超讯通信:解除出租车行业数量管制

　　多年以来，中国出租车行业问题不断、事件频发，似乎从未有过趋于平静的迹象。这其中繁复的矛盾纠葛，根源即在于政府管制不当。出租车行业数量、价格与质量三大管制中，政策最恶、效果最糟者，当属数量管制。与此相对应的经营模式，则是倡导公司垄断经营的“公车公营”。

　　其实，英美国家的出租车管制经验早已有之，英国伦敦的数量管制政策甚至可以追溯到四轮马车时代。在发达国家的出租车行业管制史中，数量限制源于出租车竞争者——如伦敦的泰晤士河船运业主和芝加哥的铁路运输公司。随着数量管制的深入，价格管制随之而来。正如中国的现状，如此管制的结果是出租车数量紧缺、价格高昂、服务恶劣、黑车盛行。

　　直至20世纪七八十年代，以里根新政和撒切尔改革为代表的自由市场经济的重新崛起，才带来了一次全世界范围内的行政管制改革，出租车业改革也躬逢其盛。管制改革的趋向是破除数量管制和价格管制，转而加强质量管制。虽然程度不一，但随着管制改革的推进，总的效果是出租车数量增加、乘客等候时间减少、竞争加剧、价格下降、服务提升。当然，另一大显著结果是垄断经营集团消失、利润率下降；与此同时，行业扩展解决了相当一部分群体的就业问题。

　　然而，在中国，以此为目标进行改革的呼声不断，但方向的设计却有南辕北辙之势。行政力量推动“公车公营”或称“公司化”经营的潮流下，目前中国出租车行业正处于相关矛盾冲突潜伏的敏感期，改革思路的调整已迫在眉睫。

数量管制政策由来

　　相比较而言，我国的管制政策大约始自上世纪80年代末、90年代初，各地时间略有不同，总体趋势是自大中城市推及地方市县。

　　改革开放之前，中国也曾存在出租车。但那时的出租车是为外宾、高级干部和社会名流服务的，数量稀少、车型高端，是小众奢侈品。改革开放之后，随着市场经济的推进，出租车服务蓬勃发展。最初由“个体户”自发开展，只要有车、会开，就能从事出租车经营。没有数量限制、没有价格管制、没有质量约束，这些并非真正“个体户”的个人经营者，无需纳税、来去自主、议价自由、收入丰厚，充分体现了“自由市场”的“自由”二字。随着个体出租车从业者数量的持续增加，政府的有形之手也开始取代市场的无形之手。以“规范管理”为目标，政府开始进行出租车牌照的行政审批，设立行业准入的行政限制。

　　不过，国内的管制政策没有借鉴发达国家的历史经验，反倒是从头走了一遍历史弯路。管理部门对行政准入和价格规定从一开始就执行得非常严格，但对质量管制却关心不多。而由于缺乏法律对于财产权的切实保护，我们的这条弯路比发达国家走得更为曲折。

　　出租车管制政策以市县为单位推行，各地的牌照审批方式一般分为两类。一是直接将牌照颁发给既有的个体经营者；二是将牌照颁发给注册公司，当然，其中的一大批公司是所谓的“皮包公司”。个体牌照持有者自然成为正常纳税、合法经营的“个体户”，从事单车独立经营。而获得牌照的公司，普遍没有财力购置车辆、雇佣司机。实际中的操作办法，是由个体司机带车加盟，使用公司牌照，并向公司缴纳少量使用费或挂靠费。在很多地方，管理部门和公司以“牌照数年之后即可为个体经营者持有”等噱头，招揽司机购置新车加入出租车行业，推动早期出租车服务的发展。也就是说，在实际意义上，全国范围内的出租车行业，都是以实质上的“个体制”模式起步。

　　随着出租车牌照变为行政特许下的垄断经营权，并被管制者限制在较低的数量水平，牌照变得炙手可热。而上世纪90年代经济快速发展导致的出租车需求攀升，以及国有企业大规模关停并转带来的大量急需转移的劳动力，共同促发了出租车经营利润提升和牌照（特许经营权）价格飞涨。于是，稀缺的牌照成为各方争夺的焦点。凭借与管制者密切的利益关系，博弈能力强大的公司所有者们成为出租车特许经营牌照的有利争夺者。公司群体希望以“公司化”方式，从个体经营者手中夺取出租车经营权，从而成为“公司制”的重要推动者。自上世纪90年代末期以来，又是以大中城市为始，“公司制”逐渐向全国蔓延。即便是尚未形成“公司制”的各地市县，很多也都纷纷酝酿此类政策变革。

出租车公司究竟做了什么？

　　出租车经营“公司化”的基本结果，是个体经营者的经营权以多种方式被剥夺。拥有形式上的经营权、未曾实际投资的公司，迅速将其“个体经营者将在未来持有牌照”的“承诺”收回；曾经花费血本购买汽车的司机，被无偿取消经营资格，牌照重新收归公司。而那些本来拥有个体牌照的车主：要么被告知牌照有期限，需要到期收回；要么被强制挂靠公司，再逐渐通过“挂靠合同”“合作合同”等合同条款的变化，被逐步剥夺经营权；尚未推行此类政策的地区，其车主群体也难保不在未来遭受此番劫难。

