养老保险617问

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前 言


　　社会保险是根据《劳动法》建立的一种社会保障制度。其目的是使劳动 者在因年老、患病、伤残、生育等情况下暂时或者永久丧失劳动能力时，或 因失业而中断劳动时，能够从社会获得物质帮助和补偿，防止收入的中断， 以保障其基本生活需求。这种物质帮助和补偿包括现金补助，提供社会服务， 以及预防丧失劳动能力和促进就业的积极措施等。社会保险制度是社会保障 制度的核心，其内容包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育 保险等，与人民群众的切身利益密切相关。
　　随着我国社会主义市场经济体制的建立，社会保险制度越来越显示出其 迫切性和重要性，可以说没有完善的社会保险制度就无法建立真正的社会主 义市场经济体系。建立健全社会保险制度已经成为当前的一项紧迫任务，引 起党和国家的高度重视和社会各界的普遍关注。但是，目前在社会保险工作 中存在的一个最突出问题是人们对社会保险缺乏应有的了解和认识，在实际 工作中也经常遇到一些询问社会保险政策和改革方面的问题。为了更好地普 及社会保险知识，适应社会各界广大读者热情关注、渴望了解社会保险的需 要，我们组织有关人员编写了一套《社会保险系列丛书》。这套丛书共分 5 册，每册分别都对一个社会保险项目的产生与发展、基本原理与原则、享受 条件与待遇水平、改革设想与发展趋势，以及现实生活和实际工作中涉及较 多的政策性问题、国内外有关做法等进行解答。解答主要依据现行法律、法 规、规章和有关政策规定。这套丛书的最大特点是内容全面、材料翔实、文 字通俗、政策性和实用性强。
这套丛书由劳动部办公厅刘学民同志担任主编。各分册编写人员分别
是：养老保险由刘学民等同志编写；医疗保险由曹远峰等同志编写；失业保 险由李静云等同志编写；工伤保险由荣玉英等同志编写；生育保险由张雅琴 等同志编写。
本套丛书在编写过程中，参考和借鉴了大量国内已有研究成果和有关资
料、书籍，难以一一致谢，在此谨表谢忱。由于时间紧迫和编者的政策业务 水平所限，书中疏漏、不妥之处在所难免，欢迎读者批评指正。

《社会保险系列丛书》编委会
1996 年 11 月

养老保险 617 问

一、养老保险

（一）综 合

1.什么是养老保险？
　　养老保险是劳动者在年老退出劳动岗位以后，获得物质帮助，保障基本 生活需要的一种制度，是社会保险的一项重要内容。养老保险所需基金应由 国家、企业、个人三方负担。国家以税收优惠的形式负担一部分保险费甲， 企业和个人按工资总额的不同比例分别向社会保险机构按月缴纳。被保险人 在达到规定的缴费牢限及其他享受待遇的条件时，由社会保险专门机构按照 法律规定的条件，如缴费年限长短、供养亲属多少等，支付保险待遇。大多 数国家的保险金为长期支付（亦称“年金”支付），如美、英、法、日等； 极少数国家为一次性支付，如马来西亚、新加坡等。目前，世界有 132 个国 家进行了有关养老保险立法。
2.养老保险具有哪些基本特征？
养老保险一般具有下列几个特征：
　　（1）强制性。由国家中央政府直接管理，在专门法律规定下强制实行。 凡在国家立法实施范围内的企业及个人，视为法定的被保险人，必须一律参 加，无选择的余地。没有这种身份的人是不能参加的。凡符合养老金条件的 劳动者，有权向社会劳动保险机构申请须取养老保险金。保障的范围不仅包 括老年人中的贫困者或无工作能力、生存能力者，而且包括所有的工薪收入 者，只有这样，才是有真正意义的社会保险。
（2）基金预筹性。退休职工到达退休年龄之前，社会保险机构必须筹集
一笔专项基金，连同其他收入，包括利息、投资运营收入和滞纳金纳入基金， 专款专用。保险费采取企业、个人和国家，或集体与个人双方共同负担。保 险基金实行社会统筹，由社会统一调剂使用。
（3）对养老的劳动者（包括残废人员）提供可靠的稳定的基本生活保障，
无论物价波动或通货膨胀，他们的生活都应得到切实可靠的保障。
　　（4）机构的设置，必须将政策性决策机构与基金管理、退管服务机构分 开，建立专门的、非营利的、事业性的社会保险管理机构，并设立相应的基 金监督机构。
3.养老保险有几种基本类型？
当前，世界上实行养老保险制度的国家可分为三利类型，即投保资助型
（也叫传统型）养老保险、强制储蓄型养老保险（也称公积金模式）和国家 统筹型养老保险。
（1）投保资助型（传统型）养者保险 该种养老保险制度是当代主要的养老保险制度，实施于世界上大多数国
家。它是通过立法程序强制工资劳动者加入，强制雇主和劳动者分别按照规 定的投保费率投保，并要求建立老年社会保险基金，实行多层次退休金。国 家是老年社会保险的后盾，在财政、税收和利息政策上给以资助。多层次退 休金，一般有两层次与三层次之分。如果再加上个人自愿投保，养老退休金 的层次更多。社会退休金的层次分普遍养老金、雇员退休金与企业补充退休 金。雇员退休金起主导作用，它又分为工资挂钩退休金、基础退休金和附加 年金。为保障劳动者的晚年生活，退休金的给付贯彻奖励原则、分享经济成

果原则和物价指数或工资增长指数挂钩原则。 这种养老保险制度，所缴费用并不分配到个人的帐户上。享受待遇的资
格取决于是否缴纳费用。每个成员的缴费量与领取待遇不一定完全相等，因 为这种模式固有的在同一代人中分享风险与资源。这个原则也可以延伸到跨 代资源再分配。大部分发展中国家实现采取一种部分积累基金的方法。积累 起来的储备金可用来投资获利以补充所缴费用。社会保险计划每隔 3 到 5 年 需要来一次精算预测，以对缴费比率的适当调整提出建议，还要考虑到计划 中任何重要修改。
　　这种养老保险制度的优点在于：它提供定期的待遇支付，以确保整个退 休期间得到保障，通过风险分担与资源分享，使投保人免遭通货膨胀与投资 风险。该制度强调待遇与收入及缴费相联系，并有利于低收入者。当然，这 种用建立社会保险基金来分享资源的制度也存在不足，即制度的透明度不 高，由于缴费没有摊到个人帐户上，因而政府承担的责任很大。
（2）强制储蓄型养老保险 该制度也称公积金模式，是一种固定缴费的模式，对缴费率有具体规定，
待遇由所缴费用以及利息决定。缴费及利息积累在每个人的帐户上。当投保 人年老、伤残或死亡时，帐户上的钱可一次或按月支付。缴费由雇员和雇主 共同承担。某些公积金允许提前支付，如购买房屋、教育贷款等。
根据不完全统计，当今大约有 19 个国家实行一种名叫“中央公积金制”，
而实为强制储蓄型老年社会保险事业。这些国家是菲济、印度、印度尼西亚、 肯尼亚、尼泊尔、尼日利亚、新加坡、斯里兰卡、但桑尼亚、乌干达、赞比 亚、所罗门群岛、瓦努阿图、冈比亚、基里巴斯、巴布亚新几内亚、也门、 西萨摩亚、斯威士兰等。基中，新加坡成绩最显著。
该制度的优点是透明度较高，激励作用较强，强调个人的自我保障，因
而政府的责任较小，负担较轻，同时对国家储蓄有利。但其存在的问题和不 足之处也比较明显：①缺乏互助互济性。社会保险固有的特性之一是互济性， 一人出现风险靠大家缴费分担。但强制储蓄型养老保险缺乏此种机制，突出 的是多劳多得，少劳少得；②退休金比较单一。由于这种制度规定了高投保 率，企业（雇主）投保费很高，已无力再出资筹办企业补充养老保险，这样， 雇员只能享受单一的基本养老金，再无其他社会退休金来源。雇员退休后较 高层次的需求，只能通过商业性人寿保险来获得；③该制度对年轻工人和低 薪工人的老年生活保障不力。由于实行该制度的退休者的退休待遇主要由该 职工在职时的工龄（缴费年限）、年薪等因素决定，缴费年限长、收入高者 退休时个人帐户的储存额自然就多，反之则少。这样，缴费年限短者若丧失 劳动能力和低收入者难以保证晚年的基本生活；④该制度还可能因为过高的 缴费率导致企业产品的国际竞争能力下降，严重时还可能导致整个经济的滑 坡。本世纪 80 年代上半期，香港就是否引用中央公积金制发生过一场争论， 反对者引用的论据之一就在于此。香港企业主表示，他们担负不起过高的投 保费。如果这样，将不利于香港商品的国际竞争力，不利于香港经济的发展。 鉴于强制储蓄型养老保险模式的缺点，一些国家如斯里兰卡、尼日利亚、 但桑尼亚正在考虑把公积金模式改为投保资助型（传统型）养老保险模式。
（3）国家统筹型养老保险 该制度由国家（或国家和雇主）全部负担雇员的养老保险费，雇员个人
不交费，是一种典型的福利型的养老保险制度。瑞典、挪威、前苏联和波兰

