造梦西游4逆战洪荒:国企是用来做什么的？国企法人是委托经营必须明确

贺绍奇

中国政法大学民商法学院副教授，长期关注国企改革

日前，审计署公布了对17家央企财务收支审计结果，大部分在财务、招标、员工福利、税收等方面存在问题。人们在问，如果国企与私企一样谋求暴利，甚至凭借垄断谋求更大暴利，利润又与民无关，还要他们干嘛？本报专访国企问题研究专家贺绍奇。

国企的目的不单是盈利

对央企的评价，应该是从提高整个国民经济竞争力，改善民生和全民福利等整体效益、社会效益上来评价，而不是单个企业盈利规模的评价。

新京报：如果国企与私企一样谋求暴利，甚至凭借垄断谋求更大暴利，利润又与民无关，为什么还要国企？

贺绍奇：以行业和提供的产品与服务来分类，研究者通常把国企分为两块，一块是竞争性的，一块是非竞争性的，问题多出在非竞争性的行业，主要指垄断行业，关系国计民生的公用事业、基础设施、国防工业等。这一块在很大程度上就是我们所说的“不能退”。

大家抱怨垄断国企利润持续增长，消费者福利受损，全体民众未能从增长中获益，我理解，一方面是由于垄断行业监管不到位，定价不合理，该让利给消费者的没有到位，如电信资费居高不下；二是国有资本收入预算制度不健全，民众未从国企利润增长中受益，但国企亏损，却仍然要从纳税人贡献的公共财政中予以补贴或注资；三是国企管控存在疏漏，导致国企内部人等少数群体通过在职消费、高收入和高福利侵蚀了很大一块收入。

新京报：建立这些带有垄断性质的央企主要目的是什么？是盈利吗？

贺绍奇：央企的主导作用就不是体现在要它盈多少利，而是在经济发展中起到良好的带动作用，包括技术创新、管理创新和对整个国民经济提供基础支持。对央企的评价，应该是从提高整个国民经济竞争力，改善民生和全民福利等整体效益、社会效益上来评价，而不是单个企业盈利规模的评价。

新京报：但现在央企都把盈利率作为自己的最大亮点。

贺绍奇：问题就在这里。央企的职能定位，是要求它不要把单个企业利益最大化作为目标，要具有更长远的眼光，更注重提升整个国民经济的效益和效率，以创造整体社会效益和经济效益而非利润来衡量效益和效率，这个概念应该搞清楚。

新京报：但也有央企说自己亏损了，亏损就好吗？

贺绍奇：盈利也好，亏损也好，关键是看它的定价机制是不是公开、公正、透明。

比如中石化每年都叫着亏损，但有关中石化财务的丑闻却时常见诸媒体，如奢侈的在职消费，包括天价的茅台酒，豪华的办公楼，巨大的管理费开支，还有对职工非法发放的福利，现在的问题就是这些只有在审计风暴的猛刮下和内部人曝光的情况下公众才得以略知一二，平时虽有一些负责媒体不时捕捉到一些，但总是没有人深究，没有一个全面和透彻的交待。

对国企考核标准太单一

目前国资委对央企的考核有缺项，考核央企要有消费者的满意度，技术创新方面取得成果及效益，与国际同行业大企业效益与效率指标的比较。

新京报：这里面存在一个对央企的考核问题，现在主管部门似乎对央企的盈利率非常在乎，这科学吗？

贺绍奇：这就是现在的考核存在缺陷的问题。现在考核央企，尤其是垄断性行业和国家要保的战略性行业，不能只考核利润指标，要有技术创新的指标，要有对消费者福利改善的指标。

新京报：如何改善消费者福利？

贺绍奇：举个例子，不能那边消费者一直怨声载道，这边电信部门不但没有下降资费，连最起码的回复都没有，怎么谈满足消费者的需求？比如说现在的网络，与国外相比，我们的服务质量、网络速度等方面都比人家落后，但收取的费用却比人家高。

