超级大中华txt下载:加大政务公开力度，维护人民知情权利

新华社评论员
５月１日是《政府信息公开条例》实施３周年。３年来，从中央到地方，各地各部门政府信息公开范围不断扩大，公开方式不断创新，保障了公民的知情权，提高了政府公信力，促进了社会主义民主法治及和谐社会建设。但同时也应该看到，目前政府信息公开工作与群众期待仍有差距，继续加大政务信息公开力度势在必行。
２００８年开始施行的《政府信息公开条例》标志着我国政务公开工作走上了法制化轨道。按照条例的要求，各级政府及其部门办理的行政事项，能够公开的都要向社会公开，以提高政府工作透明度。３年来，各级政府积极稳妥地推进信息公开工作，建立健全政府信息主动公开机制，无论在互联网上的政府门户网站，还是在各地政务大厅的服务窗口；无论是广州等地方政府与７４家中央部门相继“晒账本”，还是近日科技部率先公开“三公”预算经费，人们都能感到政务公开带来的清新气象和民主气息。
然而，在充分看到政务公开取得一定成绩的同时，对照条例规定的信息公开范围看，目前一些地方政府部门仍存在着形式上公开多，实质上公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；群众知道或容易知道的公开多，群众不知道或不容易知道的公开少等问题。如一些地方政府网站仅公布法律法规，对群众关心的财政预决算、公共资源配置、重大建设项目等信息尚未公开。有的地方公布了财政预算，但群众反映“看不懂”。一些地方还存在“过滤公开”或虚假公开现象，对突发事件的披露也不够公开透明。公民信息公开申请在一些地方不了了之，有的地方甚至拿出保密法作挡箭牌。这些行为无疑与条例“公开为原则，不公开为例外”的立法要求和民主原则背道而驰。
正如政府信息公开条例开宗明义所阐述的，制定这一条例是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。胡锦涛总书记强调，要尊重人民主体地位，保证人民的知情权、参与权、表达权和监督权。温家宝总理在２０１１年政府工作报告中强调，加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了多少事。近日，国务院办公厅又下发关于进一步加强政府网站管理工作的通知，要求各地充分发挥政府网站的信息公开、互动交流作用，凡是可公开的不涉密文件，都要通过政府网站公开发布。这些举措体现了党中央、国务院对信息公开工作的重视以及进一步加大公开力度的决心。
政府信息公开条例迎来“三年之痒” 监督机制形同虚设
政府信息公开条例迎来“三年之痒” 公民申请信息公开总是“一个人在战斗”
人物档案
王锡锌，北京大学法学院副院长，北京大学宪法行政法研究中心副主任，北京大学公众参与研究与支持中心主任。
对话背景
《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日实施至今即将满3年。3年来，从各级政府“晒账本”到近日科技部率先公开“三公”预算经费，从学者申请公开首都机场高速路收费情况到律师申请公开北京市公车数量，每一个和政府信息公开相关的事件都会引起高度关注。
2008年，北京大学公众参与研究与支持中心开通了全国首个“政府信息公开咨询热线”，3年来，该中心每年定期开展“政府信息公开年度指数”的测评项目。近日，中国青年报记者对王锡锌进行了专访。
“公开为原则，不公开为例外”已成共识
中国青年报：《条例》出台时，曾有学者评价我国的政府信息公开立法是“十年破冰”。那么，“破冰”之后的3年里，《条例》的实施给各级政府带来了哪些变化？
