《精神卫生法》立法26年首度公开征求社会意见

　　背景

　　6月10日，国务院法制办公布了最新的《精神卫生法（草案）》并公开向社会各界征求意见。这在全国精神卫生法立法工作持续26年以来，尚属首次。

　　中国1600万重性精神病患者，70%未得到规范治疗，正在遭受疾病折磨；同时，也有一些精神正常的公民在复杂的社会事件中遭受“被精神病”的折磨。

　　《精神卫生法（草案）》（以下简称《草案》），能否妥善解决上述问题？

　　最近一周，来自医学界、法律界、医学社会伦理学界的多位专家，以不同形式座谈、讨论，并最终以机构或行业协会的名义，递交了自己的立法建议。

　　其中，来自医学界和法学界的建议，颇有针锋相对的辩论意味。

　　这些建议辩论的焦点，依然是围绕《草案》中“精神障碍的诊断和收治标准”，也就是社会普遍关注的“被精神病”问题展开。

　　唐宏宇是在1999年到2009年十年间，持续参与《精神卫生法》起草和论证的专家之一。在一周前由《中国医院院长》杂志社主办的《精神卫生法（草案）》法制建设研讨会上，唐宏宇说，《草案》第三章“精神障碍的诊断与治疗”，本意是规范精神疾病的诊疗服务，让真正的病人得到准确的诊断和适宜的治疗，保障精神障碍患者的权益，但从目前的状况看，这一章的26条，还要承担起“防治公民被精神病”的民意任务。

　　他认为，目前的《草案》广泛吸收了各方面观点，在总结国内现有地方立法的基础上，借鉴了国际立法的基本原则和理念，突出了对精神障碍患者权益的保障，同时也针对精神障碍的预防治疗和康复等全过程进行了法律规范，尤其在政府职责、预防和康复等部分体现了中国特色。

　　然而，《中国精神病收治制度法律分析报告》主笔黄雪涛律师，则在6月20日另一场精神卫生立法研讨会上表示，“《草案》的最严重不足是我们将继续接受精神科医生统治，而不是法治”。

　　黄雪涛说，虽然这份《草案》看上去很美，但其实存在三大制度漏洞，即非自愿诊断和收治的实体标准问题；滥用监护权、近亲属之间侵权问题；患者住院期间的司法救济机会。”

　　争议1

　　保护精神障碍者及时治疗，还是防止正常人“被精神病”？

　　《草案》第一条：为了维护和促进公民精神健康，预防精神障碍发生，促进精神障碍患者康复，规范精神卫生服务，保护精神障碍患者的合法权益，制定本法。

　　中南大学湘雅二院精神卫生研究所副所长郝伟：

　　《精神卫生法》是干吗的？防止我们正常人被精神病的？这显然是一个误区，这只是其中的一部分。

　　《草案》的第一条才是《精神卫生法》的主旨和作用，而不仅是防止“把正常人弄成精神病”的这样一个法，如果这样的话，这个法显然就出不来了。

　　北京大学医学人文研究院副教授刘瑞爽：

　　这个《草案》确实对精神障碍患者的权利做了很全面的列举，这是一个进步。但如何把它变成行动，变成一种规章制度，我认为在细节上做的不够。

　　比如第三章第二十七条列举非自愿住院的标准之一，是“危害社会公共秩序”，什么叫危害公共秩序？是不是某个领导人说了，如果上访就是危害了秩序，是不是某人在公共场所拉了一个条幅就是危害了秩序，是不是就可以把这个人送到精神病院？我认为这个标准要鉴定。

　　基于这个方面，就是说，总有那么一个隐患，某一个正常的人，甭管是谋财，还是得罪地方政府，他总有一种可能“被精神病”。

　　如果一个公民在（《精神卫生法》）这个制度下，能够保证不被精神病，就是一个保障权益的体现，这与保障真正的精神障碍患者的权益是一致的，不是对立的。如果《精神卫生法》出来后，连公民“被精神病”的危险都不能去除的话，那怎么能谈得上保护公民的利益？

　　争议2

　　精神障碍的诊治究竟是医学范畴还是司法范畴？

　　《草案》第二十一条：开展精神障碍诊断、治疗活动，应当具备下列条件，并依照《医疗机构管理条例》的规定办理有关手续：

　　(一)有与从事的精神障碍诊断、治疗相适应的精神科执业医师、护士……

　　北大第六医院副院长唐宏宇：赞成草案第21条和第22条对精神障碍的诊治行为明确定性为医学范畴。

　　草案第24条规定由监护人送疑似（精神障碍）患者到医院做诊断，这与国际，比如欧美一些国家“司法程序前置”的规定有区别。也是因为这一点，现在争议非常大，很多法律界人士认为，应该将精神障碍患者是否需要强制住院治疗，纳入完全司法化的程序。

