对煤电价格矛盾的探讨

我国经济的企稳回升并持续快速增长，拉动了包括煤炭在内的能源需求，煤炭价格经过短期回落后重拾上升趋势，导致全国燃煤电厂面临全面亏损，煤电价格矛盾再度引发社会各方面的关注。笔者愿再次与关心煤电价格的同志讨论，共同寻求化解途径。

一、煤炭价格市场化改革符合市场经济规律要求及煤炭行业自身特点

对于煤电价格矛盾，比较普遍并有一定影响的观点有二，一是认为煤炭属于重要的生产资料，不应放给市场由企业自主定价；一是认为上游煤炭价格放开与下游行业电力国家实行价格管制是有矛盾的，即所谓“市场煤”和“计划电”。笔者认为，无论是煤炭价格市场化改革的实践，还是微观经济学市场理论都不支持上述观点。

（一）煤炭价格市场化改革的历史进程

我国煤炭价格从政府管制到最终实现由市场定价，大致经历了五个阶段。

第一阶段，1979年我国价格体系改革是以大幅提高粮食和煤炭价格为起点的。当年全国统配煤矿（煤炭部直属企业）出厂价格每吨提高5.07元，提价幅度约30%；直至1984年，这一期间主要是通过提高价格水平弥补企业亏损。

第二阶段，1985年随着生产资料价格 “双轨制”改革的实施，煤炭价格出现了政府定价、政府指导价和协议价并存的格局，并一直延续到1992年。

第三阶段，1993年至1994年，国家分两步放开了煤炭价格。先是放开了东北、华北地区和湖南省国有重点煤矿（原统配煤矿）煤炭出厂价格，以及洗精煤和电力、冶金行业用动力煤价格；尔后，全面放开了煤炭价格。

第四阶段，1995年至2001年，为缓解煤、电企业价格纠纷，对发电用煤价格实行政府指导价。第五阶段，2002年至今，取消发电用煤指导价格，煤炭价格完全由市场竞争形成。

（二）煤炭价格市场化改革成效显著

主要表现在，一是极大地调动了投资者和生产者积极性，煤炭产能大幅提升、产量快速增长，迅速扭转了煤炭长期供不应求的局面。二是煤炭企业适应市场竞争的能力逐步增强，企业管理水平和劳动生产率大幅提高。企业全员效率由1992年的1.3吨/工，提高到2010年的5.7吨/工，煤炭企业的原煤入洗率和商品率也有显著提升。三是煤炭企业经济效益发生了根本性改变，扭转了长期亏损的局面（1992年中央财政补贴国有重点煤矿约55亿元），2010年1—11月份全行业实现利润总额2930亿元。

煤炭价格市场化改革之所以取得成功，主要是适应了煤炭体制改革，符合行业的市场组织结构理论。

行业组织结构可划分垄断、寡头垄断、垄断竞争和完全竞争四种组织结构类型。只有存在自然垄断的情况下，出于保护消费者利益的目的，政府必须管制价格。煤炭体制改革后，国有重点煤矿下放与原地方省、市、县所属煤矿以及私营个体煤矿（还有军队投资兴办的煤矿）形成了竞争型市场结构，为放开煤炭价格构建了体制基础。煤炭产品重要性构不成价格管制的理由（对于人类而言食品比煤炭更重要）。

同样道理，政府是否需要对电力产品价格实施管制也是由其行业组织结构决定的，与上游煤炭产品定价形式无关。并且，在充分竞争的市场条件下，价格是由供求关系决定的，是市场竞争的结果，企业只是价格的接受者。煤炭价格同样是煤炭企业之间竞争的结果，不是煤炭企业与电力企业讨价还价的产物（关于竞争的实质下面还要进一步阐述）。

当然，煤炭价格市场化改革过程中由于相关措施没有及时调整到位也出现了一些问题，主要是：（1）资源所有者与经营使用者利益分配关系失衡，不仅造成国家财政税收的大量流失，而且引发许多社会问题。（2）企业成本不完全，煤炭生产过程中造成的水土流失和环境污染等外部成本没有完全内部化。

