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谁动了公民的合法财产

作者：韩雪  原载：《民商》2011.3-4期

——土地制度大讨论之三

一位社会学家说，以谋利为目的的拆迁是对合法祖产房产主最后一次也是最彻底的剥夺，是对城市地皮资源最残酷的一次掠夺。

焦点之：私产权利：官商土地交易的牺牲品

2011 年4 月， 一则媒体报道将旧城区改造、私房产权和胡同文化保护的问题再一次带到了公众视野中。报道称，西城区计划拆迁改造位于西城区陶然亭粉房社区的粉房琉璃街、潘家胡同，而散落于两条胡同中的廉新会馆、新会会馆、阳江会馆等30 余家会馆，也有可能永远湮没在拆迁扬起的尘土中。虽然随后，北京市西城区政府新闻办公室公开回应，称此报道部分内容失实，但侧面也说明了其会对未在保护名录内的会馆进行拆迁。

对此，中国文物学会会馆专业委员会会长汤锦程说，“按时间界定，一百年以上的都应算文物，会馆是拥有几百年历史的古建筑，却被拆得支离破碎”，“拆掉很容易，再找回来就相当困难了。”

这样的事情，并不只是发生在北京。2011 年过去的四个月里，各地政府继续抡着“旧城改造”的大锤，大连市不可移动文物“凤鸣街近代建筑群”遭遇野蛮拆除；南京仓巷地区的湖北会馆等一批古建筑，在新版《南京老城南历史城区保护规划》公示期间被白下区拆迁办突击破坏……就在去年12 月，《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》发布，仍将“旧城区改建”纳入公共利益之列，随即引发公众的质疑。人们认为，一些城市以旧城改造为名，行大拆大建、卖地赚钱之实，而旧城改造中老宅产权人权利保护问题至今仍被政府无视和“曲解”。

旧城改造为“民生”？

老北京有句话：“ 有名胡同三百六，无名胡同似牛毛。”这些大大小小的胡同几百年来静静地交织着，见证着北京城的过渡和变迁。对以四合院为代表的旧城区加以摧毁“改造”，多是宣称其“危旧——没有卫生设施，破破烂烂，群众要求危改的呼声很高，我们不能置老百姓的死活于不顾”云云。

危房和民生成为改造拆迁的最大理由。

早在1949 年，著名的法学家钱端升先生就在《人民日报》发表了一篇题为《论如何解决北平人民的住的问题》。他对当时存在着的将私房充公的倾向表示忧虑，认为这将导致多种“恶果”：“第一种恶果是，无人愿意投资建造新房，或翻建旧房。一方面政府没有多余的财力去建房，一方面私人又裹足不前，不去建房，房屋势将日益减少。没收的第二种恶果是社会秩序容易紊乱，因为没收势必引起众多人民心理上的不安。没收以后又须要管理。这个管理是一件十分繁重之事。在目下，政府正应集中精力于增加生产，以繁荣经济之时，这样一件繁重工作势将妨害政府的主要工作。这是没收的又一恶果。”

事实证明钱先生的担忧不无道理。据北京市房管部门提供的数据，上世纪50 年代初期，北京的危房率只有5%，而到了1990 年，这个数字上升到50%。

《城记》作者、新华社记者王军跟踪报道北京胡同改造一事多年，他认为“对于胡同的改造，烟袋斜街是个典范。在那条胡同的改造上，政府做了政府该做的事，市场做了市场该做的事。政府只投入了160 万，把天然气埋进去，把路铺好，然后告诉大家：这里是不会拆的。于是大家便有了信心，便愿意自己投入去修缮属于自己的东西，这时候，政府需要做的就是给出修缮标准。”一年后，王军又到那里，胡同已经完全改变了当年破败的景象，焕发出了生气，“就像针灸，政府只需要把针扎进穴位，身体的经络自然就开了，舒筋活血的目的也就达到了。”

在他看来，胡同的改造需要遵循几大原则：第一，要严禁行政强制力量的介入；第二，文物部门一定要加大文物普查力度，明确该保护、修缮的历史文物；第三，要营造私有财产安全且易于流通的法律环境；第四，严禁房地产开发商的介入。

北京大学国际关系学院姚远博士也表示，从民生保障的角度看，旧城改造制造了大量社会问题，很多低收入家庭虽然靠拆迁住上了新房，但失去了就业、医疗、教育等重要的生活条件。显然，如果只改善“住有所居”，而恶化了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”的条件，旧城改造就谈不上真正的改善民生。大拆大建式的旧城改造，是伪“公益”真“公害”。在种种“发展经济”、“改善民生”的旗号下，旧城改造不过是“土地财政”的遮羞布而已。

“危改”是一块 “肥肉”