　　但是，我国有1600万“真正的”重性精神病患者，其中有明确肇事肇祸等“危险行为”的患者约占10%。

　　多数重性精神病患者在发病期间是不愿意治疗的，如果非自愿住院的标准仅限定在“已经或将要发生危险”的少数患者，并同时要由法院判断其“丧失辨认和控制能力”，则多数实际上需要治疗的患者得不到及时治疗，进而导致病情恶化和精神残疾、以及许多本可避免的危害发生。

　　比“被精神病”事件要多得多是精神病患者在发病时伤害幼儿园小朋友、小学生、无辜路人、亲人、同事和朋友的事件。

　　中华全国律师协会宪法与人权专业委员会秘书长，中央财经大学法学院副院长李轩：精神障碍的认定以及精神障碍患者的强制住院或者非住院治疗在程序操作上都应当实行严格的司法化和去行政化，目前草案规定送治程序是行政化的思路，排除了司法的介入。

　　北京市陈志华律师事务所主任陈志华：对于中国现状，每一个重性精神障碍患者是否住院治疗都要经过法庭批准，不具有现实可操作性。

　　争议3

　　监护人的权限有多大？

　　《草案》第二十四条：除个人自行到医疗机构进行精神障碍诊断外，疑似精神障碍患者的监护人、近亲属可以将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。

　　第二十八条：诊断结论表明需要对精神障碍患者实施非自愿住院医疗的，由患者监护人办理住院手续。

　　北大第六医院副院长唐宏宇：这些是容易引起“被精神病”的条款之一，有必要立法或在实施细则中明确监护人的定义和顺序。

　　公益律师黄雪涛：草案对非自愿住院制度设计了监护人主导的原则，导致“监护人”权利过大。

　　一旦进入收治程序，送治的近亲属就自动被视为“监护人”行使监护权。这种亲权对成年公民自决权的侵犯，不仅构成对法理上的严重漏洞，现实中也出现恶劣的社会后果。

　　如“深圳邹宜均案”、“广州何锦荣案”、“南通朱金红案”和“福建邵武陈国明案”都因家庭财产纠纷，被近亲属以绑架方式送往精神病院强制送诊，此类案件中，邹宜均、何锦荣、朱金红等非自愿住院“患者”均有能力自主委托代理人，却因“监护人”阻拦，代理权被粗暴否定，使其自救措施不断激化成为公共关注事件。

　　因此，建议《草案》进行如下修改：非自愿住院治疗的患者本人，有权委托监护人以外的代理人，行使诉讼及异议权利，包括代表其聘请医生、或精神障碍司法鉴定机构，或就非自愿诊断、非自愿住院治疗、行为能力认定及变更，监护人的设定和变更，进行投诉和申请司法保护。

　　案例

　　●在中国，有大量精神病患者缺乏有效监管，伤人事件屡发。2010年9月，宁夏回族自治区中宁县余丁乡余丁村村民蒋某因间歇性精神病复发，出现狂乱状态，手持剪刀和铁铲冲出家门，两名村民被打成重伤，另有多名村民受轻伤，最后由武警出警制服。

　　●“被精神病”案件同样时有发生，引发舆论高度关注。河南省漯河市东王村农民徐林东，因不断向各级部门反映问题，2003年10月被漯河市郾城县大刘乡党委、政府有关工作人员送进精神病医院。直至2010年4月，被亲戚从精神病医院接回家，4名相关责任人被免职。

　　争议4

　　非自愿住院治疗，使用医学标准还是法律标准？

　　《草案》第二十七条：精神障碍患者的住院治疗由患者自主决定。只有精神障碍患者不能辨认或者不能控制自己行为，且有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，才能对患者实施非自愿住院治疗。

　　北大第六医院副院长唐宏宇：这一条是防止被精神病的一个关键条款，但来自各方的意见都认为它不够详细，可操作性不强。

　　非自愿住院治疗的两个标准，对医院和医生来讲，没有办法执行。

　　第一，不能辨认或不能控制自己的行为，是法官的事情；第二，有伤害自身、危害公共安全或他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，这是公安部门来判断的。但在之前的法条中，又把精神障碍患者的诊断治疗归于医学范畴，这中间是矛盾的，必须解决，要么把前面推翻，规定精神障碍患者的住院治疗诊断，是法庭的事，要么把非自愿住院治疗的现有两条标准推翻，以医学可以做到的判断标准去做一个限定。

