96%公路免费不难实现 难在平衡各方利益(图)

　　本报记者 黎广 洪若琳 发自北京、广州

　　近日，交通运输部新闻发言人何建中表示，今后全国不收费公路将占公路总里程的96%。

　　在刚刚过去的全国“两会”上，全国政协委员、山东省监察厅副厅长孙继业即在一份提案中指出，我国高速公路的95%、一级公路的65%都是收费公路。广泛存在的收费公路，被普遍认为阻碍了我国的经济发展和社会建设，因此孙继业提出“普通公路使用者已缴纳车辆购置税、车船税、燃油税等税费，不应再重复交过路费”。

　　交通部此次的回应让人们对公路免费有了无限的遐想，但实际上，收费公路的存在除了本身遗留下来的历史问题外，还关系着各级政府的利益平衡。

　　不过在不少专家眼里，96%的公路免费实现并不困难，现在剩下的就是时间问题。

　　激发投资为建设提速

　　“贷款修路、收费还贷”政策的制定，与历史客观原因分不开。

　　向中央提出“贷款修路、收费还贷”建议的中国交通运输协会副会长王德荣向时代周报记者解释，最初提出这个想法，本是为了公路交通的发展，但没想到后来偏离了本意。

　　王德荣回忆，上世纪80年代初期，处于改革开放时期的中国也提出要走现代化之路。国务院就决定在13个领域制定技术政策。其中就交通、运输、能源、农业等领域，编制出一套《中国科学技术政策指南》。

　　“我当时的工作单位是国家经委综合运输研究所，所主持的是《中国交通技术政策》的制定，当时，我国的铁路承担的货物周转量和旅客周转量达到了70%，所以我就提出了调整运输结构的主要方针，着重提出了加快公路、水运、民航的发展，在1985年正式发布。而建设高速公路当时也写进这个政策里了，就是在中国汽车运输的繁忙地段，要修建高速公路。”

　　但是由于彼时国库财力薄弱，修建公路的资金不足，因此王德荣从广东的经验(1981年，霍英东等人投资的国道107广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，并建起全国首个路桥收费站，这是收费公路的开端。此后广东率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想。)中提出了“贷款修路，收费还贷”这一政策，加上他提出的“车辆购置费(‘车辆购置税’前身)”和提高养路费的政策，用以加快建设我国的公路管网体系，这三项措施1986年在国务院批准通过，才令我国的道路交通建设发展进入了新的发展阶段。

　　“贷款修路，收费还贷”的制度，自1984年国务院第54次常务会议正式决定实行， 1987年，国务院颁布《公路管理条例》，次年，交通部、财政部、国家物价局又联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，中国的收费公路制度自此确立。

　　据交通运输部新闻发言人何建中解释，我国公路建设的资金主要是靠银行贷款、社会融资来解决。1984年中国国务院出台“贷款修路、收费还贷”的政策后，中国公路建设快速发展。目前，现有公路网中95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是依靠集资建设的。

　　但问题随即出现。“公路建设发展起来以后，有些地方把建设公路当做了一种发财的渠道。很多的民营企业家争相进入，路修好后，有的地方政府自己收了几年费，又把收费权转给别的企业，政府又拿到一笔资金。所以后来，道路交通的收费就逐渐形成了利益链。”王德荣说。

　　监管不严成敛财工具

　　据有关专家介绍，依托收费公路政策，利用各种融资方式，1984年-2000年，共筹集公路建设资金6700亿元，占同期公路建设总投资的60%。与此同时，我国的公路收费开始进入了三乱时期(乱收费、乱摊派，乱罚款)。

　　典型的事例发生在2001年，广东卓信律师事务所律师潘卫思状告番禺区政府对洛溪大桥违法收费。潘卫思称，洛溪大桥设站收费的依据是广东省物价局于1992年12月9日作出的粤价费(2)字[1992]364号文《关于调整洛溪大桥收费标准的批复》。该批复的主要内容是广东省物价局批准洛溪大桥、沙溪大桥和迎宾中三项工程统一收费，用途是偿还集资贷款，而自1988年8月洛溪大桥建成通车开始设站收费至今(2001年)，在已经还清三项工程的投资本息的情况下，仍然凭借1992年的省物价局的批文收费。据悉，洛溪大桥截至1994年底的收入总额减去支出总额合计达到2506万元人民币，到1998年这个数字更高达6.1亿元人民币，早已还清集资贷款。

　　而诸如此类延长收费期限的事，在当时我国的公路收费环境下，并不少见。因此在2004年，我国出台了《公路收费管理条例》。对收费公路的最长年限作出了具体规定：政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年(中西部为20年)；经营性公路的收费期限，最长不得超过25年(中西部为30年)。

　　但中国知名律师周泽向时代周报记者表示，这一条例的出台，尽管是对三乱的约束，但是却将一部分公路收费问题合法化了，“三乱问题屡禁不止，在我看来，这个条例的出台，是对三乱的一种妥协。”周泽说。在他看来，公路是公共基础设施，那么公共基础设施就应该由公共财政来建设。“那么现在各地都采取了收费公路的形式，用公路来圈钱甚至上市，我个人感觉都不可思议。”