王锡锌：《条例》的实施使政府在信息公开的观念上、配套制度的建设上都发生了很大变化。《条例》起草过程中，我曾经参加了一些讨论，当时有学者提出了一个立法理念：政府信息是属于全民的财产，除了保密的之外，原则上都要由公众来分享，也就是“公开为原则，不公开为例外”，最终这句话没有写进《条例》，但是国务院法制办在对《条例》的解释中，明确提出这是政府信息公开的原则。更重要的是，温家宝总理在几次重要场合，比如去年全国依法行政工作会议上，明确指出政府信息要坚持以公开为原则。毫无疑问，这都与《条例》实施3年来的实践有密切联系，除了纸面上、口头上对这一原则的承认，原来由于传统的官僚文化、封闭思维而被保密的信息，3年中，也逐步得到了公开。
中国青年报：《条例》规定了主动公开和依申请公开两种政府信息公开渠道，但是我们看到，《条例》要求主动公开的内容，经常是应公众的申请才公开，比如2009年广州市政府部门“晒账本”和国务院各部门公开年度预算，此时《条例》已经实施了一年多，您如何看待这一问题？
王锡锌：政府“晒账本”就像交作业，即使作业交迟了，比起没有做要强。比如财政信息之前没有公开，2009年中央和地方有不少政府部门 “晒账本”，公众不满意可以理解。这不是公开做得好不好的问题，而是预算编制做得好不好的问题。正因为“晒”出来了，才让财政部门发现预算这么粗放，反过来推动预算体制的改进。
“主动公开”的监督机制形同虚设
中国青年报：各级政府在信息公开方面有哪些突出的问题值得反思？
王锡锌：最大的问题就是政府“主动公开不主动”，原本应该主动公开的信息，变成需要公众去“申请公开”。比如，公众关心的“三公”消费信息、征地、拆迁补偿条件和标准，还有一些涉及公众切身利益的收费信息等，凡是与公众利益密切相关的、公众关心的，本来都应该主动公开。
前不久，有位律师申请公开北京市的公车数量，北京市财政局相关负责人在公开后表示，此类信息只是对申请人公开，谁来申请就告诉谁，但其实这应该是主动公开的政府信息，“主动公开不主动”表现出政府在信息公开上有抵触。公开之后，政府是要受监督的。
中国青年报：出现这些问题的原因有哪些？是不是缺少监督和责任追究制度，政府才不那么“当回事儿”？
王锡锌：主动公开的监督机制运行很弱，甚至可以说形同虚设。《条例》规定了很多公开主体的义务、职责，但是责任追究机制过于“温柔”。
如果政府就是不公开《条例》规定的信息，怎么对其进行处理？公民可以去举报，监察部门可以去监察。然而，到目前为止，对照《条例》规定，有很多应该重点公开的信息没有公开，但是迄今为止，有哪一起公民举报的案件，监察机关去监察了？2009年，《条例》实施后的第一年，按照《条例》规定，各级政府部门应该在3月30日之前公布首个政府信息公开年报，然而，几十个国务院组成部门中，按时公布年报的屈指可数。尽管规定了责任机制，但有没有运行起来？假设这个问题得不到解决，规定的这些责任机制又如何让公众相信它的实际效用？“申请公开”遭遇阻力
中国青年报：除了主动公开，《条例》还赋予公民有向政府部门申请信息公开的权利，但是我们看到，从2008年您与北京大学其他两位法学教授要求公开首都机场高速路收费情况，到上海律师严义明向国家发改委申请公开4万亿投资具体去向，“申请公开”这条路似乎并不好走。
王锡锌：“申请公开”为公众提供了非常好的平台，公民行使表达权、参与权、监督权的前提是知情，从这个意义上来说，《条例》的制度建设，充实了公众的知情权，增强了公众参与公共生活的行动能力。很多例子表明，政府信息公开除了自上而下的推动之外，很多是民众自发的自下而上推动。
我们当时申请公开首都机场高速公路的收费问题是想作为一个测试性的个案，在当时媒体和公众的高度关注下，北京市发改委、北京市交通委提供了我们申请的一些信息，贷款修路贷了多少钱、修建的成本、收费的信息都告诉我们了。收费公路分为政府还贷公路和经营性公路，按照《收费公路收费管理条例》的规定，首都机场高速路的收费至少在形式上是合法的，但我们当时是想通过获取信息来向公众公开首都机场高速路在获取暴利。经营性公路可以获取合理收益，什么叫合理收益？谁来界定？如果超过合理收益后该怎么办？这些问题的解决不是信息公开的问题，涉及收费公路的管理。此事之后，机场高速路天竺和杨林大道两个收费站进行单向收费，收费实际上减少了，监督还是产生了效果。虽然不太“美满”，但这表明信息公开还是能解决一定问题。