　　被剥夺产权的个体经营者当然不会善罢甘休。这些个体车主组织罢运、集体上访，希望以此类行动为自己的遭遇讨回公道，收回本该属于自己的特许经营权。这样的群体性事件随着“公司制”浪潮的推进，持续不断、从未止歇。根据我们的不完全统计，2004年-2009年，全国出租车行业群体性事件超过百起，其中近20起与此类经营权争议有关。时至今日，行业管制者和出租车公司对原始投资者和个体经营者的财产剥夺仍然在各地不断发生，真可谓前赴后继。

　　那么，出租车公司究竟为这个行业做了什么？很不幸，从经济价值的角度看，公司没有做出任何贡献，也没有创造任何价值。公司是毒瘤，是寄生在出租车行业中的蚀利者。

　　挂靠型公司，帮助司机代收代缴各项规税费，以此项服务收取司机几百至数千元不等的挂靠服务费，没有其他任何职责。对于司机来说，向公司缴费和向管理部门缴费没有任何区别，丝毫不会降低成本。公司化经营的企业呢？大多利用租车司机交纳的风险抵押金作为首付购置新车，再利用此后不断收取的租金（份儿钱）偿还购车款。利用租车司机交纳的每月租金，企业租用场地、雇佣员工、赚取特许牌照产生的垄断利润，也可能象征性地用一部分份儿钱给司机发补贴、上保险。而实际上，企业层面的一切成本对行业整体来说不具备任何意义。运营、修理、保险、缴税全都可以由个体司机自主承担。根据我们掌握的公司运营详细资料，北京某家出租车企业获得的全部收入，除了返还给司机和交纳相应规税费之外，其总收入的62.7%都是从行业中榨取的垄断利润。

　　此外，持续不断的出租车行业群体性事件还另有一因，即出租车垄断经营者的不正当诉求，如打击黑车、提高运价、燃油补贴等。出租车牌照的特许经营使得行业内的所有从业者都成为垄断利益的受益人。由于公司具有特别的强势地位，无论市场环境如何，都能轻而易举的收取份儿钱，实现自身利益。于是，行业中潜在的竞争力量和不利因素就完全由个体车主和租车司机所承担。

　　不过，个体车主和租车驾驶员这一群体在行业内部的博弈能力虽然远逊于管制者和公司，但在全社会范围内却远强于普通消费者和行业竞争者——“黑车”群体。他们利用其人数有限、便于组织的优越性，得以迅速组织并形成力量，要求政府打击黑车以减少竞争压力、提高运价以剥夺消费者并提升利润、以公共财政为代价发放油补。不幸的是，在上述两类群体性事件中，维护产权的努力常常归于失败，而打击竞争者和剥夺公众的诉求却往往得以成功实现。

质量监管替代数量管制

　　综上，出租车行业内部矛盾虽然错综复杂，但无论是产权争议，还是不当的垄断利益诉求，根源都在数量管制。个体车主和原始投资者的财产权需要维护，不当的利益要求需要抑制。但是，根除丛生的行业积弊，在于破除数量管制。

　　一旦数量管制破除、行业准入开放，出租车数量和价格将通过市场机制调节，行业利润将回归正常水平。特许牌照不复存在，经营权不再稀缺。如此，经营权将不再是各方争夺的焦点，垄断经营者的消失也将使不当的利益诉求成为历史。数量管制的破除也必将引发价格管制的放松，让价格趋向正常的市场水平。而质量管制的加强和服务质量的提升，才是管制者应当关注的重心所在。

　　改革困难？阻力巨大？诚然，利益集团和垄断受益者的阻力在所难免。但是，若不及早改弦更张，必将步步趋向深渊。

　　推动改革、减轻阵痛的方式可能有以下两种可供选择。一是逐步增发个体出租车牌照，包括将部分“黑车”合法化。这种方式可以为出租车行业引入竞争，从而逐步实现数量增长、价格降低和质量提升的目标。此种方式亦能使行业和社会形成稳定的改革预期，从而令既有经营权价格和垄断利润逐步降低，促成行业的稳定和良性发展。

　　二是推动“约租车”市场的合法化。约租车经营通过网络、电话、无线电等现代方式实现供求匹配，降低了成本、提升了服务，其在纽约等地的成功经验值得我们借鉴。虽然这一出租车服务新模式在国内刚刚起步，但发展迅猛、成绩斐然。然而，当前的法律环境对其生存和发展构成了巨大威胁。改善法律环境、开放约租市场，可能也是未来出租车行业管制改革最有效、最简便的途径之一。

　　由晨立为传知行社会经济研究所研究员