等国家实行这一养老保险制度。该制度的缺点是资金来源渠道单一，政府和 企业负担过重。瑞典、挪威等福利国家正受着由该制度带来的一系列经济和 社会问题的困扰，正在寻求解决和改革办法。
4.建立养老保险应遵循哪些原则？
建立养老保险应遵循以下原则：
　　（1）养老保险的保障水平要与我国生产力水平及各方面的承受能力相适 应。我国是发展中国家，经济实力还比较薄弱，人口多，老年人口比重大， 老龄化的速度比资本主义国家快。这样的国情，决定了只能在低水平之上为 数量众多的老年人提供社会保障，并在社会生产力发展水平提高的基础上， 在不同的所有制之间，逐步建立起形式多样的养老形式。因此，要建立合理 的保障水平。
　　（2）权利与义务相统一。享受养老保险的受益者，并不是毫无条件或不 负担任何社会责任的人都可以享受（当然对丧失劳动能力者是例外的，因为 他们属于社会救济范围），其前提条件，是为社会尽了义务，参加了社会生 产劳动，为国家做出了贡献和交纳了保险费。凡达到法定年龄，不论其实际 劳动能力降低如何，国家一方面通过法律解除他们的劳动义务，另一方面又 要在法律上保证他们获得物质帮助的权利，这就是养老保险中权利和义务对 等原则的含义。
（3）自我保障与社会互助相结合。要求从观念上树立自我保障意识，摒
除“福利保障”的观念，把自我保障融入社会保险机制，在自我储存的基础 上发挥社会互助互济的作用。
（4）公平与效率相结合。公平要有利于效率的提高。在市场经济条件下，
只有在保护竞争、提高效率的前提下，才能为公平的社会分配提供足够的物 质基础，否则只是低收入水平的公平，不仅影响了效率，而且最终影响了公 平的实现。这就要求单位之间养老保险费用负担要大体公平，养老保险的待 遇差距应小于初次分配的差距，要求养老保险发挥促进、提高效率的激励功 能，其待遇既要保障退休人员的基本生活，又要与个人对社会的贡献挂钩， 以激励职工的劳动积极性。
（5）养老待遇要体现老年人分享社会经济发展成果的精神。从人类的繁
衍发展和劳动力再生产角度看，社会成员之间由于世代关系，下辈人在婴幼 年时期享受了上辈人的劳动成果，上辈人在不能劳动时，同样也应分享下辈 人的劳动所得，世世代代往返下去，成为人类社会赖以生存和延续的必要条 件。
（6）管理法制化。政策制定要统一，政事要分开，管理服务社会化。
5.什么是养老保险制度？
　　养老保险制度是职工在年老或因工因病残完全丧失劳动能力，离开原来 的生产劳动或工作岗位，并能获得一定物质保障的国家政策、制度和法规的 总称。
　　养老保险制度必须具备三个特点： （1）由国家制定专门的强制性的法 令、规定； （2）应该建立一笔专项基金，这笔基金连同其所有的增值部分 必须用于退休人员； （3）切实保障退休人员的基本生活不受物价波动的影 响和分享社会经济发展的成果。只有这三个条件同时具备，才是完备的国家 法定的养老保险制度。它主要由四个部分组成：即养老条件、养老待遇、养 老保险基金的筹集、管理和使用、退休人员的管理和服务。
　　
6.养老保险制度是如何形成和发展的？
　　养老保险制度的形成与发展，是与各国的政治、经济和社会文化的变化 相适应的，是社会化大生产的产物。
　　最先实行养老保险的是西方率先实行工业革命的国家。1889 年德意志帝 国“铁血宰相”俾斯麦颁布《残疾和养老保险法》，成为社会保险的创始人。 一般认为，从 19 世纪末到 20 世纪 50 年代初，是养老保险的形成时期； 50 年代至 70 年代中期，是养老保险的发展时期。
（1）养老保险的形成 在德国实施《残疾和养老保险法》之后，奥地利、英国、卢森堡和瑞典
等国家分别于 1906 年、 1908 年、 1911 年和 1913 年颁布有关立法，开始 实行养老保险。
　　与西欧相比，美国起步较晚。1929 年的经济大萧条之后，美国政府才把 这个问题提到议事日程，于 1935 年起建立年金保险制度。日本则在 1941 年 才制定第一部年金保险法。
　　前苏联及东欧国家大都于本世纪 20 年代开始实行年金保险。其中，前苏 联、保加利亚、波兰和匈牙利颁布第一部养老保险立法的时间，分别是 1922 年、1924 年、1927 年和 1928 年。
到 50 年代，工业化国家的养老保险制度基本形成，许多发展中国家也相
继建立这种制度。例如，马来西亚、印度和新加坡分别于 1951 年、 1952 年和 1953 年以公积金的形式开始对工资收入者实行养老保险。
从养老保险的形成看：①养老保险的范围是逐渐扩大的。一般首先在工
商业实行，而后逐步扩大到所有的工资收入者，以及个体劳动者和农业工人； 先是投保人本人，而后扩展到其家属。例如，德国开始实行养老保险时，保 险对象只限于体力劳动者， 1911 年扩大到大型企业的脑力劳动者，到 1938 年和 1957 年才分别为城市个体劳动者和农业工人设立了单独的养老保险；② 各国养老保险的内容也不尽相同，有的国家一开始就包括养老、遗属和残疾 保险。例如日本。而有的国家是根据需要与可能逐渐增加的。例如，美国 1935 年建立养老保险， 1939 年开始实行遗属保险，到 50 年代末，又建立了残 疾保险，向非因工伤残者本人及其家属提供保险待遇。
（2）养老保险的发展
　　进入 60 年代以后，国外养老保险制度有了较大的发展，表现为适用范围 逐步扩大，享受保险的条件有所放宽，待遇水平有所提高，并采用了调整机 制，使养老金随物价或平均工资浮动。
　　战后至 70 年代中期，各国养老保险制度得以发展的主要原因有二：一是 由于经济发展，具备了一定的经济实力；二是执政党所采取的经济政策对养 老保险制度的发展起到了推动作用。近 30 年是发达资本主义国家经济发展的 黄金时期。50 年代，德、美、日、法、英、意等国的国民生产总值年均增长 率为 8.6％、3.2％、7.9％、5％、2.8％和 5.5％。到 60 年代，仍以年均 4.7
％、3.8％、11.2％、5.6％、2.9％和 5.6％的速度增长。这为养老保险制度 的发展奠定了物质基础。同时，由于凯恩斯主义的影响，一些国家政府将发 展社会保障事业作为重要的经济政策，使之成为国家干预收入再分配的手 段。
　　这个时期的最大特点是，具有不同政治、经济、文化和历史背景的两个 社会保障体系趋于汇合。以普遍最低保障为原则建立养老保险制度的国家，
　　
开始在普遍（全民）保险的基础上，增加了按工资收入支付的附加保险，如 英国。而实行按原工资收入支付养老金原则的国家，也开始通过社会福利项 目为人们提供最低保障，如美国。一些东欧国家，则在原有养老保险的基础 上，增加了可自愿参加的附加保险项目。
据统计，全世界已有 132 个国家实行了养老保险制度。
7.深化我国养老保险制度改革的总体设想是什么？
　　从现在起到本世纪末，通过不断深化改革，基本建立起适用于城镇所有 工薪收入者以及城镇个体劳动者的一体化的养老保险制度，初步形成费用筹 集基金化，待遇结构多层次、资金来源多渠道、管理服务社会化的养老保险 体系。
　　国有企业、城镇集体企业职工，外商投资企业中方职工，私营企业员工， 城镇个体工商户帮工，实行政府统一组织的养老保险；国家机关公务员实行 与企业一致的养老保险制度，但在费用征缴、基金管理、待遇支付等方面， 可以依其特点采用不同的方法；各类事业单位依其主要经费来源、管理经营 方式的不同，实行企业的养老保险制度。工商户本人、私营企业主、自由职 业者也可以参加政府统一组织的社会保险，鉴于其不属工薪劳动者的特点和 收入的不确定性，可以按社会平均工资的一定比例缴纳养老保险费；乡镇企 业中规模较大、劳动关系较稳定的，可以参加政府统一组织的养老保险：其 他乡镇企业以及农民，实行以乡村为单位的自愿互相合作型养老保险。
（1）基本结构
　　养老保险实行基本养老保险、企业（单位）补充养老保险和个人储蓄性 养老保险相结合的制度。基本养老保险由国家立法强制实施。从国家、企业 的经济承受能力和人口老龄化发展迅猛的实际情况出发，随着多层次养老保 险制度的建立和完善，基本养老保险的待遇水平应逐步降低，中长期目标是 将基本养老保险的替代率调整到 60％左右。基本养老保险通过建立基金实行 社会统筹，目前，要以地、市统筹为基础，建立省级和中央调剂金，并为实 现全国统筹创造条件。补充养老保险由在华（单位）在国家的策规范和指导 下，根据自身经济效益为本单位职工建立，主要体现不同单位的效益差别。 个人储蓄性养老保险，由劳动者个人根据经济能力和不同需求，自愿参加。 企业补充和个人储蓄性养老保险实行个人帐户制度，帐户内的养老保险费连 同收益（利息、投资红利等）归个人所有；国家在政策上给予引导和支持， 在储蓄利率上给予适当优惠，在投资运营上给予保护。养老保险的各项待遇 实行免税。
（2）基本养老保险一体化 基本养老保险一体化，即破除在养老保险方面用人单位之间的所有制界
限，劳动者的身份界限，用人单位的隶属关系界限，实行适用于各类劳动者 的统一制度、统一待遇标准、统一保险费率、统一管理、基金调剂使用的基 本养老保险制度，以促进劳动力的合理流动和优化配置，促进企业经营机制 的转换和公平竞争。
　　鉴于目前各种所有制之间的待遇差别较大，养老保险费用社会统筹的覆 盖面还不够宽，一体化的基本养老保险制度，宜实行统一规划、分类指导、 分步实施、分步到位的方针。具体实施步骤为：（1）与区域性综合配套改革 相衔接，认真组织一体化改革的试点工作；（2）1995 年扩大范围，以经济 较发达的沿海地区和中心城市为重点，推进基本养老保险制度的一体化；（3）
　　
对已经实行了国有企业养老保险费用省级统筹的省、市，在巩固省级统筹的 前提下，加速“横向扩展”，在省的层次上推动各类所有制单位养老保险一 体化。
（3）保险费用 普遍实行个人缴费制度。个人负担基本养老保险费用的比例要随着工资
的增长逐步提高。国有企业职工个人的缴费比例在目前占本人工资收入 2％ 的基础上，从 1995 年起提高为 3％，以后每两年提高一个百分点，1999 年达 到工资收入的 5％。最高缴费比例控制在全部养老保险费率的一半以内。其 它所有制企业和机关事业单位职工，1995 年开始实行个人缴费，起步费率为 工资收入的 3％，以后与国有企业职工同步提高。个人缴费要进入基本养老 保险基金，统一调剂使用。
　　随着个人缴费比例的提高，逐步降低企业缴纳的养老保险费的比例，以 减轻企业的负担。国家机关和财政全额拨款的事业单位，单位不缴纳养老保 险费。
　　各级财政通过预算拨款，承担国家机关公务人员和全额拨款的事业单位 的工作人员的养老保险费用。对其他单位，财政一般不承担社会保险费用， 但应建立“应急机制”，中央和省两级财政建立一项小额特别基金，以备在 遇有突发不测情况、养老保险基金不敷使用时临时补贴。
结合产权制度改革，在国有资产或其红利中划出一部分，弥补国有企业
职工养老保险基金的不足。在企业破产或被拍卖时，应从财产收入中划出一 部分用于解决这些企业的离退休职工的养老保险问题。
（4）改革基本养老金计发办法
　　为实现待遇标准统一，体现公平与效率相结合的原则，并与工资制度改 革相互衔接，实行社会性养老金与缴费性养老金相结合的基本养老金计发办 法。社会性养老金以本省、自治区、直辖市上年职工月平均工资的 25％计发； 缴费每满一年发给本人指数化月平均工资的 1％。基本养老金每年按照本 省、自治区、直辖市上一年职工平均工资增长率的 50—80％调整。
（5）建立省、中央两级调剂金
　　建立省、中央两级养老保险调剂金，有利于加强宏观调控能力，为实行 全国统筹摸索经验，打下基础。（1）首先在实行初级全国统筹的部分行业筹 措中央调剂金；（2）对地方，按照职工人数定额筹措适量的调剂金；（3） 调剂金主要用于援助因自然灾害、突发事故或者因经济严重滑波、企业大面 积亏损等原因造成资金严重不足的省、区； （4）在没有实行省级统筹的地 区，也可以先建立省级调剂金，以调剂省内因遭受上述困难造成资金严重不 足的地、市，并为省级统筹准备财力。
　　国家对养老保险基金的保值增值应给予一定的政策支持，以使投保者不 致蒙受很多的损失，利益受到影响。
（6）社会化管理服务 为减轻企业负担，应尽快将企业承担的社会职责转移到社会上来，要强
化社会保险机构服务的职能，促进社会化管理服务体系建设的步伐，推进社 会保险“一条龙”服务。养老保险的“一条龙”社会化管理服务体系，从整 体上可分为两个阶段：一是从就业开始到退休整个在职阶段。劳动部门及所 属的社会保险机构从办理招工手续开始，即为职工办理参加养老保险的手 续，按社会保障号码编发《养老保险手册》，办理职工调动时的养老保险转

