重庆力帆和延边:湖南省环保市场运行机制调查研究

 　　1  现行环境保护投资融资体制调查分析

　　据统计，2001年，湖南省投入城市环境基础设施建设约21.8亿元（用于城市污水处理厂建设约5.5亿元），主要由日本政府环保贷款和湖南省各级政府财政拨款组成，各占50%左右；投入工业污染源治理建设约6亿元（用于工业污水处理建设约2.1亿元），其中国家预算内资金约13000万元，环保补助资金约600万元，环保专项贷款约2200万元，国内银行贷款约30600万元，利用外资约4600万元， 企业自筹资金约9000万元。从资金最终来源看，政府是最大的投资主体，投资行为带着浓厚的政府行为色彩，而不是按经济活动的方式进行运作，市场机制和经济杠杆对其环境保护的投资活动还起不到调控作用。其特征为：

　　——投资渠道单一，缺乏经济利益驱动机制，不利于国内外的 社会 资金进入环境保护领域

　　这样一方面造成环境保护的资金不足，一些紧迫的环境问题难以解决，使环境质量改善的进程缓慢，与公众对环境质量的要求有较大差距。而另一方面使大量的社会资金闲置找不到投资方向， 金融机构的资金也贷不出去，而一些重大的环境治理项目，还要依靠国外贷款来解决。实质上是用我们的环保市场为国外的技术和资本找到了出路，在付出高代价的同时，抑制了国内技术和资本的市场，使其找不到出路。

　　——投资成本高，使国家和企业都付出极高的代价

　　由于传统的环保投资体制是以政府为主要投资主体。没有建立投入产出与经济成本核算机制。因此，投资往往不计成本，不讲求经济效益，此外，受人为因素的影响盲目投资，投资项目以事业单位的方式进行管理，再加之市场不规范、透明度不高导致的暗箱操作等。使人为的管理成本大大高于技术成本本身。比如城市污水处理基础设施的技术成本每吨水可达700—800块钱，而现在的实际成本却是l000—2000块钱。重要原因就是现行的投资体制中没有引入市场机制，建立投入产出和成本核算体系。

　　——投资效果差，造成投资的极大浪费

　　现行的环保投资不是建立在经济运作基础上的，因此，无论是工业污染防治设施，还是城市环保基础设施，都存在建成后不正常运行的情况，除部分设施是因技术因素或设施不配套的原因造成不能正常运行外，在很大程度上是因管理不善造成的。主要是企业通过不运行设施把污染治理的企业成本转嫁给社会。这样造成了环保投资的极大浪费，不能有效地在保护环境和促进经济发展方面发挥应有的作用。

　　基于以上原因，中国政府将在近几年内对排污收费和环保投入政策方面有较大的改革，将建立多元化、社会化环保投融资体制，目的是要打破传统的单一的环保投资体制和投资方式，实现环保投资主体、投资方式及资金形式的多元化，促进环保资本与投资市场的建立和发展，最大限度地实现环保技术与资本的结合，推进环境保护走上市场化、产业化发展的道路。基本 内容 将包括：

　　——融资形式的多元化

　　在加大政府对环保财政投资的基础上，进一步建立环境保护专项基金、发行环境保护彩票、从事环境保护的企业优先上市发行股票，以及企业的股份合作等形式，实现多元化的环保融资机制，使政府投资和社会融资相互结合、互为补充、扩大环境保护的资金来源，解决目前环保资金紧张，投入不足的问题。

　　——投资主体的多元化

　　多元化、社会化环保投融资体制的建立，将改变目前政府作为环保主要投资主体的局面，为国内外的企业及个人、金融机构、投资公司、政府等提供了良好的投资环境和巨大的投资市场。投资主体的多元化，有利于形成竞争机制，加快环保技术的进步和环保事业发展的进程。

　　——投资方式的多样化

　　在多元化、社会化的环保投融资体制下，为各类环保投资主体创造了多样化的投资方式和服务方式，不同的投资主体可以根据自己的经济能力和技术能力，选择直接的投资方式或间接的投资方式，也可选择两者相结合的投资方式参与环保投资。这样有利于环保企业充分发挥自身的优势。

