重生鹿鼎记之风流猎艳:从西欧社会党的社保改革看福利国家的发展趋势-中国选举与治理网

　　摘要：20世纪末，西欧社会党在改革福利国家的问题上设计出了“积极福利”的理想模式，以此为原则和方向展开的社会保障制度改革取得了一些成绩，但总体上没有实现质的突破。在21世纪以来的深化改革阶段，西欧各国的社保改革遇到强大的阻力，使得福利国家改革限入了困境。从西欧社会党的社保改革思路及其效果上看，传统福利国家存在的基础还难以撼动，实现积极福利的理想仍面临重重阻力。

　　关键词：西欧社会党;社保改革;福利国家;发展趋势

　　从20世纪70年代以来，福利国家模式成了发达资本主义国家经济衰退的替罪羊。在各种责难中，绝大部分都是针对社会保障制度提出来的，而且基本上都将问题集中在福利负担过重的焦点上。由于社会保障制度涉及面太广，西欧各国对它的改革在整个20世纪80年代只是处于尝试阶段，真正进行实质性改革是在进入20世纪90年代以后。作为福利国家建设的原创者和积极推进者，西欧各国社会党(包括社会党、社会民主党和工党)在改革社会保障制度的问题上也在20世纪90年代后变得越来越积极，并且成为改革的政治主力军。到目前为止，西欧社会党在社保改革的问题上作了很大努力，但从总体上看还没有取得质的突破，福利国家改革依然还在艰难摸索中前行。

　　一、西欧社会党的“积极福利”改革模式

　　对于福利国家所出现的问题，西欧右翼政党认为是根本性的，因为片面追求公正而不重视效率的传统社会保障制度，同市场经济的基本精神完全相悖。在他们看来，只有建立以效率为核心的公正机制，改变甚至完全放弃国家大包大揽的社会福利运行方式，才能彻底走出福利国家的困境。对此，寻求变革的社会党认为，新自由主义者给福利国家的诊断基本上与事实相符，但提供的药方并不完全正确;福利国家的社会保障制度确实应该改变过去那种对个人一生的完全承包，需要提升效率以促进经济发展;社会福利制度对于一个“自由、平等、互助”的理想社会的建构来说又极其重要，福利国家的问题不是根本性的，不需要以完全废除它的方式来解决，只需对它进行改革，建立责权利明晰的多元化的新机制就可以更好地运转。为此，西欧社会党在20世纪90年代中期以后的改革就围绕建立这种积极福利模式而展开的。1998年，比利时前外交大臣、弗兰德社会党———亦称荷语社会党———前主席杰克·范登布鲁克在《全球化、不平等和社会民主主义》一文中认为，欧洲各国社会党于20世纪90年代中期在福利国家改革的问题上逐渐达成了一系列共识，内容主要涉及重视就业问题、对新旧社会风险做出反应、优化积极的劳动市场政策、向低技能劳动提供补贴、税收和津贴等方面。[1]这一归纳较好地指出了西欧社会党的积极福利思路，而且在英国工党的“第三条道路”和德国社会民主党的“新中间政策”理论上作了更细致的规定。围绕着这些思路，西欧各国社会党在执政时期推行的改革措施呈现出以下特征：

　　第一，在观念上破除公民的福利依赖意识，积极倡导“没有责任就没有权利”的社会福利观。在关于“责任”的问题上，左派向来对右翼政治思想中的个人主义责任观持激烈的批判态度，认为他们对个人责任的强调，实质上是对个人利益的片面突出。当然，左派并不是不谈责任，在“国家是实现公正的主要工具”这一观念指导下，它谈的通常为国家或集体的责任，即国家有责任保障公民(特别是弱者)享有广泛的物质和文化权利，但对个人回报社会的责任提得很少。然而，这种由国家包办、通过福利制度体现出来、不附带任何条件和要求的个人权利绝对化，不仅在相当程度上造成了对政府的依赖、道德风险、官僚主义、形成既得利益群体等问题，使权利和机会变成了自私和贪婪的动力，而且还生成一种与传统集体主义愿望相悖的“左派个人主义”或曰“社会个人主义”，把尽享社会和集体带来的好处看作是理所当然的事情，承担义务和责任则是额外的、多余的。传统福利国家的社会保障制度就是基于以上观念而建立起来的。在长期的实践中，这些国家的公民享受到无微不至的福利照顾，同时不需要承担相应的社会责任，因而逐渐形成了一种福利依赖文化，并产生很多消极面。左派逐渐认识到，要改革福利国家制度，首先要改变原有的社会福利观，而且首先要革除那种片面强调个人的社会权利而忽视其社会责任的思想，建立权利和责任之间的平衡机制。在以“第三条道路”为名称的新理论中，社会党人提出了他们的新责任观，认为责任是健全社会的基石。它是个人的，又属于社会。社会行动的目的不是要用社会或国家的行为代替个人的责任，而是要通过改善社会来促进公民个人自我完善的实现。与此相应，作为个人都要积极回报社会的关爱，为社会和他人承担义务，真正实现“机会和权利共享、风险与义务共担”的基于现代意义的社会公正。[2]正如德国社会民主党前主席、前总理施罗德强调的：“当代社会民主主义者要把社会保障网从一种权利变为通向自我负责的跳板”。[3]