移，提供有关政策咨询和帐目查询。二是达到退休年龄后的整个享受养老保 险阶段。重点是尽快实现养老保险费的差额缴拨向全额缴拨的过渡，由社会 保险机构直接发放或委托银行代发养老金，建立以社会化管理服务为主要形 式的退休人员管理服务体系，逐步实现离退休人员与原工作单位脱离。社会 化管理服务体系要与社区服务为中心，形成社会的服务网络。退休人员的管 理服务以自我管理服务为主体，充分发挥退休人员的作用，由政府主办改为 政府协办，民间组织管理为主。建立生活管理服务系统，重点发展适合老年 人特点的服务项目和服务设施，并且根据老年人经济负担能力和不同需求分 别建立消费型和福利服务型两类服务项目。目前，对破产、拍卖企业的离退 休人员先行实现社会化管理，实行由银行、社区服务中心、社会保险机构直 接发放基本养老保险金，并由各级社会保险机构的管理服务组织及社区服务 中心进行管理，与原单位脱离。
（7）建立企业补充养老保险制度 补充养老保险是企业行为，体现企业的效益差别；补充方式、待遇标准、
发放形式等由企业与职工以协议形式确定，企业可以自主选择经办机构，实 行利益调节，允许经办单位平等竞争。国家要进行指导和加强宏观调控，政 策上给予支持。（1）政府规定企业实行补充养老保险的基本条件，包括参加 基本养老保险并按时足额缴纳保险费等； （2）政府规定补充养老保险水平 的上限。为平衡协调养老者与劳动者收入水平的关系，补充养老保险水平应 控制在基本养老保险金的 1/3 的范围内。目前，随着基本养老保险待遇标准 的适当降低，企业补充养老保险由低到高逐步建立和完善，待遇水平控制在 本企业平均工资的 10—15％以内； （3）政府规定补充养老费的资金列支 渠道，即原则上从企业自有资金列支，但在目前阶段，可允许一部分在成本 中列支； （4）政府规定补充养老保险经办机构的资格、职责、义务和审查 程序，并对其实施监督检查。
（8）保险基金监督
　　实行社会保险行政管理与基金经办分开，相互制约的组织体系；建立、 健全社会保险基金管理的规章制度，实行内部与外部相结合的双重审计制 度；建立由政府主管部门、缴费单位、养老者、社会公众代表等多方组成的 基金监事会；建立向立法机构定期报告制度，并向参加养老保险的单位和个 人发布“白皮书”，通报养老保险政策的执行和养老保险基金的使用情况。
8.为什么要把建立统一的养老保险制度作为改革的目标？
　　所谓统一的养老保险制度，是指对各种经济成份的企业（全民、集体、 私营、个体、“三资”等）和各种用工形式中的劳动者（固定职工、合同制 工人、私营企业雇员、个体工商户中的从业人员、“三资”企业中的中方职 工及临时工等）缴纳养老保险金的办法、享受养老保险的条件和待遇标准等 应该大体一致。
　　建立一体化的养老保险制度是为了适应我国多种经济成份、多种用工制 度并存和为了适应社会主义市场经济所必须的。
　　（1）建立统一的养老保险制度是贯彻实施宪法和法律规定所必需的。我 国宪法和法律明确了多种经济成份并存的格局，建立统一的养老保险制度就 应该积极地在养老保险中加以落实，使一切劳动者都能平等地享受宪法赋予 的基本权利。
（2）建立统一的养老保险制度是用工制度改革的需要。随着劳动制度的

改革，劳动力在不同企业、不同所有制之间流动将日趋频繁，职工一生可能 在多种所有制经济单位工作。如果养老保险因所有制不同而不同，不仅待遇 计算复杂，而且劳动力也难以真正流动。
　　（3）统一的养老保险制度与市场经济是相适应的，两者相互促进、相互 依赖。市场经济需要劳动力合理流动，保证劳动力的合理流动需要打破地区、 部门之间的封锁、割据现象，淡化户籍管理制度，废除干部终身制，做到职 工能上能下、能工能干，最终在全国范围之内建立一个统一的劳动力市场。 统一的社会保险制度的建立，为市场经济的正常运行创造了良好的社会环 境。统一的社会保障制度的实施范围要求打破不同所有制、不同产业、不同 的用工制度的界限，并相应统一规定投保人的资格、险种、项目设计、费用 提取比例、给付标准及管理机构设置等等，以免严重的待遇差别阻碍劳动力 的流动而使市场遭到分割。原因就在于养老保险待遇的高低，与收入分配一 样，对劳动力资源组合也起一定的导向作用。人们在担风险与高收入之间进 行比较和选择时，虽然有些风险大，但高收入和高福利又促使人们愿意去承 担风险。我国开放之后，不仅要求有统一的全国劳动力市场，而且要求有世 界性劳动市场，相应还要做好与国际之间养老保险制度的相互衔接。
　　（4）统一的养老保险制度有利于转变人们的就业观念。长期以来人们形 成这样一种观念，即“一全民，二集体，没有着落干个体”，原因在于个体 没有解决老有所养的问题。统一养老保险制度，有利于人们就业观念的转变， 广开就业门路，促进各种经济成份的繁荣发展。