　　——企业制度的现代化

　　    在多元化、社会化的环保投融资体制下，环保企业必须建立现代企业制度，明晰产权关系，按市场经济的规则参与市场竞争才具有活力。否则，将会被市场淘汰。因此，多元化、社会化环保投融资体制的建立，将推进环保企业的改革和改制，加速企业制度的现代化，增强环保企业的竞争能力和整体素质。从另一方面来看，只有环保企业改革陈旧的企业制度，建立现代企业制度和新的企业运作方式，多元化、社会化的环保投融体制才能发挥合理配置社会资源，推进环境保护产业化发展的作用。否则，即使建立了多元化、社会化环保投融资体制，也是难以实现资源的合理配置，不利于推进环境保护产业化发展的。

　　基于以上现象，国家在今后将要对环保投资、融资制度进行彻底改革，从以公开发布的有关信息表明，今后将要出台的相关政策改革措施包括：

　　——收费政策改革

　　    收费政策是促进多元化、社会化环保投融资体制建立和发展的最主要政策之一。通过收费政策确立“排污者付费、治污者收费”的原则，调整两者之间的利益分配关系，使治污者有利可图。制定收费政策时要注意理顺收费价格关系，改变目前收费中的价格扭曲现象，使价格能反映环境治理的实际成本，使之真正发挥其作为经济杠杆的调控作用；另外，要根据不同收费对象的承受能力区别对待，对不同的对象，收费价格应有所不同；从管理上还要对收费、收费的使用、污染治理服务的规范等进行严格的界定和管理，增强收费及使用的透明度，建立政府和公众监督机制。

　　——税收政策改革

　　税收政策是政府最有效的经济调控手段之一，通过税种和税率的变化来促进多元化、社会化环保投融资体制的建立。对不利于环境保护的生产活动征收高税率的环境税，对从事环境污染治理服务的企业实行低税率或零税率。这不但能促进公众投资环境保护的积极性，还可以促进产业结构的调整。制定税收政策要注意界定政策覆盖的企业范围及产业活动类别、正确贯彻落实完善税收政策的措施，还要注意根据情况的变化及时调整税种和税率，以及课税的对象。使税收政策真正能发挥促进环保产业发展的作用。

　　——金融政策改革

　　金融机构本身就是调控社会资金流向和分布的服务机构，金融政策是引导融资机构资金进入环保投资领域的重要手段之一。实行市场经济后，各金融机构成为商业性机构，政府无权像原来那样运用行政手段来干预各金融机构的资金流向，而是由各金融机构自己决定资金的流向，自担风险、自负盈亏。因此，金融政策要体现经济诱导作用，通过国家贷款贴息，建立投向优惠机制。使金融机构的资金大量流入环保领域，促进多元化、社会化环保投资渠道的形成。

　　——财政政策改革

　　财政政策主要是转变国家对环境保护的投资机制。一是建立国家财政对环保投资的投入产出和成本核算机制，提高财政投资的效率和效益；二是将国家财政对环保的投资转变成补助性、鼓励性投资，成为引导社会向环保投资的助推剂。

　　——融资政策改革

　　国家从政策上应允许环境保护的融资活动。环境保护也是一项带有公益性质的经济活动，可以像发行 体育 彩票、残疾人福利彩票一样允许发行环境保护的彩票；允许建立开放式的环境保护基金；优先让有实力的环保企业进入证券市场发行股票；或者允许建立环境保护投融资公司。这样就可以建立起多渠道，多形式的社会化融资渠道。制定融资政策要注意防止不规范操作，加强对环保社会融资活动及其融资机构的监管，防止其社会融资挪着他用或融资活动的不规范运作。

　　2  湖南省环境保护市场特征

　　 中国 改革开放以来，一直致力于市场化建设，绝大多数行业市场已完全开放，只有极少数的特殊行业和新兴行业例外，环境保护市场就是其中之一。中国的环境保护市场完全是在市场 经济 环境下成长起来的一个新兴行业，从市场开放角度讲，不存在任何市场壁垒。由于中国的环保产业市场形成的时间比较短，相对其他传统行业来说，从市场运行和市场管理的角度看，环保产业市场发育很不完善。城市基础设施中的环境保护项目如城市生活污水处理厂，由于项目总数相对不多且规模普遍比较大，市场操作一般能按照国家对项目管理的要求进行比较规范的操作，如采用招投标制度、监理制度等，当然，个别地区为了吸引投资商等原因，在项目的招投标过程中，也有可能掺进一些政府行为，但这只是极个别现象。但值得注意的是，由于国内的环保专业单位规模小，运作大项目的经验少，在项目的竞争过程中往往处于劣势，如湖南在建的城市污水处理项目，几乎所有的项目的设备和土建承包商都不是专业的环保公司，真正的环保公司一般只能参与项目的前期工作和提供设计咨询服务，市场行为的规范实际上也提高了进入这些项目市场的门槛，本土环保企事业单位做大做强的路还相当长。