上世纪90 年代以来房地产热席卷全国。为了获得土地，一段时期内在一些政府部门的支持下，以危改或建设的名义，各大城市强制性拆迁老城区之风愈演愈烈。而被拆迁土地上的私产权利人的权利，成为政府与土地开发商交易中的最大牺牲品。

北京市最早涉及私房土地使用权的诉讼发生在1995 年，因金融街建设而面临拆迁的114 户594 人集体向北京市第一中级人民法院起诉西城区房地局，但其起诉被驳回。

在那114 户私房主中，有不少户的房产购置于1949 年以前，甚至是数代相传百年有余。1997 年，北京市档案馆对社会开放历史档案，有不少公民及时赶到寻出国民党政府留下的与自己有关的私人房地产档案。档案馆很开明，只要属实，即可复印盖章证明与原件相同。

从历史角度追本寻源，在解放初期，政府接管或没收了帝国主义、官僚资本主义、国民党政府以及战犯、汉奸、反革命分子所占有的城市土地。1956 年开始，政府又用赎买的办法将资本主义工商业、私营房地产公司和房地产行业主的城市房地产改变为国有，但仍保留了土地私有制，与土地公有制并存。存留下来的私有土地财产全部是公民的生活资料。生活资料的特点就是仅限于使用，不用于生产。

拥有仅限于生活使用的私有土地的公民，解放后继续拥有新政府核发的土地房屋所有权证。它表示新政府承认和保护公民这部分私有土地财产权的连续性和继承权。

文革时期，我国以极端的政治的办法否定了城市土地私有制。由于“公”、“检”、“法”被砸烂，废除城市土地私有制于法无效。从法律意义上讲，我国直至1982 年宪法实施前，名义上还维持着国家所有、集体所有和私人所有并存的城市土地所有制格局。但因政治运动的原因，大量的私人财产受到侵害，比如文革中大量挤占私房便是显例。

1982 年宪法第十条宣布：“城市的土地属于国家有”。这个宣布当时没有引起社会波动是因为居民还继续在使用各自占有的那部分土地。而且政府没有依82 年宪法公告公民进行变更土地登记，也没有依88 年宪法修正案重新进行初始土地登记（又可称土地总登记）。

1988 年宪法修正案将城市国有土地所有权能进行分化。从土地所有权中分化出可以进入市场流转的土地使用权。土地使用权第一次在中国具有独立的法律地位。这时，那些曾经拥有城市土地的居民开始思考自己的土地财产权利。

1990 年4 月23 日，国家土地管理局对最高人民法院的复函：“ 我国1982 年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”

但这一自然享有的“使用权”仅仅停留在了司法解释里。北京市房地产管理局既可先给北京市私房业主登记发放内含城市土地使用地号的《房产所有证》，又可后给所有房地产开发公司发放涵盖私房使用土地的《北京市城镇建设用地批准书》。前后两个用地批准证书，必然引起法律争议，争议的本质即是公民对原属自己所有的城市土地财产权的诉求。

然而，1992 年最高法院发布《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》称“凡属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院依法不予受理或驳回起诉，可告其找有关部门申请解决。”这样，公民对此的合法诉求全部被司法机关以各种理由裁定驳回申请，即使勉强进入诉讼程序，未等诉讼完毕，房产已遭“强制执行”。有关部门解释为那些人在无理缠诉阻碍施工。

目前，现行的旧城改造模式往往以大规模拆迁方式运作，当地居民皆须迁走，土地则以整理储备，或招标、拍卖、挂牌的方式出让，地方政府从中获取巨额土地出让金。这正是一些城市对旧城改造趋之若鹜的根本原因。1994 年分税制改革造成了一些地方的财政困难。1998 年后，随着土地出让金全额归地方政府所有，加上建筑业税、房地产税和耕地占用税占到地方税收60%，形成了所谓“土地财政”。

而各地卖“熟地”（清完拆迁户的土地），背后都有不同程度的权力之手操控。比如北京市各区的“房地经营管理中心”，就是从北京市房屋土地管理局剥离出来的一个经营实体，名义上与房管局脱钩，实际上有着千丝万缕的联系。

北京的“危改”项目许多都由此“经营中心”操作。由于地皮升值和政府的优惠政策，危改是一块真正的“肥肉”，在其背后是一条行政违法的流水线。

违法的操作程序是：房管局把私人拥有的祖产土地使用权擅自划拨给“经营中心”——经营中心到银行抵押贷款——给拆迁户拆迁补偿款——把拆迁完的地再卖给真正意义上的开发商。如此，只要玩个“空手道”，就能一夜暴富。

这对于刚从政府分离，想在“市场经济”中淘第一桶金的“经营中心”