但不可否认的是，申请公开政府信息，的确还存在很大阻力。
中国青年报：这些阻力主要有哪些？
王锡锌：《条例》规定的“申请公开”的“门槛”不合理，而且在对申请信息公开的处理上，作为被申请人的行政机关有较大的裁量权。
《条例》规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。“三需要”原则，到底是不是一种申请人的资格？如果申请的时候，行政机关要求申请人说明申请目的，仅仅是形式上的要求，就不会有问题，但是如果变成了申请人的资格，就会有非常严重的问题，实际上限制了公民获取政府信息的权利。
目前，政府部门对申请人所作的回应有几种：可以提供信息、拒绝提供信息、表示信息不存在和信息不属于本部门掌握。假设申请人认为信息一定存在，只是政府部门不提供，那在法律上需要明确，比如，举证责任应该由谁来承担？我曾经看过一些地方政府的信息公开年报，“信息不存在”所占比例相当高。但为什么“不存在”，政府部门在中间该承担什么责任，目前都不清楚。
中国青年报：《条例》规定，申请人被拒绝后，可以向法院提起行政诉讼，但过去三年里，司法救济的大门对申请人基本是关闭的，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的司法解释迟迟不出台，这些问题应该如何解决？
王锡锌：过去3年，公众在申请政府信息公开时，基本上是“一个人在战斗”，司法救济相对滞后，让公民的权利在“裸奔”。法院对公民知情权的保障非常差，有司法体制的原因、有保密和信息公开法律冲突的原因，也有技术的原因。比如，申请人向行政机关申请信息公开，但被以“信息不存在”的理由回应，申请人将行政机关告上法庭，法庭该如何审理？所以，针对政府信息公开这一新领域，需要发展出新的司法审查技术，不仅仅是针对“信息不存在”的情况，还涉及“保密信息”的审查。如果行政机关以“保密”为由拒绝提供给申请人相关信息，申请人对行政机关提起诉讼后，法院应不应该受理，受理后如何进行审理？法官能否审阅行政机关所说属于保密范围的内容？这些问题都需要解决。
厘清公开和保密的关系很关键
中国青年报：有一种观点认为，做好政府信息公开的关键就是处理好公开和保密的关系，这一问题处理好了吗？
王锡锌：公开和保密的关系尚未得到充分厘清是政府信息公开面临的最大约束。在制度上，保密范围的界定过于原则和笼统；在定密的操作过程中，主观的裁量权和空间过大；对定密行为的司法审查也遇到了“尴尬”。这三种因素导致“秘密”的范围可能会比较大，而且存在较大的弹性。
任何一个政府信息公开制度中，其核心就是界定保密的范围，假设国家秘密的范围过于宽泛，或者判定的标准过于原则、抽象，就有可能导致秘密的范围过大，而且可能是弹性的。修改后《保密法》里的定秘标准还是比较原则和抽象，比如国家秘密中有一项为：国民经济和社会发展中的秘密事项，这如何界定？如果我当保密审查员，我不知道如何定密，除非看到更具体的标准。（记者 王亦君 实习生 王素洁）
政府信息公开条例实施存多重“玻璃门”
2011年04月11日 08:28:37 　来源： 法制日报 政府信息公开的程度与范围标志着一个国家的行政水平和文明程度。政府信息公开条例(以下简称《条例》)虽然实施效果不错,但仍存多重“玻璃门”。4月9日在中国政法大学举办的“政府信息公开理论与实践研讨会”上,学者进行了深入分析。
政府信息公开条例位阶低了
“政府信息公开条例位阶较低。因为是行政法规,在它的上面还有保密法和档案法,而且保密法刚刚修改。保密法里面确定的某些制度与信息公开的关系应该怎样处理,没有解决。”中国法学会行政法学研究会会长应松年提出。
对此,中国政法大学副校长马怀德也认为:“解决政府信息公开条例和保密法、档案法之间协调的问题,应该将法规(政府信息公开条例)所设定的权利上升为法律所赋予的权利,将公众对政府信息的知情权明明白白写入法律,这是下一步政府信息公开立法很重要的任务。”