　　相对城建基础设施中的环保项目而言， 工业 污水处理项目规模大小不一，量多面广，各地的操作模式不尽相同。尽管省环保局要求全省各地投资规模在10万元以上的项目必须执行招投标制度，由于项目来源、性质千差万别，真正能认真执行招投标制度的只有极少数。这方面的市场管理基本上还处于 自然 无序的自由竞争状态。主要表现在：

　　—— 企业 和产品的资质管理执行难度大

　　根据湖南省环境保护局的要求，环境污染治理项目的设计、施工和提供设备的单位都要具备相应的资质，但是， 目前 只有极少数的单位拥有相应的资质。设计和施工证书的主管部门为建设管理部门，由于我国改革开放以来一直处于建设高峰期，过去很多从事一般工业和民用建筑设计、施工单位拥有不同级别的资质其中混进一些不具备实力的单位，造成了一些 影响 很坏的建筑事故。从2000年以来，建筑管理部门对设计、施工证书的发放管理极为严格，基本上处于停顿整顿状态。而环保市场过去对从业企业和产品的资质没有要求，全省只有6家环保企业拥有环保专项设计证书，现在再要争取这些证书则是难上加难。2002年初，湖南省环境保护局和湖南省建设厅达成妥协，下文在全省接受环保专项设计证书申请，但到目前为止，有关具体要求和操作办法还无法达成一致。这样，全省环保市场的资质管理在客观上不能得到有效的执行，绝大部分环保企业目前事实上还处于无证设计和无证施工状态，各地方的环境保护行政管理部门对拥有适合技术和产品的无证企业实际上也没有限制其在当地从事环保相关业务。

　　——不正当的市场竞争依然存在

　　由于市场体系不完善，个别地方存在地方（部门）保护主义现象，对个别产品的市场准入条件要求不合理，设置一些人为的障碍。如有个城市在推行餐饮业油烟治理工作时，把产品被列入省环保局和省 科技 厅的环保重点技术推广计划作为市场准入的条件之一，许多经过国家有关部门认可的技术合格产品都被拒之门外，市场竞争的不公平显而易见。不可否认，还有少数企业在争业务是采取不正当的手段，如采取回扣、贿赂和伪造虚假资质等行为欺骗管理部门和用户，不仅造成用户的损失，也扰乱了市场经济秩序，这些也正是中国政府目前重点打击的对象。随着管理手段的不断完善，这种现象将会越来越少。

　　——价格、工资、利润率完全自由，缺乏市场信息交流手段

　　从目前情况看，环保产品价格完全由生产企业自定，其增减幅度取决与市场竞争情况和企业自身经营管理水平；由于环保企业的所有制形式不同，各类企业的工资水平相差很大；环保产品的利润率没有统一的标准，从初步调查看，环保产业的平均利润率在15%左右，高的达到50%以上。完全自由的价格、工资和利润率体系，是市场发育的必要因素，但由于市场信息交流手段不配套，环保产品的供应方、需求方以及环保产业从业人员很多情况下并没有从自由市场中得到应有的利益，表现为用户找不到最合适的生产厂家，生产厂家找不到最合适的用户，环保技术和人才找不到最合适的出路，而一些急需技术和人才的企业又找不到最合适的对象。这种信息交流的障碍，往往被一些别有用心的人利用，出现一些市场不公平现象。

　　总之，湖南的环境保护市场正在一天天走向完善，最近有一些有实力的省内外单位和个人进军环保市场，通过聘用当地懂技术、懂政策、懂市场的人才，在雄厚的实力支持下，企业往往比那些“老企业” 发展 更顺利，市场竞争最终只相信实力。