和相关利益集团来说都意义非凡。

一位社会学家说，以谋利为目的的拆迁是对合法祖产房产主最后一次也是最彻底的剥夺，是对城市地皮资源最残酷的一次掠夺。

谁该享有经租房的财产权利

家住北京南池子普渡寺西巷的丁艾女士，祖传的私产四合院侥幸逃过了商业开发，不过接下来发生的事情更加让她愤怒。

她家四合院一半的房子1959年成了经租房。所谓经租房，简单地说，就是上个世纪50 年代末被国家统一管理，统一租赁的私有出租房。后来北京市拆迁改造把住户给迁走了，丁艾感觉有希望能把被房管局征走的房子要回来。谁曾想，房管局在她家院子里砌起了一道围墙，把她家的经租房围在了墙外。接着传来消息，她家300 多平方米面积的经租房要以300 多万元的价格卖给一个她不认识的韩先生( 该位置一个四合院的市场价值超过千万)。这个韩先生自我介绍是东城区房管局干部介绍来的。当丁艾说明情况，表示房管局违法要维护自己权利后，买主放弃了“交易”。但房子空在那里，房管局并没有将其交还丁家。

不过，并非所有经租房的权利人都有丁艾的运气： 暂时性地维护了自己的财产权利。

经租房与大跃进、人民公社、公共食堂等有相同的时代背景，是政府希望通过社会主义改造以实现全面公有制来解决当时城市居民住房紧张的一种极左的方式。

1956 年5 月18 日， 当时的中共中央书记处第二办公室制订了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，提出对城市私有房产进行社会主义改造。其理由是：一，私房比例过大；二，不少城市居民住房困难；三，租金混乱、欠租情况多；四，二房东（房屋中介）多，从而得出“城市房屋私人占有制与社会主义建设之间矛盾日益尖锐”的结论，决定对私有出租房屋进行社会主义改造。其改造形式是： 由国家统一租赁、统一分配使用和修缮维护超过一定标准的私有出租房屋，再跟房主分享房租。也就是说，“对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制”。

此文件出台后， 各地都制定了经租房地方规范。比如北京在1958 年6 月4 日出台了《对私有房屋进行社会主义改造几个具体问题政策的规定》，规定了纳入改造起点为：出租房屋够15 间或总面积达225 平米以上者一律纳入“社会主义改造”之列。

当时我国城市私房比例很高，如北京私有房产占总房源的53% ；上海占66% ；苏州占86% ；全国被经租的房屋达1 亿多平方米，涉及62.41 万户。北京经租房共有24万间，380 万平米，占当时北京住房总数的40% 左右，涉及6 千户左右。

1966 年文革爆发，经租房一事终止，房租全部停发，不少房主被从自己的自住房里轰了出去，不少经租房主流离失所。文革后，政府拨乱反正，出台了落实私房政策，部分经租房主才得以回到房产所在地，收回自住房屋或部分自住房屋，但政府没有归还被经租的那一部份私房。只是由于经租房主与房管局之间没有发生过一分钱的买卖关系，所以私产性质仍勿庸质疑。

如今，巨大的经济利益成了归还经租房最大的障碍。城市化进程中，经租房集中的老城区地皮价格贵如黄金，谁占有了这些地皮，就如同得到了取之不尽的聚宝盆。

强势者以最小成本谋得最大利益的动机，成为漠视经租户产权的根本原因。

本世纪初，在寸土寸金的南池子地区，大量精美的四合院遭遇拆迁改造，原房主被强制性安置到其他地方。在原址上重新修建的新式四合院，以数千万的价格出售。

“目前北京旧城的四合院中有相当一部分是私人房产，大约9 万间，被国家经租或代管至今，房管局从未合法取得经租房或者代管房的产权， 所有出售均为非法。”

丁艾认为虽然房管部门受利益驱动蛮不讲理，但是大多数买家还是能明辨是非的。当前最主要是向全社会呼吁，让人们意识到要购买房产必须搞清楚谁是真正的业主，如果从房管局手中购买别人家的经租房，日后法律制的时候，一定会带来严重的产权纠纷。而如果有人明知是他人的产业，受利益诱惑，通过房管局内部渠道，非法购买，则如同购买赃物一样是违法行为。

当然也有一些地区，主要是沿海开放省份明确了经租房财产权利的归属问题。广州市以落实侨胞待遇的名义，由落实房屋政策领导小组宣布，无论是解放后没有向人民政府登记而被接受代管的房屋，还是社会主义私房改造时的经租房屋，只要提供房屋契证和房屋业主或继承人的有效证件就发还房屋产权。包括土改期间由各地农会拍卖，拍卖款归农会所有的土改拍卖房，也参考其价值给予货币补偿。厦门、福建、海南等地均把经租房归还给了华侨，已拆了的便赔钱。上海和南京，虽然落后于广州，但已承认经租房的私有产权，并体现在当地的《拆迁条例》拆迁补偿中。

但北京等部分城市到现在还不承认经租房是私产。对于这些地区的经租房主来说，维权的路还没看到尽头。