对央企的考核，应该是这些东西。目前没有这样的指标来考核它，只是最后看获得了多少利润，挣了多少钱，这个就是本末倒置了。

如果“盈利”是建立在鼎沸的消费者不满的基础上，建立在浪费和垄断滥用的基础上，而不是创新和消费者的福利改善上，只是导致内部人拥有更多现金流支配权，这样的盈利有何意义呢？

新京报：背离了我们建立央企的初衷？

贺绍奇：考核央企不能简单说它有没有赚钱，赚了多少钱，而是说它的钱是怎么赚来的，政府和企业有哪些要素的投入，有哪些成本的投入，这些成本是怎么消化的，利润是从哪里产生的，赚来的钱中，哪些会参与到分配，要先把这个过程交代清楚。

考核应该更关注其盈利产生的过程，看它是否真正从效率改进上提高，通过这个才能够判断央企是不是真正实现了它的职能定位，履行了它的职能。

新京报：考核央企的难点在哪儿？

贺绍奇：从理论上来说，测算本身不难。问题就在于有些东西难以计量和测算，尤其是一些投入要素，如土地使用权、矿产资源、特许许可权等，很多都不是在竞争的条件下通过市场定价取得的。也就是说，到底有多少资源是付出了全额成本取得的，有多少是划拨取得的，特许的某些垄断特权到底值多少钱？

具体到效益考核中，就没办法测算了，因为没有比较、没有竞争，所以你就没有办法去计算它的价格。当然，反过来看，它获得的利润也就没办法说它就是真实经营所得，或者是改善公司治理的结果。

新京报：你看重哪些考核指标？

贺绍奇：目前国资委对央企的考核还是有问题的，因为它跟央企所承担的职能和央企本身经营行业的特点，应该说并不是完全匹配的。比如，考核央企，要有消费者的满意度，技术创新方面取得成果及效益，与国际同行业大企业效益与效率指标的比较等，应该从这些方面进行考核。

对国企监管缺少立法

国有资产预算连一个具体的立法都没有，《预算法》没有资本预算这一块，《国务院预算条例》只是做了非常简单的规定。

新京报：你曾说央企存在把利润转移到关联企业，虚增成本开假发票，乱发福利这样的问题，那么在现有制度下如何进行有效管控？

贺绍奇：一个最基础的问题还是透明度，这些问题都是透明度不够。

所有管控的基础就是透明度，外部监督也好，内部控制也好，首先是透明，只有透明了，才能更多发挥公众的监督作用，政府和国资委也就更好监督和问责了，更有底气监督了。

可以说，对央企监督，还是充分发挥执政党一贯行之有效的法宝：依靠群众，走群众路线，而这就必须要保障公众的知情权，然后才是完善可操作性的问责制度，问责才能有效发挥其作用。

新京报：你最近有一个观点，国企上缴的利润比重应该大幅提高，这样就能有效控制好央企了吗？

贺绍奇：就目前来讲，这样做，情况应该会有很大的改善。

如果央企管不好自己的钱，给它更多的钱只能更浪费。当然把利润收上来应该如何管好，这涉及更大范围体制改革和制度建设的问题了。

当然，收紧央企现金流不能从根本上解决国企目前存在的问题，还有很多的问题，比如说体制上的问题需要解决。

新京报：体制上有哪些问题？

贺绍奇：包括国有资产管理体制与公共预算管理。

国家资本预算说到底是一个公共预算的问题，包括国有资产，预算连一个具体的立法都没有，试行了几年还没有明确立法，而《预算法》是没有资本预算这一块的，《国务院预算条例》只是做了非常简单的规定，一切都没有立法。

新京报：国外有没有经验可以借鉴？

贺绍奇：没有哪个国家跟中国情况类似，有那么大那么多的国有企业，遍布各个行业，在行业当中的地位和影响力那么大。这个事情在任何国家都是不可借鉴的。

目前美国“两房”可能就属于美国的央企，可“两房”已经是弱不禁风。为了管住“两房”，美国国会只让它经营一种业务，但就这样，“两房”还给美国政府不断捅娄子。如果说“两房”给我们什么借鉴的话，那就是如果一个企业不是真正的市场化企业，对它的监管和管理必须采取更多特殊性的安排，比如更高层面的公共监督。