　　（5）统一养老保险制度的建立有利于改变人们“养子防老”、“多子多 福”的陈旧观念，促进计划生育基本国策的落实。
（6）改革国家机关、事业单位干部的养老保险制度，逐步建立农村的养
老保险制度，使养老社会保险制度全国趋于一致。
9.什么是基本养老保险覆盖计划？
　　为了贯彻落实《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国 发〔1995〕6 号），培育和发展统一的劳动力市场，促进劳动者合理流动和 劳动力资源的优化配置，更大范围地均衡社会保险负担，维护劳动者的基本 权益，保证社会稳定，推动经济发展，劳动部于 1995 年制定并下发了《基本 养老保险覆盖计划》
10.基本养老保险覆盖计划的总体目标是什么？
　　《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》提出：“企业职 工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场 经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保 障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务 社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一 制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。”
这一总体目标可以概括为“广覆盖，四统一”。 “广覆盖”的目标是：
　　（1）将基本养老保险的实施范围扩大到城镇各类企业，包括国有企业、 集体企业、外商投资企业、华侨和台港澳商投资企业、联营企业、股份制企 业、私营企业。
（2）将基本养者保险的实施范围扩大到城镇各类企业的全部劳动者，包

括原有的固定工，劳动合同制职工（含农民工），订立了劳动合同的临时工 以及各类企业的离退休人员。
（3）将基本养老保险的实施范围逐步扩大到城镇个体工商户及其帮工。
　　（4）将基本养老保险实施范围逐步扩大到城镇私营企业主，有条件的地 区也可以扩大到自由职业者。
“四统一”的目标是：
　　（1）统一制度。纳入基本养老保险覆盖范围的企业和劳动者打破所有制 界限和劳动者“身份”差别，逐步实现国家法律、法规和政策确定的统一的 基本养老保险制度。
　　（2）统一标准：①统一缴费基数。各类企业以本单位职工缴费工资之和 为缴费基数。职工按本人上一年度月平均工资为缴费基数。非工薪收入者以 上一年度当地职工月平均工资为缴费基数；②统一缴费标准。各类企业和个 体工商户按照当地统一规定的缴费比例为其职工和帮工缴纳基本养老保险费 用。职工和帮工个人按照当地统一规定的缴费比例缴纳基本养老保险费用。 非工薪收入者一般按照当地规定的企业和个人缴费比例之和缴纳基本养老保 险费用；③统一给付标准。在同一地区内，逐步统一各类企业和各类劳动者 的基本养老保险待遇给付标准，包括基本养老金的计发比例，记入个人帐户 的比例及利率，给付周期，基本养老金正常调整幅度等。
（3）统一管理。基本养老保险的政策、法律、法规的制订及监督，统一
由政府的劳动行政部门负责，养老保险基金统一由社会保险机构负责经办。
　　（4）统一调剂使用基金。基本养老保险基金在统筹范围内统一调剂使 用，统一确定积累率。
11.什么是基本养老保险制度一体化？为什么要建立一体化的基本
养老保险制度？
　　基本养老保险一体化，即破除在养老保险方面用人单位之间的所有制界 限，劳动者的身份界限，用人单位的隶属关系界限，实行适用于各类劳动者 的统一制度、统一待遇标准、统一保险费率、统一管理、基金调剂使用的基 本养老保险制度，以促进劳动力的合理流动和优化配置，促进企业经营机制 的转换和公平竞争。
制定和实施基本养老保险一体化计划，对于养老保险制度的深化改革和
加快发展，是十分必要的：
　　（1）我国已经确立了社会主义市场经济体制的目标，以公有制为主体的 多种所有制、多种经济成份并存以及由此决定的劳动者就业渠道的多元化将 是长期的现象。在市场经济条件下，价值规律的作用和竞争机制的功能，把 劳动力吸引到效益较好的单位和岗位上，从而提高了整个经济运行的效率与 活力。这种以市场经济机制为基础的劳动力管理方式，可以使各类人员在不 同地区、不同所有制之间，在企业、机关和事业单位之间合理流动，尤其是 由计划经济向市场经济过渡期。重新择业以及劳动力的合理流动将十分普 遍。这就迫切需要建立起一个覆盖城镇所有企业、事业和机关各类职工的统 一养老保险制度，保证城镇所有职工享受养老保险的权利，以解除职工的后 顾之忧。因此，基本养者保险制度必须适应市场经济体制的客观要求，对各 类企业和劳动者实行统一的制度，为劳动者合理流动、劳动资源的优化配置 创造条件。
（2）企业，特别是国有企业正在走向市场，亟需进一步改变企业自包退

休养老、负担畸轻畸重的状况，均衡社会保险的负担，以平等地参与市场竞 争。
　　（3）我国宪法规定公民有社会保障权，《劳动法》规定劳动者有享受社 会保险的权利。在社会经济发展的基础上，应当使基本的社会保险覆盖到更 广大劳动者，实现宪法和法律赋予劳动者的权利。
　　（4）“大数法则”是社会保险的基本规律之一，将基本养老保险制度推 广到各类企业和劳动者，有利于在更大范围内分散劳动风险，构筑更可靠的 社会安全网，为社会安定和经济发展服务。
12. 《劳动法》是什么时候制订的？它对养老保险有什么规定？
　　1994 年 7 月 5 日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通 过了《中华人民共和国劳动法》，并于 1995 年 1 月 1 日起正式施行。该法第 七十条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险 基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。” 第七十三条规定：“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：（一） 退休；??”。
　　
（二）企业养老


　　13.我国全业职工养老保险制度是什么时间建立的？经历了哪些发 展过程？
（1）建立 我国职工的养老保险，是党和国家为保障职工因年老丧失劳动能力退休
后的基本生活而建立的一种社会保险制度。我国历部宪法，对养老保险都有 明文规定。1982 年 12 月由第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中 华人民共和国宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业的 职工和国家机关工作人员的退体制度。退休人员的生活受到国家和社会的保 障”。1994 年 7 月 5 日颁布的《中华人民共和国劳动法》也明确规定：“国 家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在 年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”
　　在旧中国。职工的养老保险几乎没有，除一些外商企业、官办企业和个 别民族资本主义企业有一些一次性退职待遇外，广大劳动者到了晚年，往往 被解职一脚踢出厂门，生活十分凄凉。
　　中国共产党十分重视社会保险，在建国前党召开的六次全国劳动大会 上，有五次提出社会保险国家立法问题，在各革命根据地和解放区，为了发 展战时生产，保护工人利益，提高生产积极性，取得战争胜利，都颁布实施 了待遇标准各异的养老保险办法。新中国成立后，党和政府在国家的财政经 济存在很多困难的情况下，为解决职工丧失劳动能力后的困难。于 1951 年 2
月 26 日由政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。在《条例》中，
对养老保险作了具体的规定，即退休条件为：①一般职工，男年满 60 岁，一 般工龄 25 年，本企业工龄 10 年；女年满 50 岁，一般工龄 20 年，本企业工
龄 10 年。②从事井下、高空、高温工作的职工，退休年龄提前 5 年；工龄一
年按一年零三个月算。③从事有害健康的化工、兵工工作的，退休年龄男提
前 5 年，女提前 10 年；工龄一年按一年零六个月计算。其退休待遇为本人标 准工资的 35～60％”
因此，我国企业职工的养老保险制度是从《劳动保险条例》的颁布实行
同时建立起来的。据资料记载，1952 年的退休人数为 2 万人。
（2）发展过程
　　《劳动保险条例》颁布后，历史上作过若干次修改，其中关于企业职工 养老保险方面的演变过程如下：
　　1953 年，国家财政经济状况已经根本好转，大规模经济建设即将开展， 为适应这一要求，原政务院于 1953 年 1 月 2 日对《劳动保险条例》作了修正， 养老金标准酌情提高到 50～70％，即本企业工龄满 5 年不满 10 年的，为本 人工资的 50％；本企业工龄满 10 年不满 15 年的为 60％；本企业工龄满 15 年及其以上的为 70％。当时，职工工资构成的主要成份是标准工资，奖金、 津贴等所占比重极小，为计算方便起见，1954 年 10 月全国总工会书记处发 出通知：“按职工本人工资计算支付劳动保险待遇时，一律按本人标准工资 计算”。从此，养老金的计发基数就由“本人工资”改为“本人标准工资”。
1958 年 2 月，国家对企业和机关实行统一的养老保险制度。并建立了因工因 病完全丧失劳动能力的退休办法，因各种原因退休的养老金计发标准如下：


