报道屡见不鲜。据住房和城乡建设部2010年对351个城市进行的专项调研结果显示，2008年—2010年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。发生内涝的城市中，最大积水深度超过50厘米的占74.6%，积水深度超过15厘米(可能淹没小轿车排气管的水深)的多达90%，发生内涝城市中积水时间超过半小时的城市占到78.9%，其中57个城市的最大积水时间超过12小时。

重地表，轻地下

折射出一些城市管理者急功近利的发展理念和政绩观

暴雨过后，座座“水城”骤然现身，问题究竟出在哪里？

“最大的病根在于城市开发、建设过程中缺乏科学规划，‘重地表、轻地下’。”中国城市规划设计研究院副院长杨保军认为，虽然极端气候是导致城市内涝的直接原因，但与快马加鞭式的地面建设相比，城市排水系统建设明显滞后，造成严重“肠梗阻”，这才是症结所在。

新中国成立初期，由于受制于资金、技术等因素，加之当时城市规模较小、人口密度偏低，相关部门对下水道等基础市政工程的设计、建设标准普遍较低。近年来，我国城市化进程明显加快，随之而来的是城市的急速扩张。以北京为例，2000年，北京市建成区面积仅有700多平方公里，2010年已达近1400平方公里，10年间翻了一番。

随着城市数量增加、范围扩大，“热岛效应”也在不断加剧，城市遭受突发强暴雨袭击的频次显著增多。加之城市地面硬化及不透水面积逐渐增大，城区雨水汇集速度加快，地面下渗能力大幅减弱，河道缩窄行洪断面减小，城市排水系统压力明显加大。

由于长期投入不足，历史欠账较多，城市排水管网的建设明显滞后城市化进程。据《中国城市建设统计年鉴》统计，目前用于市政基础设施的财政性资金仅有4%投入到排水系统维护；养护维修资金90%依靠地方财政投入，难以按标准进行定期养护维护。来自国家防总的数据显示，目前我国省会以上城市的排水标准一般只有一年一遇到两年一遇，其它城市的排水标准更低。

在北京，记者调查发现，虽然近几年北京排水管网的建设力度位居全国前列，成绩显著，但与城市高速发展的现实相比仍有差距。北京市水务局提供的数据显示，截至2010年底，北京共有雨水管道3709公里，合流管道1984公里。“十一五”时期，新建雨水管线达1426公里，新建雨水泵站10座，更新改造雨水泵站16座。“北京排水系统标准一般地区采用1年一遇，重要地区采用3年一遇，基本都是按国家规定标准的低限来建设的。”王毅说。

对于北京城市排水系统的现状，北京市水务局排水管理处处长田有俐也坦陈，排水管道和泵站有待进一步改造和完善。田有俐说，北京中心城边缘地区，以及新城部分地区由于分散建设且未按规划统一实施，造成排水系统不完善。部分雨水管道及泵站设计标准偏低，造成雨水排除不畅。

“不少城市‘重地表、轻地下’的做法，折射出城市管理者急功近利的发展理念和政绩观”，杨保军说，由于一些地方衡量城市发展、考核干部的标杆更多的是经济增速，似乎只有高楼林立、街道宽阔、广场气派、商业繁荣才是政绩，所以当面对花费多，却看不见、用得少的城市地下排水系统时，真正下力气做的便少之又少。

城市下水道是城市地下的“生命线”，不仅关系城市的排水效率，更影响着广大百姓的生活。面对城市内涝频繁发生的现实，我们绝不应“头疼医头，脚疼医脚”，而应贯彻落实科学发展观，真正做到以人为本，切实抓好排水系统这种看不见的工程，这才是城市管理者最大的政绩。

既要排水，更要蓄水

尽快形成蓄排结合的城市内涝防治体系

田有俐认为，随着国民经济的发展、人民生活水平的提高，逐步提高排水设施的设计标准已是必然趋势。

“从近几年北京积水情况来看，主要环路的低洼区段、特别是立交桥下是易产生积水的地区，因此有必要提高这些交通干道和区域的排水标准。”她建议，在现阶段城市雨水管道系统规划设计时，应合理确定设计标准，不同地区应根据实际需要采用不同标准，对于重要地区和重要设施，经论证后，可在规范规定范围内选用高限。

在标准的提高上，发达国家强调公共基础设施建设先地下、后地上，为我们提供了借鉴。始建于19世纪中期的巴黎下水道，中间是宽约3米的排水道，两旁是宽约1米的供检修人员通行的便道。目前总长达2300多公里，规模远超巴黎地铁，至今每年都有十多万人来参观学习。

据了解，北京等大城市在强化排水能力方面已经有了具体设想。北京提出，“十二五”期间要基本建成雨污分流的排水系统，基本建成与城镇发展相适应的雨水控制与利用系统，中心城建成区雨水干管覆盖率达到100%，新城建成区达到90%以上。

然而，是否只要花巨资完善排水管网，我们就可以高枕无忧了呢？中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心常务副主任程晓陶认为，如果在城市系统规划上缺乏整体考虑，单纯依靠排水管道排涝，并不能根治城市水患。

“城市治水理念必须要有大的调整”，程晓陶表示，眼下当务之急是明确职责、整合力量、认清城市水患的风险分布特性与演变趋向，在提高排涝标准的同时，要考虑如何恢复与增强必要的雨洪调蓄与渗透功能，尽快形成蓄排结合的防治体系。

据了解，二战后，日本在快速城市化的浪潮中，也有过“先地上，后地下”的经历，直到进入20世纪70年代后，才逐步推进城市综合治水对策。最早也是在修堤筑坝提高防洪标准的基础上加大排水系统的建设力度，但却发现，在地面已经城市化的情况下，不仅地下排水系统改造的代价倍增，而且随着堤防不断向上游延伸，洪水会更快、更集中地危害到下游城市化区域。因此，日本及时改变了治水理念——不再坚持雨水越快排入河道越好，而是千方百计采取洪水分滞、雨水蓄留、雨水渗透等措施，减轻防汛压力，提高城市雨洪资源化利用的程度，取得了很好的治涝效果。

程晓陶建议，在今后的城市规划中应尽量把停车场、公园等公共绿地设计得比其他区域凹一些，在地面铺设中尽量使用透水材料，同时在立交桥周边修建大型储水设备，以便把暴雨蓄积起来，减轻城市排水管网压力，将内涝威胁变成资源优势。

“下水道是城市的良心”，100多年后的今天，重温雨果的这句名言，仍然有着深刻的现实意义。在破解城市内涝顽疾的道路上，或许我们最缺的不是资金和技术，而是那颗为城市繁荣、民众福祉深谋远虑的责任心。