各地政府频繁修编城市规划 被指换取用地指标

《瞭望》文章：北京又要修规划

2004年版北京城市总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心，今日未能显现。相反，在过去六年中，被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构，被进一步强化

规划期限至2020年的《北京城市总体规划(2004～2020年)》(下称2004年版总体规划)施行仅六年，就要寿终正寝了。

上个月召开的“北京市人口与产业发展规律及规划对策问题研究”专家研讨会上，北京市规划委员会主任黄艳透露，2013年北京市将重新编制城市总体规划。一时引来各方议论。

“欧洲一些国家的城市规划几十年甚至几百年不变”，当地一家媒体发表评论，“而国内的城市往往是一届领导一个规划，城市规划跟着开发走，丝毫不见规划的法律严肃性和战略前瞻性。”

而在规划部门看来，对城市总体规划十年一大修，五年一小修，仍是“一项常规工作”。“总体规划到2020年实现的两大最主要指标——人口总量和人均GDP已经突破，所以这将是一次大修编。”北京市规划委员会有关负责人作出解释。

这次“大修编”的对象——2004年版总体规划，在2005年1月经国务院第77次常务会议讨论并原则通过时，被评价为“突出了首都发展的战略性、前瞻性，抓住了若干重大问题，形成的总体规划比较成熟，符合北京市的实际情况和发展要求”。

但它终未逃脱前两版总体规划的“宿命”，再度沦为“短命规划”，也使北京的总体规划修编，成为十年上演一次的“样板戏”。

重修规划的理由

北京市规划委员会披露的信息称，第六次全国人口普查结果显示，北京市常住人口为1961.2万人，提前十年突破了总体规划提出的2020年常住人口总量控制在1800万人的目标；总体规划提出的2020年人均GDP突破一万美元的目标，2009年已经达到。

对总体规划修编具有决定性影响的建设用地规模是否已被突破，规划委员会并未提及。

一般而言，规划期限的人口规模和人均GDP指标被突破，不会直接导致规划重修，因为在建设用地尚有节余的情况下，能够承载更多的人口与GDP规模，实乃高质量城市化的表现。

只有建设用地规模被突破，才构成重修总体规划的理由，因为城市总体规划的核心任务是引导城市建设布局和调整土地利用，建设用地一旦告罄，规划便失去意义。

北京1983年版总体规划和1993年版总体规划之所以“短命”，就在于建设用地规模——而不只是人口规模——被迅速突破。

过去三十年间，十年重修一次总体规划，不是北京独有之现象，它乃是中国城市化的“特色”，并相伴中央与地方的博弈——地不够用了，卖完了，地方政府就会通过总体规划修编，从中央政府严格控制的“地根”里，获取新的建设用地指标。

根据国务院建设行政管理部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，规划人口与用地指标有着对应关系，规划人口越多，用地指标越多。于是，做大人口规模成为地方政府修编规划时倾力而为之事。

1990年代总体规划修编中，出现这等怪事——至规划期限2010年，各城市人口规模相加，竟达20亿人。

“合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提，可对城市人口规模和城市化水平还缺乏规范的预测方法。”2005年3月，国家发展和改革委员会在一份调研报告中指出，有的城市总体规划，并不考虑预测方法的适用性，选取的目的性很强，有的甚至是先确定人口规模多大，再采取可用的方法进行推导；预测中采用的数据来源不规范，规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规也存在空白。

彼时，中央高层对地方政府做大城市人口规模的倾向，予以强烈关注。

2004年12月20日，《瞭望》新闻周刊刊发《城市规划修编的圈地玄机》，对正在进行的总体规划修编中，地方政府抬高人口规模的动态作出分析。国务院总理温家宝就此批示，要求必须及时进行正确引导，并制定严格的审批制度，尤其要有明确而有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地掀起新的圈地热。

“我们要严密关注新一轮城市规划修编的动向，让任何时候以任何形式出现的圈地热，一露头就像‘过街老鼠’一样，‘人人喊打’。”2005年1月，国土资源部主管的《中国国土资源报》在一篇评论员文章里说。