连续工龄

养老金标准（为本人退休时标准工资的％）










因工致残完全丧失劳动能力退休的养老金标准为：
养老金标准（为本人退休时标 准工资的％）
饮食起居需人扶助的 75
饮食起居不需人扶助
60
的


另外，从 1958 年 3 月起，对不符合退休条件、因体弱有病不能工作的职
工，实行了退职制度。退职补助费的具体标准为：连续工龄 10 年以下的，每
满 1 年发给 1 个月本人标准工资；连续工龄 10 年以上的，从第 11 年起，每
满 1 年发给 1 个半月本人标准工资，最多不超过 30 个月本人标准工资。
　　到 1978 年，为了适应新时期和四化建设的要求，养老金标准作了适当调 整：
养老金标准（为本人退
休时标准工资的％）解放战争时期参加工作的 80 建 国 以
后 参 加 工作的连续工龄满 20 年及其以上
连续工龄满 15 年不满 20 年 连续工龄满 10 年不满 15 年 75
70
60

同时，实行了养老金最低保证数办法，适当提高因工致残完全丧失劳动
能力退休的养老金标准，退职补助费的支付办法也作了改变：正常退休的养 老金低于 25 元的，按 25 元发给；因工致残完全丧失劳动能力退休，饮食起 居需人扶助的，其养老金标准由原来的 75％提高到 90％，饮食起居不需人扶 助的由原来的 60％提高到 80％，养老金低于 35 元的按 35 元发给；原来一次 性支付的退职补助费改为长期支付的退职生活费，标准为本人标准工资的 40
％，低于 20 元的按 20 元发给。
　　1983 年 8 月，根据当时的财政经济状况，为了解决退休人员的生活困难， 对最低保证数作了调整，即正常退休的由 25 元提高到 30 元，因工致残完全 丧失劳动能力退休的由 30 元提高到 40 元，退职的由 20 元提高到 25 元。同 年，随着机关、事业和企业单位对建国前参加工作的部分老干部实行离职休 养制度，对企业中符合离休条件、建国前参加工作的老工人，也实行了退休 时养老金按本人标准工资 100％发给的办法，并根据参加工作的时期不同发
给 1～2 个月的生活补贴，从而保护了这部分老工人的利益，缓解了企业与机 关在这一问题上的矛盾。
1989 年 10 月起，在职职工普调工资，为维护社会安定团结，对退休人

员也普遍增加了养老金，增加的数额相当于本人原来的一级工资，少数人增 加了 2 或 3 个工资级差，同时还提高了养老金的最低保证数，正常退休的由
30 元提高到 50 元，因工致残退休的由 40 元提高到 60 元，退职的由 25 元提 高到 40 元。
　　1992 年 1 月，为了保障退休人员的基本生活，国家对退休人员的养老 金，在原有的基础上又提高了 10％，增加的数额不足 10 元的按 10 元发给。 退职生活费也按此办法增加。
　　中国企业职工养者保险制度的建立，对于保障职工因年老退休后的基本 生活，解除他们的后顾之忧，促进生产发展和社会安定，都起了积极作用， 初步实行了宪法赋予职工在年老时获得物质帮助的权利。
　　14.《劳动保险条例》是在什么历史背景下制定颁布的？主要内容是 什么？
《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称“条例”）于 1951 年 2
月 26 日正式颁布实施。它的制定是在下述历史背景下产生的：
　　一是根据 1949 年中国人民政治协商会议第一届会议通过的《中国人民政 治协商会议共同纲领》第三十二条规定：我国“要逐步实行劳动保险制度”。 二是在总结革命根据地、解放区和《东北条例》等地区实行劳动保险的 经验教训基础上，参考和汲取了苏联社会保险的经验，经有关部门反复调查 研究，修改了 20 余次，于 1950 年末草拟了《中华人民共和国劳动保险条例》。 三是制定劳动保险条例不仅是广大工人群众的需要，而且也是当时公营 企业行政方面及私营企业资本家所需要的，特别是为了鼓励劳动者的劳动热
忱以促进生产发展的需要。
　　《条例》全文共七章三十二条，包括总则、劳动保险金的征集与管理、 各项劳动保险待遇、享受优异劳动保险待遇、劳动保险金的支配、劳动保险 事业的执行与监督等内容。为保护工作职员的健康，减轻其生活困难，依据 国家当时财政经济情况，决定首先在工矿、交通运输等企业单位实行劳动保 险制度。凡根据本条例实行劳动保险的企业，其行政方面或资方须按月缴纳 相当于该企业全部工人与职员工资总额的 3％，作为劳动保险金。但不得在 职工的工资内扣除，也不得向职工另行征收。职工凡因疾病、负伤、残疾、 年老、死亡和生育等事项，均按一定条件和标准，享受补助工资、医药费、 补助金、退休金、抚恤金的待遇以及疗养、休养和其他集体福利。各工会基 层委员会为执行劳动保险事业的基层单位；中华全国总工会为全国劳动保险 事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，督导所属各地方工会 组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行；中央人民政府劳动部为全 国劳动保险业务的最高监督机关。《条例》是中华人民共和国成立后颁布的 第一部劳动保险法规。
　　15.1953 年为什么要对《劳动保险条例》进行修改？修改前后有哪 些变化？
修改的原因在于我国经历了三年的经济恢复，财政经济状况基本好转，
到 1953 年开始进入了第一个经济建设的五年计划时期。根据经济建设发展的 需要和职工的要求，当时政务院对劳动保险条例作了若干修改，于 1953 年 1
月 2 日发布了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》。 修改内容主要是扩大了实施范围，提高了劳动保险待遇。在扩大实施范
围方面，除原已实行的铁路、航运、邮电等部门及 100 人以上的工矿企业外，