二、煤、电价格矛盾的症结所在

正确理解竞争的实质有助于我们全面认识煤电之间的价格矛盾。经济学家阿尔钦指出，竞争是买者和买者之间、卖者和卖者之间的竞争。学者保罗.海恩更进一步明确解释为：“与合作一样，竞争在市场过程当中也是无处不在的。但是，卖方倾向于和卖方竞争，买方倾向于和买方竞争，而不是买方和卖方竞争”（《经济学的思维方式》）。听起来有点晦涩。试举两个典型事例：一是古董或字画等市场竞拍就是买者（家）之间竞争，价高者得；一是厂商设备招标，卖者（家）之间的竞争，价低者得（同等质量）。

电煤价格放开后，煤电企业之间龃龉不断，大致经历了以下两个不同阶段，呈现出不同的特点和不同的解决办法：

（一）1994年至2002年，电煤价格放开到电力体制改革之前，通过政府行政干预，协调煤电价格矛盾

如前所述，煤炭价格放开后产量迅速增长，出现了市场供大于求的局面，煤炭企业普遍亏损。一方面，为缓解企业亏损，煤炭行业协会代表企业要求提高价格；另一方面，电力企业（厂网一体化经营）以政府管制价格为由不接受涨价，如涨价，政府要将成本增支通过提高销售电价转嫁用户。由此，个别地区煤电争端升级甚至出现停煤、停电现象，为维护正常的生产生活秩序，政府不得已对电煤价格采取了指导价格政策，规定煤炭价格的最高涨幅，同时，提高电价补偿企业成本增支。结果事与愿违，不仅煤炭价格没有到位，煤炭企业经营效益没有明显改善，电网公司下属的燃料公司却成了“盈利”大户。何以至此？市场竞争使然！在煤炭市场供过于求的情况下，企业竞相降价以求多销售，增加收入。

（二）2002年电力体制改革至今，政府通过建立机制协调煤电价格

这一期间，煤电价格矛盾与前期又有所不同，一是煤炭市场供求关系发生逆转，由供过于求转为供不应求，由煤炭出口国转为进口国。二是电力体制改革改变了单一购买者状况，买方出现了竞争，市场竞争更加充分。总结以往电煤价格协调经验，结合电力体制改革，2004年国家出台了“煤电价格联动”机制，目的是通过电力价格调整将煤炭等一次能源价格变化及时传导到售电端，促使消费者依据售电价格变化，及时合理调整用电行为，进而达到优化资源配置和促进结构调整的作用。

需要特别说明的是，实施煤电价格联动适当调整发电企业上网电价和电网企业销售电价并不必然带动煤炭价格的上涨（认为“煤电联动”机制是轮番涨价的机制是一种误读）。前述有关竞争理论告诉我们，煤炭价格的涨落是市场供求关系变化的结果，不是某个煤炭企业能够左右的，也就是说，电力和煤炭是两个不同的市场，价格变化受各自市场供求决定，电力价格变化与煤炭价格没有直接的因果关系。比如，近些年来，随着国民经济的持续快速发展，社会劳动报酬有了较大幅度提高，2010年，城镇家庭人均可支配收入比2004年上涨了102%，而同期粮食价格仅上涨了43%，这还是政府为保证粮食安全和保护农民种粮积极性不断提高粮食价格的结果，否则，二者差距更大。工资（劳动力价格）收入增长比没有拉动粮价同步上涨。反之亦然，多年来我国原材料购进价格和工业品出厂价格涨幅一直高于下游加工业产品价格涨幅，因为下游加工行业市场竞争激烈，企业只能通过加强管理提高技术消化涨价影响。其实，在电力价格实行管制情况下，电力价格随燃料价格变化相应调整并非我国所独有。日本电力企业基本上实行发、供电一体化管理，电力价格仍实行政府管制，电力企业所用燃料几乎都是从国际市场采购的，为此，日本政府建立了电力价格“燃料浮动”制度。这与我国“煤电联动”机制不仅性质上完全一致，甚至具体操作办法也相差无几，如燃料价格变化超过5%时相应调整电力价格等。