　　第二，化“消极福利”为“积极福利”，将提供福利关照改为提供就业和创业机会，变“福利国家”为“社会投资国家”，实现功能上的革新。“积极福利”的意义有二：一是改变福利对象被动等待的观念，让他们积极寻求自立和自新的机会;二是改事后救济为主动扶持。英国工党前主席、前首相布莱尔明确指出：“第二代福利是给人以扶持，而不仅仅是施舍”，“福利应成为成功的跳板，而不是缓解措施失败后的安全网”。[4]施罗德也认为，好的选择应该是一种“鼓励个人的创造性和潜力，而不只是在收入分配问题上做文章”的社会政策，他强调：“国家必须主动推动就业，而不应成为那些经济失调牺牲品的被动赡养人”。[3]改革中的社会党认识到，国家的功能不应再是消极地发放救济金，而是要有效地利用人力资源和加大对人力资源的投资，加强对公民的终身教育和培训，并努力创造就业岗位，促使公民从坐享救济走向就业。也就是说，要把部分原来用于救济弱者的福利资金转移到创造就业机会和继续教育上，将“福利国家”转变为“社会投资国家”。

　　根据这样的思路，各国社会党政府从上个世纪末开始纷纷制定相应的改革措施。1998年，英国工党政府公布的社会福利改革计划中强调，工作是公民摆脱贫困的唯一途径。该计划提出了一系列帮助没有丧失或没有完全丧失工作能力的弱势人群(包括25岁以下的青年人、长期失业者、单身父母及有工作能力的残疾人等)脱离救济、参加就业的具体措施，如加强就业培训、为失业者提供个人咨询服务、为低工资者制定优惠税收政策、为单身父母提供儿童看护服务等等。施罗德领导的德国社会民主党政府上台不久就出台了一系列促进就业的措施，比如：颁布了促使年轻人就业的“紧急计划”;为年龄大的失业者提供更多的就业机会，对他们不再提倡提前退休;为长期失业者和其他受歧视者制订专门的计划，使他们能够融入劳动市场;提倡终身学习，增加培训、进修和改行培训的机会，提高失业者的适应能力，使他们有机会和条件获得新工作。以上措施实行后，德国失业率逐年下降，1998年失业率为11.1%，1999年降至10.5%，2000年降至9.6%。[3]可见，积极的帮扶措施对于减轻福利国家的压力和增加就业有着明显的效果。

　　第三，优化社会保障制度的结构。优化社会保障制度的结构包括优化福利对象和优化福利投资主体两部分。在福利对象上，传统社会保障制度把主观的思想因素和客观因素形成的公民的弱势状况，都毫无分别地纳入福利照顾的范围。比如，一个身体健康的成年劳动者，不管你是找不到工作还是不愿去找工作，只要处于失业状态就能领到失业救济金;一个已到退休年龄但依然保持一定工作能力的人，在传统福利国家中宁愿选择不继续工作，因为制度为他提供了太多退休后的照顾。这两种情况就属于主观的思想因素而造成的弱势状况。显然，如果工作积极性高，主动性强的话，并不一定需要用社会福利来满足他们的基本需求。但是，传统福利国家不利于他们产生工作上的积极性，反而助长了他们的惰性。这主要是因为原有的福利措施只针对事实上的弱势，而不问原因。所以，福利国家的社会保障制度在这个层面上的变革，就是要有区别地对待不同福利对象，按照工作潜能存在的不同程度来确定福利照顾的程度。在提供福利资金的渠道和来源上，要尽可能扩大福利投资主体。因为国家在全球化时代已没有可能再包办一切，只能寻求新的积极力量与之同舟共济，发动个人、企业、社会组织共同为社会福利事业做贡献，实现福利投资主体多元化。这样，各社会党政府都曾积极探索实现福利投资主体多元化的道路。