国土资源部一位官员向本刊记者介绍，2004年版总体规划修编中，北京市最初上报的建设用地规模为1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以内，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积是1650平方公里。

如此费力得来的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修规划之议。

吴良镛的心愿

2004年版北京城市总体规划获国务院批复之际，时已83岁高龄、领衔规划修编的两院院士吴良镛，因过度疲劳住入医院。

他对本刊记者说，参加这项工作他有两大心愿，一是希望北京能够立足于区域规划，改变大量建设集中于超负荷的市中心区的状况，通过兴建新城，调整单中心城市结构，走出以环线扩张的“同心圆”，实现城市的均衡发展；二是再回到“圆心”，整治、保护好北京旧城，实现历史名城的复兴，使之成为姿态焕发的“新京华”。

他的心愿体现在最终通过的总体规划文本中，即“逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构”，“重点保护旧城，坚持对旧城的整体保护”，“保护北京特有的‘胡同－四合院’传统的建筑形态”，“停止大拆大建”。

新中国成立之初，政府高层放弃了建筑与规划学家梁思成、陈占祥提出的将中央行政区放在北京旧城之外建设的“梁陈方案”。此后，改造旧城成为北京城市发展方向，导致就业功能过度集中在以旧城为中心的区域，大量工作人口不得不在郊区居住，激起城郊之间的交通大潮，首都被讥为“首堵”。

基于对历史经验的总结，2004年版总体规划提出变单中心为多中心的城市结构调整目标，希望通过外围新城的建设，转移过度拥挤于中心城的功能，以推动全市的平衡发展，治理交通拥堵、环境污染等一系列大城市问题。

“本次规划强调在市域范围内积极构建‘两轴－两带－多中心’这一新的城市空间结构，改变目前单中心均质发展的状况”，2004年版总体规划陈述要旨，“通过对城市空间结构的调整，解决中心城过度聚集所带来的诸多问题。同时，通过构筑新的城市空间结构，充分发挥中心城、新城和镇的辐射带动作用，保障城乡协调发展、区域协调发展的实现。”

所谓“两轴”，是指沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴；

所谓“两带”，是指包括通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷的“东部发展带”和包括大兴、房山、昌平、延庆、门头沟的“西部发展带”；

所谓“多中心”，是指在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心，提高城市的核心功能和综合竞争力，包括中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区(CBD)、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心等。

“多中心等于没中心，或者就是到处摊大饼。”2004年版总体规划修编过程中，北京市城市规划设计研究院高级工程师高毅存撰文争鸣，提出“双都心”设想，即“保护北京旧城平缓棋盘式格局，将产业与经济建设逐步向东南挪动，在通州甚至更远的廊坊一带形成新的都心，逐渐把老北京的行政中心、商业中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成双都心的模式”。

时任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁，认为“以中央行政办公为核心的部分‘首都功能’应当是此次空间结构调整的重点”，提出将中央行政区放在通州新城建设的方案。

当时在北京，仅中央机关马上需要的用地就有近4平方公里之多，相当于5个半故宫的占地面积。

北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府相关的占地只有中央的十分之一左右。

赵燕菁认为，只有中央行政区的调整，才能带动北京城市结构的调整。但这个意见，并未被总体规划采纳。

今年一季度北京地铁出行人数超4亿人次。“人进去，相片出来；饼干进去，面粉出来”，网民们对地铁之挤，发出感叹。如此惊人的出行规模，可能还会被既有的城市结构不断复制并“发展壮大”。

曾被赵燕菁设想为新的中央行政区的通州新城，正朝着一个人口逾百万的超级睡觉城方向发展，尽管北京市在那里安排了一个“最高端的商务中心区”，但在中心城各大商务区的同构竞争中，通州的这一处，更像是“资本的城市化”场所。

北京市水务局日前披露，全市人均水资源量已降至100立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，缺水形势异常严峻。

如此捉襟见肘的资源条件，还能支撑怎样的发展规模？难道总体规划的修编，只是意味着又一场建设用地指标博弈的开始？