　　精神医学界认为，是否住院治疗还是由患者自愿决定；只有当精神障碍患者自己拒绝住院，但同时存在伤害自身行为或者倾向，危害公共安全或者他人的安全的行为或者倾向，或者精神症状明显影响个人生活和社会功能时，才可以由主治医师判断，是否对患者实施非自愿住院治疗。

　　公益律师黄雪涛：既然《草案》目前规定非自愿住院的标准，是法律标准，那么由医生掌握并判断这个法律标准等于让医生肩负法律判断，这显然不合理。不应在制度上让医学堵塞了司法救济途径，非自愿住院决定权的司法化应在草案中得到体现。

　　争议5

　　“扰乱公共秩序”能否作为非自愿诊断和收治标准？

　　《草案》第二十七条：有……扰乱公共秩序危险的，才能对患者实施非自愿住院医疗。

　　公益律师黄雪涛：“扰乱公共秩序”不是一个确定的罪名，也不是一个确定的罪行，而仅仅是法理和学术上的归纳，内容相当宽泛。

　　《刑法》的“扰乱公共秩序罪”包含“妨害公务罪”、“招摇撞骗罪”等28个罪名，《治安管理处罚法》“扰乱公共秩序”行为包含“破坏选举”、“追逐、拦截他人”等20个行为。如果将“扰乱公共秩序”作为非自愿诊断和收治的标准，无疑会大大增加滥用的可能。

　　过去的几年中，轰动全国的“徐林东被精神病案”、“徐武被精神病案”都是因“扰乱公共秩序”而被强制收治的典型。如此，越级上访、投诉检举不实、网络言论等一般性的社会活动都可视为扰乱公共秩序。

　　北京航空航天大学法学院副教授黄卉：要留意现有草案中将“将要发生扰乱公共秩序行为”作强制精神障碍诊断的一个原因，收治程序可以考虑设立一个委员会，由精神科医生、法律顾问及精神病家属组成，对非自愿收治进行审议。

　　争议6

　　非自愿住院治疗的最后判定，能否由司法鉴定机构作出？

　　《草案》第二十九条：当事人或者其监护人对非自愿住院的治疗结论有异议的，可以选择做司法复诊，如果复诊有异议的，当事人应该委托司法鉴定机构进行鉴定。

　　北大第六医院副院长唐宏宇：这是防止被精神病的关键条款，非常关键的条款。

　　对于非自愿住院的判断由医疗结论来认定有异议的，国际惯例是由独立审核委员会来审核，当初立法的时候，我们医学界比较反对，法学界一致认为要做，最后争来争去，我们逐步让步。但独立的审核委员会，在中国的国情上，1600万精神病患者，怎么去操作？法院的人说我们接不了这个事，最后法律定下来，没法执行怎么办？

　　现在公布的《草案》，是一个双方权衡的结果。作为一个变通的方法，精神障碍患者是否要“非自愿住院”最后由司法鉴定机构来鉴定，确实是值得争议，但这是一个国情的现实选择。

　　北京大学医学人文研究院副教授刘瑞爽：如果把最终的你是不是精神病的裁决，给了司法鉴定机构，可能没有法律依据。因为司法鉴定机构不是一个司法机关，司法鉴定人只是专业问题的判断者，可能他就是一个精神病医生，也可能他连精神病医生都不是。

　　我认为，我们应当建立医疗纠纷、医疗损害责任的案件处理体制。比如，医院诊断我是一个精神障碍患者，我不服，这就是一个医疗争议，应该诉诸于法院。由法院委托，或医患双方抽取、协商一个司法鉴定机构，得出一个司法结论后，再回到法庭上，经过双方的质证、辩论，来看司法鉴定机构做出的司法结论，可不可以作为定案的依据。

　　现在的《草案》，实际上还是通过一家医疗机构，来最终决定患者是不是精神病。我认为在精神障碍诊断这个环节，司法救济途径是缺失的。

　　北京市陈志华律师事务所主任陈志华：实际上，精神病学的鉴定，不像是拿一个尺子去量这个桌子的长、宽、高，它很大程度上带有主观性。

　　这为今后埋下了另一个问题，司法鉴定不想惹事，你不说有精神病，好，我就鉴定你没有精神病。但反过来，医院的精神病鉴定结论，很可能让其变成被告。

　　本版采写/本报记者 魏铭言