　　第四，扩大福利关照的范围，提升福利关照的层次。传统福利国家的社会保障制度主要通过经济上的资助来达到社会成员之间的结果公平，福利关照的层面也主要是在经济利益上。一般来说，这种关照方式基本上是针对经济地位低的中下层民众，福利项目基本只涉及各种保险、带薪假期、义务教育费用等，提供福利的方式都是与物质利益有关的。换句话说，传统福利国家关照的只是公民的物质利益问题。这种情况与福利国家建设初期西方国家盛行的物质主义价值观有密切关系。随着西方社会的主导价值观向后物质主义转化，人们的需要也从物质利益为主导过渡到包括精神、文化等多元化的领域。相应地，在精神文化层面上必然存在着弱势群体和弱势状态，按理说这方面的问题也应得到相应的福利关怀。因此，在改革福利国家的过程中，西欧社会党认识到，新的社会保障制度安排还要关注新矛盾和新问题，比如，对于经济条件优越的人士，虽然他们用不着传统的福利关照，但实际上他们在承担精神风险方面，同样有保障需要，新的福利制度也应该涉及到这方面的问题。可见，西欧社会党为福利国家的社会保障制度改革添进了更为细致的人文关怀元素。

　　二、积极福利改革模式的困境

　　按照积极福利改革模式的设计思路，西欧社会党在20世纪90年代中期以来进行了一系列的尝试。从效果上看，“虽然实行了一些规模较小的参数改革，试图在不同的保险体系之间转移社会保障成本，但这些改革并没有能够改变现状。”[5]社会保障改革的难点集中在新政策是否会产生“利益损害群体”的问题上，如果要消减福利，恐怕没有哪个阶层会爽快的应允，也就必然要产生“利益损害群体”，进而引起相关群体与政府的对立甚至社会冲突。

　　1998年10月，德国社会民主党与绿党组成联合政府，在它们共同签署的名为《觉醒与革新———德国迈向21世纪之路》的执政大纲中，提出了对社会保障制度进行适应性改革和调整的主张，试图建立一个新的社会保障网，并使之成为如时任总理施罗德所描绘的———一个跳板，让任何一个暂时需要支持的人，能够从这一跳板迅速地重返自己负责的生活。但是，具体的改革措施一直处于争议之中。2002年获得连续执政资格之后，施罗德政府制定了“2010年议程”的改革计划，下决心将全面改革福利制度的想法付诸实施。主要措施包括：通过降低税率增加个人和企业的收入，刺激消费和投资;改革失业保险和救济制度，逐年削减失业者的救济金，对拒绝再就业者予以削减救济金惩罚;推迟甚至暂时冻结退休者养老金的增加;参加医疗保险的职工，除交纳保险金外，就诊、领取药物和住院还需额外付费等。可是，这些改革措施还在酝酿和出台时，就遭到民众的强烈反对。在第二年正式颁布后，更促使成千上万的德国人走上街头，抗议这项改革“对社会弱势群体过于强硬和无情”。施罗德以及他领导的社会民主党的支持率大幅下降，党员人数锐减，党内冲突加剧，最终导致2005年秋天的提前大选并丢掉了执政权。

　　英国工党政府的改革政策同样遇到大麻烦。布莱尔领导的工党政府于1998年4月公布了题为《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书，提出了积极福利改革模式的8项原则：围绕“工作观念”重塑福利国家;公私福利合作;提供高质量的教育、保健和住房公共服务;扶助残疾人;减少儿童贫困;帮助极度贫困者;消除社会保险中的欺诈行为;将政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务，使现代福利制度灵活、高效、便民。此后，工党政府根据这些原则逐步推行福利改革。表面上看，工党政府的福利改革措施在医疗、就业等方面取得了良好效应。但当面对养老和失业领域特别是公共部门养老保障改革时，情况就不一样了。2006年3月28日，英国十一大工会在全国各地组织了一次有150万市政员工参加的24小时大罢工，其规模和影响程度在英国已是80年未见。罢工起因于工党政府为了弥补养老金不足而试图提高公共部门就业人员的退休年龄，拟撤销被俗称为“85条例”(Rule 85)的退休规定，使地方公职人员的实际退休年龄提高到65岁，从而实际上普遍降低了他们的养老金待遇。