又扩大到工厂、矿场及交通事业的基本建设单位以及国营建筑公司。在提高 劳动保险待遇标准方面，职工部分丧失劳动能力的因工残废补助费由原来的
5～20％改为 10～30％，废除了病假救济费的发放以连续停工医疗 6 个月为 期限的规定，并且适当提高了待遇标准。短期病假待遇（连续病休在 6 个月 以内的待遇）的病假工资由原来的 50～100％，改为 60～100％；长期病假待 遇（连续病休在 6 个月以上的待遇）的疾病救济费，由原来的 30～50％，改
为 40～60％。退休条件的一般工龄条件未动，仍为 25 年。本企业工龄，由 原来的 10 年降为 5 年。退休费由原来的 30～60％，改为 50～70％；因工死 亡丧葬费由原来发给 2 个月企业平均工资，改为发给 3 个月企业平均工资。 非因工死亡供养直系亲属的救济费，由原来一次发给死者本人工资 3～12 个 月，改为一次发给死者本人工资 6～12 个月；供养直系亲属死亡丧葬补助费， 由原来发给本企业月平均工资的 1/4～1/3，改为发给本企业月平均工资的
1/3～2/3。其它如优异劳动保险待遇也有所提高。企业职工劳动保险的经费， 一部分由实行劳动保险的企业行政方面或资方直接负担，另一部分由企业行 政方面或资方按全部工资总额的 3％拨交经费给工会组织办理。
16.现行职工养老保险制度存在哪些问题？
　　我国的企业职工养老保险制度从建立之日至今，已有 40 多年的历史了。 该制度对于保障广大退休人员的生活、调动在职职工工作积极性、维护社会 稳定发挥了重要作用。然而，传统的养老保险制度自它产生之日起就存在不 少局限性，尤其是随着我国 80 年代开始的经济体制改革的不断深入，现行制 度逐渐暴露出一些弊端，归纳起来主要表现在以下几个方业、私营企业、城 镇个体劳动者基本上还没有法定的养老保险制度。全民和集体企业中的劳动 合同制工人、临时工，以及区县以下集体与私营企业所产生的股份制企业和 个体劳动者，至今没有统一的养老保险办法。保险社会化程度低，承担保险 责任的主体是相当分散的，直接承担者是企业，其结果是造成新老企业之间 的摩擦，新老职工之间的摩擦，并且养老保险待遇要视各企业经营状况、政 府与企业预算约束关系的软硬程度、政府偏好等因素而随机波动。推行退休 统筹后，矛盾有所缓解，但还不能从根本上解决问题，目前统筹只限于市、 县，“企业保险”演变为“地区保险”，调剂的范围仍然有限。
造成这一局面的原因有二：
　　第一，我国生产力发展水平较低。我国人口多，底子薄，老年人口数量 在世界上是独一无二的，而人均国民生产总值和人均国民收入却低于所有发 达国家，也低于很多发展中国家。为此，庞大的人口对衣、食、住、行、医 等方面的基本生活需求，都要靠国家来承担是不可能的。国家只能对其中一 部分社会成员率先实行社会保障，这部分人就是工人、店员、知识分子、国 家机关工作人员等等，他们代表了较高生产力，率先对他门实行社会保障不 仅是可能的，而且是发展社会生产力、巩固人民政权所必要的。而广大农民 占我国总人口 80％以上，农业劳动生产率较低，其收入只能满足目前基本生 活需要，为社会提供积累少，因而无法以国家为主实行包括养老在内的社会 保障。
　　第二，传统经济管理体制的运行。我国解放初有多种经济成分，但经过 对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造以后，尤其是 1956 年社会 主义改造高潮以后，城乡经济基本上都纳入了全民所有制和集体所有制的轨 道，形成了公有制一统天下的局面。在这种情况下，除了广大农民以外，退
　　
休养老保障只覆盖于城镇的全民和集体企业、国家机关和事业单位职工的格 局就形成了。80 年代改革开放以来，我国城乡多种经济形式迅速发展起来， 但养老等社会保障制度又无法照搬原来全民企业所实行的那套制度，如何根 据多种不同经济形式的特点形成各具特色的社会保障制度又需要有一个过 程。这样，原有劳动保险制度就不仅没有覆盖于广大农村，也没有覆盖到新 产生的中外合资、外商独资以及个体劳动者等经济形式。
　　（2）养老保险层次单一。我国原有的养老保险制度，无论在全民企业， 还是在集体企业，都只能按《劳动保险条例》规定的一种形式，一个层次。 无论在经费筹集、待遇水平、保险对象，都是一个模式，都由国家和企业包 下来。企业之间、职工之间，都毫无区别，企业不能为职工办补充保险，个 人也没有储蓄性养老保险。
　　这种单一层次的养老保险体制，同样是传统经济体制的产物。在传统经 济管理体制下，企业并不是相对独立的经济实体，不能自主经营、自负盈亏、 自我发展。企业盈利要全部上缴国家，亏损了则由国家补贴。这样的企业既 无自己的经济利益，也无自己的经济责任和风险，职工物质福利和企业经济 效益并无直接联系。在这种情况下，企业既没有能力为职工谋物质福利，也 没有必要为职工谋经济利益。包括养老退休在内的一切福利待遇水平都是由 国家决定的，不可能和经营水平、经济效益挂钩，企业就当然不可能再在国 家统一的养老保险以外，再办什么补充保险。
至于个人的储蓄性养老保险，当然也不可能。这是因为，在传统的养老
金制度下，原来工资较高的人，退休金定得相对高些，没有参加储蓄性养老 保险的意识，并且早期也没有开办过储蓄性养老保险，而原来工资较低的人， 也根本无力参加储蓄性养老保险。在传统体制下，人们的收入也大体上差不 多，他们也很少有潜力参加个人储蓄性养老保险。不仅如此，按传统观念， 在社会主义制度下，包括养老在内的一切生活问题，本来就应当由国家包下 来的，因而也不需要企业和个人再为人们的生老病死问题操心。可见，单一 层次的养老体制是大锅饭经济管理体制的必然产物。
（3）养老保险享受权利、待遇水平因职工身份不同而存在差异。目前，
职工退休时的养老保险待遇基本上是根据个人的身份地位确定的，农村人口 与城市人口之间、全民所有制与集体所有制及其它所有制的职工之间、合同 工与固定工之间、临时工与正式工之间、群众与干部之间，等等，在享受权 力、待遇水平方面相异甚远。享受权力、待遇水平是由政府采取的一系列保 护性政策，限制不同身份的人相互间水平和垂直的推动维系的。统包统配固 定制及严格的户籍管理，形成了一种“保护屏障”。
　　（4）退休条件和待遇标准不尽科学合理。现行制度的退休条件、年龄一 刀切；享受待遇起点的工龄太短（现为 10 年）；待遇标准对工龄长短不同、 社会贡献不同的职工没有体现出应有的差别，如现行工作 20 年的与工作 30
年、 40 年的一样，不尽合理。
　　（5）基本养老金未实行与工资或物价的增长指数挂钩，使离退休人员的 生活水平降低，更谈不上分享社会发展成果。在 50 年代和 60 年代，职工退 休金一旦按规定领取，以后一般就不再变动。这主要是因为过去一般物价比 较稳定，尤其是生活必需品，如粮、油、主要副食品、棉布、房租、交通费、 燃料费等等，甚至是 20 年 30 年一贯制，一直不作变动。因此，退休职工的 基本生活水平也比较稳定，一些退休职工从退休起直到逝世为止退休金不
　　
变，其基本生活并没有受到什么影响。但 80 年代以来，随着价格改革的不断 深入，物价有大幅度上升。为保障离退休人员生活，国家除了与在职人员一 样发给副食品价格补贴，还多次给离退休人员另加生活补贴费。然而，由于 离退休工资是按标准工资的一定比例计算的，而近年来由于种种因素，标准 工资占工资总额的比重不断下降。在一些地方现在这一比例只占 50％。于 是。离退休人员的收入越来越低于在职人员。同时，由于给退休人员所发各 种补贴是按人头平均发放的，因此，离退休人员收入在低水平上的平均主义 倾向越来越显著。社会各界强烈呼吁要建立离退休人员基本养老金的正常调 整机制。
　　（6）基本养老金计发办法不适应工资制度改革的形势。现行的基本养老 金是以标准工资为计发基数，随着工资制度改革的深化，原有的标准工资逐 渐淡化以至取消，而且标准工资占全部工资收入的比重也越来越低，近几年 只在 50％左右徘徊，以此为基数计发的养老金待遇偏低。但是另一方面，由 于企业有了工资分配自主权和退休费用实行社会统筹，使部分企业在职工退 休时千方百计加大标准工资的份额，这又加重了整个社会的负担。
　　（7）管理体制不顺。由于历史原因，在养老保险上形成多头、分散、交 叉管理的局面，增加了管理成本且不利于养老保险制度改革的通盘规划和向 纵深发展。
17.我国企业职工养老保险制度进行了哪几方面的改革？
　　从 80 年代初开始，我国开始对养老保险制度进行改革试点，改革的重点 主要体现在以下几个方面：
（1）推行退休费用社会统筹
　　“文革”期间，企业职工的养老保险倒退至“企业保险”。由企业直接 支付本企业退休人员的退休费用。“文革”结束以后，尤其是 80 年代以来， 退休职工大量增加，退休费用也相应增大，新老企业之间退休费用负担不均 衡的矛盾越来越突出。有些纺织、粮食、盐业、搬运等行业中的老企业，退 休费用相当工资总额的 50％以上，个别企业甚至超过工资总额；而在一些新 兴的行业和新建企业中，如电子、仪表、化工等企业，退休费用不到工资总 额的 5％，个别企业甚至一个退休职工也没有，如四川自贡市的五大盐厂， 退休费用相当工资总额的 69％，而另外 86 个市级以上企业单位连一个退休 职工也没有，不需要开支退休费用。因此，退休费用由企业直接支付的办法， 已经不能适应形势发展的需要，而且带来了很多问题：一是，难以保障退休 职工的生活，特别是一些严重亏损的企业，因无力支付退休费，不得不减发、 停发退休费，经常引起退休职工上访，甚至发生退休职工自杀的事件，影响 了社会安定。二是，影响了企业活力。随着改革开放的步伐，企业要参加市 场竞争，一些退休费用负担重的企业，不可能与其他企业在同等条件下开展 竞争，影响了这些企业的活力。例如，四川省成都市搬运公司， 1978 年以 来，年年盈利，但开支退休费后就成了亏损户，因此，年年靠市交通局补贴 过日子，既影响公司的发展，又影响在职职工的利益，职工福利很少，家属 半费医疗被迫取消，连迫切需要的浴室也没有，职工积极性受到很大影响。 三是，影响在职职工与离退休人员的团结。例如，广东省东莞市，统筹前城 镇搬运站因退休费负担过重，影响了正常的工资发放，曾引起搬运站工人罢 工。四是，不利于经济体制改革的发展。80 年代以来，为了搞活企业，各地 都在推行经营承包制和租赁制，但是一些老企业的退休职工多，退休费用负
　　
担重，因此，没有人愿意去承包、承租。还有一些企业，在改革中，为了照 顾在职职工的利益，采取了降低甚至取消退休待遇的错误做法，引起退休职 工及其家属对改革的政策不满。
　　以上情况说明，退休费用由各单位自己支付，不仅会影响离退休职工的 正常生活，也给经济改革带来了严重影响，更不利于社会的安走，必须进行 改革。
　　针对上述情况，自 1982 年以来，中央、国务院的领导同志多次指出，要 改革退体制度，实行社会保险。1983 年 10 月，国家社会保险有关主管部门 在郑州召开的全国保险福利工作会议上，提出了开展全民所有制单位退休费 用实行社会统筹的任务。1984 年，国有企业职工退休费用社会统筹，首先在 广东省江门市、东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市以及辽宁省黑山县开 始试点、初步取得了成功的经验。
　　在部分省市试点经验基础上， 1991 年国务院发布了《国务院关于城镇 企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔199l〕33 号），成为全国城镇 企业职工养老保险改革的一个重要指导性文件。这一文件对养老保险费用的 筹集、制度模式及养老保险管理体制与分工都提出了具体方案，对加速全国 城镇职工养老保险的改革起到了重要的推动作用。在《决定》的具体指导与 推动下，于 1984 年开始的退休费用社会统筹得到迅速发展，到 1993 年末， 全国实现省一级范围退休费社会统筹的省、自治区、直辖市达到 13 个；国有 企业全部实现了市县级以上统筹；集体企业职工的养老保险统筹达到 1927 个市县；外商投资企业统筹达到 858 个市县。全国共有 59 万户各类企业，
8100 多万职工和 1800 万退休人员参加退休费用社会统筹。退休费用社会统
筹这一措施均衡了企业的养老负担，缓解了新老企业退休费用畸轻畸重的矛 盾，为企业平等参与市场竞争创造了必要的条件。按照国发 33 号文件确定的 “以支定收，略有结余，留有部分积累”的资金筹集原则，截止 1994 年底， 全国基本养老金历年滚存结余 289 亿元，为应付人口老龄化高潮的到来开始 进行必要的资金准备。
（2）建立了劳动合同制工人的养老保险制度
　　1986 年国务院发布改革劳动制度的四项规定，决定国营企业新招工人一 律实行劳动合同制，并规定了劳动合同制工人退休养老保险办法：企业按劳 动合同制工人工资总额 15％左右，劳动合同制工人按不超过本人标准工资的
3％缴纳退休养老基金。目前少数到达退休年龄的劳动合同制工人开始按期领
取基本养老金。这项制度的实施，使劳动合同制工人解除了后顾之忧，年老 退休后的生活有了保障，对于巩固和发展劳动合同制起了积极作用。
（3）实行了国有企业职工个人缴纳养老保险费制度 实行个人缴费，是每个职工享受养老保险待遇权利应尽的义务，也是社
会保险权利与义务相一致的具体体现，对于改变职工养老保险完全依靠国家 和企业的观念，树立社会保险参与意识，实现多渠道筹集资金，减轻国家与 企业的负担，以及解决人口老龄化的经济负担问题，都具有十分重要的意义。 实行个人交费，至少有四点好处，一是个人交纳一部分养老保险基金，可以 增强职工的自我保障意识和责任感，改变由国家和企业统包统揽的做法，克 服完全依赖国家的思想。二是职工个人交纳的一部分养老保险基金，同属于 养老基金的一个组成部分，增加了筹集资金的来源，在一定程度上可以适当 减轻国家和企业的负担。三是可以为取代现行工龄计发待遇创造条件。四是