　　不过这一条例的出台，也的确导致了番禺大桥在2005年7月结束了收费的历史。

　　对此，王德荣表示，早在2004年《公路收费管理条例》出台以前，国家已经在着手研究这一问题。王德荣解释，交通运输是一个公益性和商业性都具备的产业。如青藏公路，基本上就是为了民族团结和开辟国土资源，其公益性就达到90%以上的权重，但诸如广深高速公路，就基本上是以商业为主的道路。所以每一个交通基础设施，都存在这个问题，因此怎么取消乱收费，让公路的公益性增强这个课题，早就提上了日程。

　　“所以《公路收费条例》对可以收费的公路提出了要求，合乎条件的，才能够收费。”王德荣称，这一条例整顿的重点是中、西部地区，但是对这些区域取消收费只是安排了时间表。“因为退出收费政府是要掏钱的，但对于中、西部地区，财力并不富裕，所以他们在取消收费过程中，进展就会比较慢。而对于东部财力比较丰厚的区域，民营企业，银行和政府都有投资的，已经形成了一个利益链，在执行过程中，就会阻断这个利益链，所以也会变得不得力。”王德荣说。

　　对此，2009年1月，国家发改委宣布：我国开征燃油税，在停止征收养路费的同时，将逐步取消二级公路收费。根据国家发改委、交通运输部、财政部部署，政府还贷二级公路收费正逐步取消。

　　与此相应，2009年，财政部、交通运输部、发改委又出台了《取消政府还贷二级公路收费中央补助资金管理办法》(以下简称《办法》)的通知，其目的就是加快取消二级公路收费的问题，而政府要做的，就是面对财政困难的地区进行拨款。

　　三乱治理利益链难破

　　政策时有出台，但到目前为止，我国公路收费仍然让普通老百姓觉得难以承受。

　　今年3月9日，全国人大代表、惠州市科协主席黄细花发了一条微博：“我们做了一个试验，同一车货物，委托物流公司运送，从广州至北京，全程遵章守法，不超载，一车货物不但没钱赚，还亏了3200元。运输成本从广州至北京比从广州到美国还要贵，中国的运输成本如此之高，你叫老百姓如何生存？你叫老百姓如何不超载？如何不逃费？”这项试验和年初河南平顶山的天价过路费事件无疑都深刻反映了公路收费畸高的事实。

　　但一位不愿具名的广州某高速公路公司人士却向时代周报记者抱怨：“我们就是想还(银行贷款)也还不完，合同就是这样子，一定要还这么多年，想提前还完都不行，这是出于保护出资方本金以及利息方面的利益。”这意味着，在各种政策并未强制执行之前，96%的免费难以实现。

　　据该人士表示，在广东省交通集团下属广东建设有限公司的道路建设系统内，即使盈利最多的公司也还在还贷。尽管其累计收费已经超过了贷款金额。

　　导致这一问题的深层原因，正是王德荣所说的市场经济所造成的利益链，加上政府对这一问题监管不力，此外，还存在公路经营权转让的问题，这让我国的公路收费变得更加错综复杂。

　　关于经营权转让的问题，国家发改委综合运输研究所种曼婷曾发文称，若干年前《公路经营权有偿转让管理办法》曾规定：国道收费权的转让由交通部批准、国道以外的其他公路收费权转让由省级人民政府批准，并报部备案。“但在实际执行中，受地方利益和部门利益的驱动，转让公路收费权未能按规定程序审批，越权批准，违规批准的现象严重。特别是转让操作中的不透明，不规范，不公开，极易诱发腐败行为。据有关资料统计，近几年来，国道和含有中央投资的公路收费项目，实际报交通部批准的仅占8.3%”。

　　不过，这些乱象在王德荣看来，已经有了解决的时间表。

　　王德荣表示，包括这个96%的免费公路，实际上是有明确目标的，“基本上是2015年达到96%，东部地区是2012年以前，把二级路都收回来，西部地区自主决定，因为财政相对吃紧。”

　　因此，2009年颁布的《取消政府还贷二级公路收费中央补助资金管理办法》中明确提出，“从2009年起，中央财政每年将定额安排260亿元作为补助资金。”

　　王德荣称，要实现这个目标，只能严格执行这些规定，并通过国家的税收，来平衡各地的经济情况，“主要是要平衡地方政府和中央政府各出多少钱。”

　　王德荣：我没有料到会出现这么多问题

　　本报记者 黎广 发自北京

　　时代周报：我国的公路收费制度是怎么形成的？在此之前，中国修建公路的钱是从哪里来的呢？

　　王德荣：我国道路收费这个问题，其实上是从1985年开始研究，1986年决定的。

　　上世纪80年代初，我们修公路的钱是通过两个途径来筹集的，一是养路费，二是国防公路、战备公路等由国家拨款，政府投资。养路费当时是按照营业收入(当时个人没有汽车)的10%来征收。当时只有约130万辆汽车，且除了搞运输的，其他都不用交养路费，收取的钱很有限。