　　西欧社会党的积极福利改革模式得到了保守党的呼应。从20世纪90年代以来，与社会党交替执政并交替提出社会保障制度改革措施的右翼政党，也完全改变了激进的改革做法而接受了实施积极福利的建议。但是，右翼政党执政时的改革同样遭到多方牵制，步履维艰。就在英国大罢工的同时，萨科奇领导的法国右翼政府也遇到了因社保改革而起的大罢工。对此，郑秉文曾指出，“也许人们会注意到这样一个奇怪的现象：欧洲几乎年年都发生类似的街头政治，每次规模庞大的运动都多少与社保制度改革有关，甚至直接由社保改革导致，这次英法大罢工就是由社保改革直接导致的;人们还发现，欧洲的社保改革几乎最终都以政府的妥协退让为代价而告终，尽管政府开始时信誓旦旦，声称决不妥协;于是，人们会逐渐总结出这样一个规律：政府发布社保改革的方案→群众示威游行表示抗议→政府表示不退让→社会举行大罢工→谈判升级→罢工升级→政府退让妥协或折中→告一段落。每隔几年就要出现这样一个循环，每个循环几乎都是遵循着这个规律，都是出现这个结局。人们会发问：为什么欧洲每次社保改革都会陷入这个循环并导致这样一个相同的结局?

　　从1990年代开始算起，欧洲的社保改革每每必定引发一场社会运动甚至是一场骚乱和社会动荡?”[6]在明眼人看来，这就是社保改革对利益调整后导致的后果，积极福利改革模式不管吸收了多少有利于经济发展甚至是社保可持续发展的因素，它以消减福利为核心的利益调整方式必然会引发社会冲突。不改不行，经济发展越来越受其掣肘;改也不行，阻力实在太过强大。从各福利国家的改革进程中看，目前的状况是：一方面，福利国家的衰退比较适度，并没有出现经济社会矛盾的极端尖锐化状况;另一方面，改革过程中障碍重重。这使得实质性的改革措施还是停留在边际性的调整上，比如降低收入补偿率，采用以捐款为基础而不是以收入为基础的养老金计算办法等。[7]而且，这种边际性削减的措施在今天已经具有了一种长期渐进的特征。虽然西欧社会党对于改革福利国家的努力和尝试，对于解决福利国家的根本问题起到了一定的作用，但要最终完成福利国家的转型，建立社会公平与资本效率之间的新平衡机制，还面临着巨大的阻力。

　　三、福利国家的发展趋势

　　福利国家改革所遇到的困难源于福利国家模式的价值、制度与现实要求三者间的内在紧张，而积极福利改革模式只是一种理想型的政策设计，它对于消除传统福利国家模式中存在的内在紧张关系还是无能为力。传统福利国家是一种偏重维护公平的经济社会管理模式，西欧社会党的积极福利改革模式转而寻求公平与效率并重的新平衡机制，其出发点与要求在理论上都能成立，但这种理想模式在资本主义制度下是无法成为现实的，因而福利国家的社会保障机制改革只能在公平与效率之间摇摆。[8]旧的平衡机制受到冲击，但新的平衡机制无法建立，这也就决定了西欧国家还将基本上沿用福利国家的模式来整合政治、经济、文化和社会生活，福利国家的运行方式和作用在一个短时期内不会发生大的变化。

　　全球化加速推进条件下的西欧社会虽然发生了多重分化与重构，但各民族国家的政治作用方式、经济发展方式、文化整合方式以及社会生活样式都还是无法离开社会保障制度这一稳定器，因此，福利国家的存在空间依然很大。首先，从政治中心的作用方式来看，不管左翼还是右翼政党执政，用社会保障制度安排来吸引选民都是最重要的手段之一。其次，从经济发展角度看，虽然说社会保障支出对经济发展形成的负担在短期内仍然无法消除，但西欧各国政府还是不能骤减福利开支，特别是不能大范围地消减福利支出，以避免出现大的社会冲突。再次，西欧国家在长期的福利国家模式之下已经形成了一种独特的福利文化，各政治力量的政治宣传、底层公民的优越感及其休闲娱乐等活动都与良好的社会保障密切相关，以消减福利为主要方向的社保改革将从根本上侵害这种福利文化的基础。最后，也是最重要的一点是，西欧国家的中下层民众的生活安排完全是建立在福利国家社会保障制度之上的，积极福利的设计有可能抽去他们对传统福利的依赖，也会抽掉他们生活中最稳定的支撑，使得他们要开始思考如何自力更生地应对风险的问题，这必然会完全打乱原有的生活安排，由此在心中产生严重的抵触情绪。总之，西欧人民已经适应了的福利国家模式，即使要改，也不能有大的变化，这就是福利国家生存空间的强大基础。