可以使养老待遇标准与个人交纳的年限直接挂钩，有利于体现权利与义务的 关系。这也是国际上的惯例。截止 1993 年 6 月底，实行基本养老保险个入缴 费的省市已有 22 个，参加职工已达 6000 多万人。
（4）开展了补充养老保险试点 长期以来，中国的养老保险制度层次单一，退休职工完全依赖国家法定
的养老金生活。80 年代初期，四川省南充市在为街道小集体职工解决养老问 题时，针对街道小集体企业经济力量薄弱的情况，设计了基本加补充的养老 办法，即由政府组织水平较低的养老保险，在此基础上，各企业根据自身经 济能力，为在职职工和退休职工建立补充养老保险，补充可有可无，水平可 高可低。原劳动人事部保险福利局及时总结了这一经验，并在研究养老保险 制度改革时，提出了建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人 储蓄性养老保险三位一体的养老保险制度的设想方案。此后，个别经济效益 好的企业开始试行企业补充养老保险。试点办法有两种形式，一种是在职职 工建立补充养老保险，如杭州第二中药厂一职工每月缴 2 元、企业缴 2～10 元，北京吉普汽车有限公司个人每月缴 6 元、企业缴 3 元，职工退休时个人 和企业缴纳累积金额连同利息全部发给个人。一种是为已退休的职工建立补 充养老保险，如辽宁朝阳制药厂为退休职工建立生活补贴制度。1990 年福建 省莆田地区劳动部门在全地区推行企业补充养老保险。 1991 年福建、四 川、广西等省提出了企业补充养老保险办法在全省试行，规定了企业建立补 充养老保险必须具备的条件、全年补充养老保险金的最高限额、资金来源等， 具体办法由各企业自行决定。
此外，河南省南阳地区、山西省祁县、湖北省黄石市等进行了个人储蓄
型养老保险试点，大多数职工参加了试点。还有一些地区的企业试行企业补 充养老保险与个人储蓄型养老保险挂钩的办法。
（5）进行了基本养老金计发办法改革试点
　　近年来，一些地区针对原来职工退休金待遇与职工劳动贡献脱节，与职 工缴费多少无关的缺陷，进行了基本养老金计发办法改革试点。试点的具体 办法虽有所不同，但都力图体现养老金待遇与劳动贡献大小、缴费年限长短、 缴费多少紧密联系的原则，从而激励职工勤奋劳动，促进了企业按时足额缴 纳养老保险费。关于基本养老金计发办法改革的详细内容，将在后面作专门 介绍。
（6）社会化服务网络初步建立
　　至 1993 年末，全国己建立了归口管理的各级社会保险事业管理机构3900 多个，配备专职业务人员 3500 多人。1400 多个市县实行了由银行代发或社 会保险管理机构直接发放退休金，减轻了企业的负担，方便了退休人员，提 高了社会化管理水平。各级社会保险管理机构的管理手段也不断提高，目 前； 已配备各种型号的微机 2300 多台，养老保险基金的管理正在逐步实现科学 化、现代化和规范化。总之，我国的养者保险制度改革已经取得一定的成就， 有些方面取得了突破性进展，为深化养老保险制度改革打下了良好的基础。
　　80 年代以来进行的企业职工养老保险制度改革，对保障企业离退休人员 的基本生活，维护社会稳定和促进经济发展发挥了重要作用。但由于这项改 革尚处于探索阶段，现行的企业职工养老保险制度还不能适应建立社会主义 市场经济体制的要求。当前企业职工养老保险制度还存在一些亟待解决的问 题，主要是覆盖面不够大；管理和服务的社会化程度低；管理体制不顺；单
　　
一的社会统筹制还存在激励机制不强，个人缴费积极性不高，效益好的企业、 行业、地区不愿参加社会统筹；基金收缴困难等等。党的十四届三中全会《关 于建立市场经济体制若干问题的决定》指出，城镇职工养老保险金由单位和 个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合。国务院 1995 年 3 月 1 日发 布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6 号）， 进一步明确了企业职工养老保险制度改革的方向，原则和主要任务。因此， 企业职工养老保险制度，要按照市场经济体制和中央、国务院的决定进行深 化改革。
　　18.国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》的主要内容是 什么？
　　国务院《关于企业职工养者保险制度改革的决定》是 1991 年 6 月 26 日 颁布的，其主要内容是：
　　（1）确定了多层次的养老保险制度。即实行基本养老保险、企业补充养 老保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度。基本养老保险是第一层次，它 按国家统一政策，强制实施，体现职工平等的社会保险权利，其覆盖面广， 但水平相对较低，原则上对各类企业都适用，用于保障职工的基本生活。企 业补充养老保险是第二层次，由国家宏观指导，企业内部决策执行。个人储 蓄性养老保险是第三层次，由个人自愿参加。二、三层次因企业经济效益和 职工个人收入不同而有所差别，体现效率原则，目的是使职工退休后的生活 能够更好。
（2）规定了个人缴费原则。实行个人缴费，是每一个职工享受养老保险
权利应尽的义务。 1990 年，我国离退休职工 2300 万人，开支费用 472 亿 元；据初步预测，到 2000 年，离退休职工将接近 4000 万人，费用将超过千 亿元。这样一笔巨额费用，完全靠国家和企业是难以承受的。《决定》强调 改变职工养老保险完全由国家和企业包下来的办法，实行国家、企业、个人 三方共同负担，个人也要缴纳一定的费用。个人缴费在调整工资的基础上逐 步实行。开始时可按不超过本人标准工资 3％缴纳，今后随着经济的发展和 职工工资的调整再逐步提高。个人缴纳的基本养老保险费作为基本养老保险 基金的一部分，而缴费年限的长短则是计发基本养老金的依据之一。
（3）肯定了随着工资制度的改革。逐步扩大计发基本养老金的工资基
数。基本养者金的计发基数和计发办法是养老保险制度的核心，直接关系到 职工退休后的生活保障程度。通过工资改革，贪业要继续完善工效挂钩办法， 逐步实行以岗位技能工资制为主要形式的内部分配制度，以原来的标准工资 作为什发基本养老金的基数难以为继。养老保险制度的此项改革主要是在现 有基础上进行调整、完善，规定了基本养老金计发办法目前不作变动，今后 可结合工资制度改革逐步扩大计发基数，提高基本养老金数额。
　　（4）建立保证养老金不因物价上涨而贬值的制度。《决定》规定，国家 根据城镇居民生活费用价格指数增长情况，参照在职职工工资增长情况对基 本养老金进行适当调整，所需费用从基本养老保险基金中开支。
　　（5）提出了基本养老基金由市县统筹向省级统筹过渡的任务。实行省级 统筹后，原有固定职工和劳动合同制职工的养老保险基金要逐步按统一比例 提取，合并调剂使用，以形成企业内部统一的养老保险制度。
　　（6）明确了以部分积累的模式筹集养老保险基金。规定基本养老基金采 取以支定收、略有结余、留有部分积累的原则筹集。积累率开始时可以低一
　　
些，基金的具体提取率和积累率，可以由各地根据《决定》规定的原则测算 后确定。
　　（7）规定对养老基金的管理和监督。企业在所得税前和职工在工资中缴 纳的基本养老保险基金属于全体职工的共有财产，是退休职工的“保命钱”， 任何单位和个人都不得擅自动用。《决定》明确规定地方各级政府要设立养 老保险基金委员会（其办公室设在劳动部门），对基金的管理实施指导和监 督。社会保险机构受其委托管理养老保险基金。《决定》还规定了社会保险 机构要向当地人民政府编报基金和管理服务费收支的预、决算，并接受财政、 审计、银行和工会的监督。
　　（8）理顺了企业职工养老保险的管理体制。《决定》明确规定，由劳动 部和各级劳动部门负责管理，包括国营企业、集体企业、三资企业和私营企 业在内的各类城镇企业职工的养老保险工作；劳动部门所属的社会保险机构 经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务。
19.企业职工养老保险制度改革的指导思想是什么？
　　企业职工养老保险制度改革的指导思想是，养老保险制度改革要充分考 虑我国人口多、底子薄、生产力水平低和人口老龄化发展迅速的国情，充分 考虑我国经济发展地区性和行业性特点及其不平衡性，考虑不同所有制和不 同用工形式的特点与差距，兼顾国家、单位和个人三者利益，兼顾目前利益 和长远利益，既要保障职工退休后的基本生活，又要有利于生产发展和社会 安定。基本养老保险费用由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户 相结合。
养老保险制度的改革是社会保险制度深化改革的重要问题，与劳动、工
资制度的改革关系十分密切，必须通盘研究、统一规划、相互配套。
20.全业职工养老保险制度改革的目标是什么？
《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕
16 号）提出，企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立 起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者， 资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义 务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各 类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。
21.企业职工养老保险制度改革的原则是什么？
　　《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6 号）提出，深化企业职工养老保险制度改革的原则是：保障水平要与我国社 会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结 合，公平与效率相结合；政策统一，管理法制化；行政管理与保险基金管理 分开。
22.企业职工养老保险制度改革的意义是什么?
　　企业职工养老保险制度改革的意义重大，它对于保障退休职工生活，维 护社会安定，减轻国家和企业负担，促进生产的发展，促进经济体制的改革， 以及合理引导消费等方面都有重要的作用。
　　这项改革工作不仅意义重大，而且政策性强，涉及面广。因此，各级政 府应切实加强领导，根据国务院决定的精神，结合实际抓紧制定具体的实施 方案，积极稳妥地推进企业职工养老保险制度的改革。
23.进行现代企业制度试点企业怎样参加社会保险制度改革？