　　但是中国的公路要大发展，这些钱根本不够，加之当时我国的财政收入本来就少。所以我通过总结国外的经验，提出了受益者负担的原则，并提出了三条建议，其一是谁买车，谁拿钱，因此当时产生了一个“汽车购置费”的税种，按照进口车售价的15%、国产车售价的10%进行征收；第二条政策是在总结广东经验的基础上产生的—80年代初，广东改革开放，建立了深圳特区，但是广州到深圳，要过4条河，都是走渡口，一百六七十公里的路程，要从早上走到晚上，后来，霍英东等人投资了国道107广深线东莞中堂大桥，在广东省开启了贷款修路、收费还贷这个办法。我觉得这个经验很好，就建议国家允许“贷款修路，收费还贷”。第三条是，养路费从10%提高到15%。这三个政策在1986年的时候由国务院通过了。当时交通部副部长王展意，公路局局长李振江对此都很赞同，所以在国务院一次常务会议上，很快通过了这三条政策。于是修公路的钱就出来了。

　　时代周报：目前看来，“贷款修路，收费还贷”这个政策导致了不少问题，像“三乱”、腐败等？您觉得是为什么？

　　王德荣：中国很快就进入了市场经济社会啊，在这个环境中，大家都是以追求利益为主。

　　但是我们回望过去，其实上面说的这几项政策还是发挥了很大的作用的。中国公路的建设发展就是从1986年开始突飞猛进。由于买汽车的人逐渐增多，通过征收汽车购置费专款专用，成为交通部修路资金的一大来源，慢慢到了上世纪90年代末的时候，汽车购置费就改成了汽车购置税，由财政部来征收，征收之后也还给了交通部。而“贷款修路，收费还贷”的政策，让各级政府都有了积极性。那时候政府向银行贷款，银行非常积极，因为路是实实在在地摆在那里，而车也越来越多，那样银行不会有坏账。另外国际上的投资商和国内的民营企业也愿意投资修路。所以在这个背景下，中国公路建设就开始了爆发性的发展。

　　但是所有的事情都具有两面性，公路的建设发展起来以后，有些地方就把建设公路当做了一种发财的渠道。好多民营企业家争相进入，有的政府自己收了几年，又把收费权转给别人，政府又拿到一笔资金。所以后来，这里面就逐渐形成了利益链。毕竟这是赚钱的事。并且因为中国的道路有垄断的性质，而目前的监管也难以到位，所以就会出现这些问题。

　　但恰恰在这个发展过程中，逐渐形成了利益团体和利益链，并且因为中国的道路有垄断的性质，而目前的监管也难以到位，所以就会出现这些问题。

　　时代周报：那您之前有没有预想到会出现这些问题？

　　王德荣：前几年，国家发改委交通运输司司长王庆云跟我说，你当年制定这个政策，提建议的时候，你就没想着培养出这么多亿元户？我当时说，我就想着那时候怎么挣到钱，加快公路建设，那个时候，能挣到钱就不错了，所以现在出现这么多问题，我当初真是没有料到。

　　但是我在很久以前，曾经在马来西亚学到一个经验，马来西亚的投资型收费公路，一旦贷款额度还到了60%，就会降低过路费的收取，到了80%，收费的标准又会降低，到贷款还清，那么收的费用，只要足够养路维护就可以了。但是我们现在还没有这套审核机制，就是没有哪个机构去监控他们收了多少钱，还了多少贷款，还到什么程度应该把过路费的价格降下来，所以我们现在还没有这套标准。我想这是我们国家在这个时候需要制定的一套法规，就是《收费公路还贷、收费的审核规定》。

　　当然，如果我早知道会有今天，我就会把这一套标准在当时就附加上去。不过那可能就没有人投资了，不灵活了。

　　时代周报：您所了解的，对于收费公路出现的种种问题，国家作出了哪些努力？您觉得效果如何？

　　王德荣：说实在的，交通运输是一个公益性和商业性都具备的产业。但现在我们公路的公益性变得很差。所以怎么取消收费这个问题，早就被提上了日程。

　　2004年就出台了《公路收费管理条例》，开始整顿收费，只有合乎规定条件的，才能收费。

　　重点整顿的是中、西部地区，对他们取消收费这个事都有个时间表，就是一个收费期限的问题。退出收费，要政府掏钱的，那就政府掏，如果是民营企业投资的，那也是要政府去收回来的，把钱提前还给人家，要求各地贯彻执行。

　　但是在执行过程中就发现，这个事隔断了利益链了，所以执行的时候，就变得很不得力。比如东部地区，地方财政比较充裕的，这个事情就好办一点，而西部地区地方财政本来就不富裕，他买不回来这些路，所以他们的进展就比较慢。所以在2009年的时候，财政部、交通运输部、发改委就出了《取消政府还贷二级公路收费中央补助资金管理办法》的通知，目的就是加快取消二级公路收费的问题，而政府做的，就是给财政困难的地区拨钱。另外，2009年1月1日，我们也开始征收了汽油税，这笔钱也可以拨出一部分给他们，用来取消收费站。

　　中国交通运输协会常务副会长，2005年被聘为国家“十一五”规划专家委员会委员，2010年被聘为国家规划专家委员会委员。