　　也就是说，积极福利的实施难题与传统福利国家存在的基础完全一样。那么，是不是这种情况同时也证明福利国家改革将宣告流产呢?这个结论当然是不对的，最起码现在下结论为时尚早。应当承认，积极福利的设计为福利国家改革确定了一个能为各方接受的思路和方案，这个方案确定了社会保障制度改革的方向，而且在试验阶段取得了部分领域的良好效果，但没能为福利国家的改革带来整体性的进展。因此，从各国现有的改革动向看来，基本上都选择了整体保持与重点难点突破的改革思路。迫于人口老龄化的压力，就业保障制度与养老保障制度到了不得不改变的地步，大部分国家仍然会以此为突破口深化社会保障制度改革。特别是公共部门的养老保障问题，既是社会保障制度改革的难点也是急需突破的一道屏障。德国前社民党政府、英国工党政府和法国萨科奇领导的内阁都想在21世纪初解决这个问题，但都遇到了同样大的阻力，受到了性质相同的压力，这既表明了它们在改革思路上的共同性，也说明了改革方向的一致性。

　　在进行重点难点突破的攻坚战之同时，西欧各国政府也普遍认识到，原有的社会合作机制也到了需要改变的时候了，工会、雇主、国家与个人的关系需要重新理顺，否则社保改革乃至整个福利国家的变革将无法前行。福利国家初创时期，政府通过推动立法的方式保证了公民的福利权利，也给予了工会以参与、监督和维护公民福利权的能力，其结果是将所有风险转移到了政府(国家)的头上。社保改革所遇到的巨大阻力在一定程度上是来源于强大的工会，为此，建立政府、市场、社会和个人共担风险的机制，使工会由单纯维护工人的福利权转向维权与落实责任并举，使雇主由社保政策中的弱势群体转变为有一定表达能力的权力方，让个人从完全福利权利人转变为有限福利权利人，成为各国改革思路中不约而同的共识。但是，限制工会权利和个人权利不是一件容易的事，特别是工会的权利受到现有法律的保护，如果不想激起工会更强烈的抗议，政府只能放弃推动相关法律修改工作的想法，而去走剩下的唯一一条道路，那就是与工会进行协商。从目前的情况看来，西欧各国在二战后形成的新合作主义模式，并不利于政府与工会之间在社保改革问题上达成一致，这也成为影响福利国家改革的重要因素。

　　总之，西欧各国社会党在执政时推进的社会保障改革措施，集中反映了它们变革传统福利国家的思路;所遇到的难题以及面对的各种困局，也是福利国家改革的瓶颈所在。福利国家的改革是大势所趋，也是相关国家的努力方向，但从西欧社会党改革社会保障制度的情况看，改革实践取得了部分成绩，但总体成效不太，因此，要跳出传统福利国家的框架，真正实现积极福利的理想模式，还有很长的路要走。

　　参考文献：

　　[1]文成.欧洲社会民主党在福利国家改革问题上的若干共识[J].国外理论动态,1997(7).

　　[2]罗云力.建立社会投资型国家———欧洲社会民主党第三条道路对福利国家制度的变革[J].国际论坛,2002(3).

　　[3]殷桐生.施罗德的“新中派”经济政策[J].国际论坛,2001(4).

　　[4]布莱尔.新英国———我对一个年轻国家的展望[M].北京:世界知识出版社,1998:168.

　　[5]伯恩哈德·埃宾豪斯.欧洲福利国家的未来在哪里?[J].德国研究,2008(2).

　　[6]郑秉文.英法大罢工制度根源与启示是什么?———不同社保模式的角度之随笔[EB/OL].http://www.cnpen-sion.net/index_lm/13526.html.[2006-04-26].

　　[7]哥斯塔·艾斯平-安德森.转变中的福利国家[M].重庆:重庆出版社,2003:17.

　　[8]曾瑞明.在保障公平与保障效率之间摇摆———西欧福利国家社会保障机制转型论析[J].中共福建省委党校学报,2007(7).