需要补充的是，煤电联动机制没有执行到位打了折扣，也与煤炭市场发育程度低，市场体系不健全有很大关系。一是受煤炭、电力企业法人治理结构不合理等因素影响，企业短期行为严重，电煤合同基本上以年度合同为主，加剧了价格波动。二是企业法律观念薄弱，信用程度较低，随意改变合同提高价格。比如，2008年煤电企业年度合同签订后，年中，市场煤价格高企，一些煤炭企业随之要求提高合同签订的价格。如果按煤电联动机制将这部分涨价因素完全转嫁给消费者，显然是不合理的。三是部分煤炭主产省采取行政方式对煤炭企业进行整合重组，区域性垄断趋势增强，抑制了市场机制的作用。四是个别地区政府或部门对煤炭价格不恰当的干预，以及各种不合理的乱收费。此外，铁路运力不足，也在一定程度上限制了用户的自由选择权，不利于市场竞争机制对煤炭价格过快上涨的抑制作用。以上因素，导致市场价格出现不同程度的扭曲，给煤电联动机制正常运行制造了障碍。正如法国经济学家让·雅克·拉平在《规制与发展》书中指出的：市场体系的不健全、不完善，使得发展中国家经常不能严格执行已经确立的规则。

三、几点建议

造成煤电价格矛盾的原因是多方面的，既有体制机制不完善等深层次问题，也有政策执行不到位的问题；既有市场供应不足的问题，也有企业行为不规范的问题，因此，必须统筹考虑，综合采取措施化解煤电矛盾、理顺价格关系。

（一）近期措施

一是规范整合重组煤炭企业的行为，维护充分竞争的市场环境。竞争是对消费者最好的保护。当前，部分地方政府对煤炭企业的整合重组直接导致了煤炭企业市场集中度过高，抑制了市场竞争机制的作用。比如，北方某煤炭调出省新组建的煤炭集团公司的煤炭产量约占全省的70%，形成了新的垄断。建议尽快研究出台煤炭行业的产业政策，区分情况，严格控制煤炭企业市场销售占有率，避免企业滥用市场力量控制价格。

二是合理引导发电企业进行产业链纵向整合，适度向上游煤炭产业延伸，实现煤电一体化经营。电力企业大规模进行纵向整合，不符合亚当斯密有关社会分工促进技术进步，交换增加社会财富的原理，而且，企业规模超过合理边界会造成内部成本大于市场交易成本，降低经济效益。产业竞争理论表明，煤炭行业具有规模经济和学习经济的特点，生命周期较长，电力企业不易对其进行纵向整合。但由于我国企业普遍存在的法治观念薄弱，履约能力较差，加之地方政府和部门不合理的干预，使得煤炭社会交易成本增加，因此，应鼓励引导电力企业选择部分产品品种相对单一的煤炭企业，实施纵向整合，或选择一些成本较低且以发电用煤为主煤炭资源直接进行勘探开发和生产，以降低社会交易成本。

三是在保持现行煤电联动原则、方向不变的前提下，适当修改规则并坚定不移地执行到位。煤电联动机制是电力价格实行政府管制条件下，解决煤电矛盾正常合理的路径选择。 “以既定的规则应对不确定的结果”（周其仁语）惟有如此，才能够保证电力企业正常生产经营和电力供应，才能够充分发挥价格信号的传导作用，抑制不合理需求，促进产业结构调整。为保证煤电联动机制的顺利执行并正常发挥效用，必须同时加大市场整顿力度，建立良好的社会信用体系。即：坚决取缔地方政府和部门擅自出台的各种不合理的加价和收费；敦促煤炭企业严格执行合同价格；改进合同签订方式，推行长期交易合同，并逐步探索建立差价合同等方式实现风险公担、利益共享，减少价格波动。