　　1995 年 6 月 9 日，劳动部与国家经贸委联合制定并下发的《现代企业制 度试点企业劳动工资社会保险制度改革办法》（劳部发［1995］ 258 号） 中规定，企业所在地区政府要将社会保险改革纳入当地社会经济发展的总体 规划，按照国家规定推行养老、失业保险制度改革，积极进行工伤、医疗和 女职工生育保险改革试点。要加快社会保险的社会化管理服务体系建设步 伐，尽快实现企业承担的社会保险职责的社会化。当地劳动行政部门必须把 企业纳入本地社会保险网，建立工作关系，并对企业给予具体的业务指导。 企业必须积极参加所在地的各项社会保险制度改革（经国务院批准已参加行 业养老保险统筹的企业可不参加当地养老保险统筹）。大型企业内部可根据 实际需要建立社会保险服务机构，同当地社会保险机构相配合，努力开展各 项管理服务工作。
24.我国企业职工养老保险实行什么样的管理体制？
　　1991 年 6 月 26 日国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决 定》已经明确了企业职工养老保险的管理体制。这就是：由劳动部和各级劳 动部门负责管理企业职工的养老保险工作，包括国营企业、集体企业、三资 企业和私营企业在内的各类城镇企业职工的养老保险工作，还包括不在城镇 的全民所有制企业职工的养老保险工作。劳动部门所属的社会保险管理机构 经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务，并受养老保险基金委员 会的委托，管理养老保险基金。
1995 年 3 月 1 日《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》
再次重申：全国城镇企业职工养老保险工作由劳动部负责指导、监督，深化 企业职工养老保险制度改革的工作亦由劳动部负责推动。国家体改委要积极 参与，可选择一些地方进行深化改革的试点，劳动部要积极给予支持。国家 计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行等有关部门也应按照各自的职责 协同配合，搞好深化改革的工作。
25.什么是多层次的养老保险制度？
　　多层次的养老保险制度就是基本养老保险与企业补充养老保险和职工个 人储蓄性养老保险相结合的制度。
第一层次是基本养老保险，由国家统一政策，强制实施，其覆盖面较广，
原则上适用于各类企业。基本养老保险基金由国家、企业、个人三方共同负 担，其筹集办法是由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力， 按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。具体提取比例和 积累率，由省、自治区、直辖市人民政府经实际测算后确定，并报国务院备 案。企业缴纳的基本养老保险费，按本企业职工工资总额和当地政府规定的 比例提取，由企业开户银行按月代为扣缴。企业逾期不缴，要按规定缴滞纳 金。滞纳金并入基本养老保险基金。职工个人缴纳的养老保险费在调整工资 的基础上逐步实行，缴费标准开始时可不超过本人标准工资的 3％，以后随 着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。职工个人缴纳的基本养老保险 费，由企业在发放工资时代为收缴。
　　第二层次是企业补充养老保险。它由国家宏观指导，企业内部决策执行。 它根据企业的经济能力而定，可以使职工在按国家规定领取的基本养老金水 平上再增加一些，有利于稳定企业职工队伍，发展企业生产。
　　第三层次是个人储蓄性养老保险。它由国家宏观指导，职工自愿参加， 选择管理机构，目的是使职工退休后生活能够过得更好。
　　
　　以上第一层次体现了职工平等的社会保险权利，第二、三层次因企业经 济效益和个人收入不同而有所差别，体现效率原则。第一层次采用以支定收、 略有结余、留有部分积累的办法筹集基金，第二、三层次则采用完全积累办 法、设立个人帐户，所存款项及利息归个人所有。
26.为什么要实行多层次的养老保险制度？
建立多层次的养老保险制度有以下两点好处：
　　（1）实行多层次的养老保险制度符合了我国的国情。我国是一个发展中 国家，人口多、底子薄，地区之间经济发展不平衡，应当允许不同地区、企 业之间的养老保险水平在国家统一政策指导下存在一定的差别。这既能保障 职工的基本生活，又能为不同经济条件的企业创造出宽松的外部环境。只有 建立多层次养老保险制度，才能适应不同经济条件企业的需要，以利于劳动 生产率的提高，促进经济的发展；
　　（2）体现了平等与效率的统一。第一层次体现了职工平等的享受社会保 险权利，二，三层次因为它与企业经济效益和个人收入不同而有所差别，打 破了旧的福利制度的“大锅饭”、“平均主义”的观念，体现效率原则。这 有利于调动企业和职工参与养老保险的积极性，另外职工退休后可以多渠道 领取养者金，不致因职工退休后，过多地降低生活水平，有利于职工退休后 安度晚年。
27.实行多层次养老保险有何意义？
　　实行多层次养老保险意义十分重大，一是可以适量控制国家法定基本养 老保险待遇水平的增长。我国的生产能力和经济水平还很低，与此相适应， 养老保险待遇的水平不可能很高。但是，国内、国际的经验教训表明，养老 金的待遇标准只能上不能下，只能增不能减，而且随着社会的进步和经济的 发展，要求提高待遇的因素将随之增长，单靠国家法定的基本养老保险是解 决不了的。实行多层次养老保险，可以使职工在整个工作期间逐步积累基金， 以保持退休后的生活水平不降低，又使基本养老金水平得到控制。二是可以 增加企业的凝聚力，促进劳动生产力的提高。市场经济的主体是平等竞争， 单位之间经济条件的差别是必然结果，单位为了增强凝聚力，吸引优秀人才， 除了对在职期间给予优厚报酬以外，还会靠长远的吸引手段来稳定所需人 员，手段之一就是为职工兴办补充养老保险，这样做，有利于企业经济效益 的提高，激励职工多做贡献。三是可以为经济建设积累资金。补充养老保险 和个人储蓄性养老保险基金大多是完全积累的方式，一般储存数十年后才支 付，这一方面可以抑制消费基金的膨胀，另一方面形成一笔数量可观的长期 可运用资金，支援国家经济建设。
　　特别应当指出的是，补充养老保险是企业行为，补充方式、待遇标准、 发放形式等由企业与职工以协议形式确定，体现企业经济发展的差别；企业 可以自主选择经办机构，实行利益调节，允许经办单位平等竞争。国家要进 行指导和加强宏观调控，政策上给予支持。随着基本养老保险待遇标准的调 整，企业补充养老保险由低到高，逐步建立和完善，按照企业的经济发展趋 势，到 2020 年，30％左右的企业补充养老保险达到职工工资收入的 25～30
％；30％左右的企业达到职工工资收入的 10～20％；20％的企业达到职工工 资收入的 5％左右。补充养老金待遇水平控制在本企业平均工资的 10～15％ 以内。
28.什么是基本养老保险？

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