（二）中长期措施

一是加快经济结构调整，逐步改变粗放的经济发展方式，减少经济发展对煤炭的过度依赖。具体有以下三个方面：（1）调整国民经济产业结构，加快第三产业和服务业的发展，提高科技创新能力，不断提高科技对经济增长的贡献率。（2）加快天然气等清洁能源生产，降低煤炭生产消费占一次能源消费中的比重。（3）大力发展水电等可再生能源，降低燃煤装机容量占各类机组容量的比重，进而减少对煤炭的需求。日本福岛核电危机再度引发世人对发展核电的担忧，个别国家和地区甚至出现了关闭现有核电站的要求。世界上没有免费的午餐。经济发展必然要付出相应的代价（成本），比较而言，核电仍不失为一种较为经济的发电方式。应该在确保安全的前提下，适度加快发展核电。

二是加快铁路煤炭通道建设，为完善煤炭市场体系建设奠定物质基础。长期以来，铁路交通建设严重滞后不仅制约了煤炭的流通和供应，导致寻租行为泛滥，增加了社会交易成本，也阻碍了竞争性煤炭市场的健康发展，使得煤炭价格不能真实反映市场价值。建议调整铁路建设思路，遵循经济规律，按成本收益比较的原则，将铁路建设重点放在畅通货物（人员）的运输上，而不是片面地追求高科技。

三是深化电力体制改革，建立由市场竞争定价的发电上网电价形成机制。打破电力上下游一体化垄断经营，实行厂网分开后，上网电价仍实行政府管制，是我国所独有的。难道是政府管制机构敢冒天下之大不韪，贪恋权力吗？实际情况并非如此。从改革制度顶层设计看，我国电力体制改革较好地借鉴和遵循了国外的做法和电力工业发展的一般规律。问题出在，改革制度实施过程中缺乏全面、系统的设计和强有力的推动（执行力不够）。国外电力体制改革以及与之相适应的电力市场制度设计同步推进，厂网分开后，上网电价随之实现了市场改革（与国外大多数国家不同，电力体制改革实施前我国就存在独立的发电企业和单独的上网电价）。应该讲，我国厂网分开后，形成了竞争性电力市场，具备了电力（发电）价格市场化的基础条件。其他行业，如冶金部、煤炭部（能源部）改革竞争性市场结构形成后，钢材、煤炭价格随之放开。但对于电力市场而言，仅仅实现了厂网分开建立了竞争性的市场结构是不够的，必须配套建立相应的市场交易规则和市场监管制度。比如，英国最初的电力市场集中竞价模式，规定发电企业每半小时报价一次，电网（交易中心）按系统的边际成本价格调度并与发电结算。这是电力市场有别与其他产品的地方，即：电力生产和消费同时完成，并且通过统一网络才能实现生产和消费的对接（简单把电网比作高速路是不正确的）。因此，厂网分开后还需要制定设计市场交易制度和规则，在此基础上，放开上网电价由市场化竞争形成。否则，发电企业和电网企业将无所适从，陷入混乱。我们对待事物，研究处理问题（或者说经济改革）就是在遵循普遍规律的前提下，根据基础理论探索研究解决特殊矛盾，如果脱离事物发展普遍规律和基础理论的指导研究特殊问题肯定会偏离方向；相反，如果只看到普遍性而忽略了矛盾的特殊性同样找不到解决问题的正确的思路和路径。客观讲，现行的发电上网标杆电价政策，是一种理论和实践创新，不仅起到了合理引导投资，激励企业加强管理提高效益的作用，同时也大大减少了政府的自由裁量权。但是，必须清醒地认识到，标杆电价毕竟是政府根据社会平均成本制定的，不能及时有效地反映市场供求关系的变化，以及不同机组的负荷特性，其负面性正在逐步显现，必须尽快改革，实现发电上网电价的市场化，以充分发挥市场优化配置资源的基础性作用。