实践中公开范围被缩小
《条例》第二条明确规定:政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。
中国社会科学院法学所吕艳滨副研究员,已连续两年对全国43个较大市的地方政府和59个国务院部门实施《政府信息公开条例》的情况进行测评。他说:“从这两年调研情况来看,有关部门实际上在有意缩小信息公开范围。”
吕艳滨说:“实践中,行政机关把讨论过程的信息,包括需要加工的信息全部排斥在政府信息公开范围之外,公众可以获取的信息范围缩小了。在2010年调研过程中,我们进行了验证。比如申请国务院部门公开因公出国出境信息、地方政府食品安全执法信息等,有关方面的回复是‘你申请的信息不属于公开范围’。”
马怀德指出:“虽然立法规定了除了国家机密、个人隐私和商业秘密外都可以公开,但实践中有相当一部分信息因涉及‘三安全一稳定’(国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定),被拒绝公开。”有的“不予公开”没依据没标准
“哪些是依法可以公开,哪些是依法可以不予公开的,标准仍然很模糊。”清华大学副教授程洁认为,最重要的是清晰界定不予以公开的标准。
一旦行政机关做出不予公开的决定,就会导致公众不满。在不予公开的实践中,存在的问题主要有四类:
第一类,既没有依据也没有标准。比如对内部信息、敏感历史信息、过程中信息等不予公开,或者以信息申请目的不合法为由不予公开。
第二类,有依据但没标准。如,涉及个人隐私的信息。但对于个人隐私如何界定,一直没有标准；“三安全一稳定”更是如此,某直辖市曾经试图把过程中信息纳入到“三安全一稳定”范畴中考虑。国家安全、社会安全、经济安全等一直是没有标准的。
第三类,有标准但标准不一致。比如,对于商业秘密的认定,就标准不一。在郑州、广州,分别有人向工商局申请工商行政处罚信息,但答复迥异:广州市说不予公开,因信息涉及个人隐私；同样的申请在郑州市则可以提供,他们不认为行政处罚信息属于商业秘密或者涉及到个人隐私等。
第四类,有标准,但标准的公正性有待提高。这类问题在涉及国家秘密时表现得很突出。
不当增加申请条件
中国社会科学院法学所法治国情调研组发布的《中国政府透明度年度报告(2010)——以政府网站信息公开为视角》中披露,一些政府网站为公众获取信息增加了难度和成本。
报告称:“2009年调研时,调研组就已经发现极个别地方政府要求公众必须实名注册后方可申请获取信息。2010年,此类做法仍然大行其道,无论地方政府还是一些国务院部门的网站中均有此类要求。政府机关提供在线申请平台的初衷本是方便公众申请,但有的政府机关核查申请人提供的身份证号码的真实性；有的政府机关要求申请人以特定格式在线上传身份证复印件；有的政府机关还要求申请人必须打印申请表亲笔签名再扫描后以照片格式作为附件发送申请；有的甚至要求上传证明其申请用途的文件；有的则要求申请人签署不滥用信息的保证。要达到这些要求,申请人必须拥有打印机、扫描仪、数码相机等设备,并熟悉相应的信息处理技术,其成本与难度不亚于甚至远远高于当面申请,这背离了《条例》的本意。”
吕艳滨是上述报告的总执笔。他说:“在依申请公开方面,一些政府网站存在着非常严重的滥用个人信息和违法限制申请人资格的问题。”
程洁近期参加了一个政府部门的信息公开工作办法制定讨论,制定方试图在办法中明确要求,当事人不但要证明申请信息公开的用途,而且要保证自己用于某一个用途,如果不能保证这个用途要承担相应的责任。“在场的学者都要笑起来,凭什么要增加申请人不当的负担呢?但这种想法在行政机关当中还是较普遍的。一些行政机关担心,如果不这样要求的话,会有很多的申请。”程洁说。
“限制政府信息公开申请人资格,与公众日益增长的信息需求相悖,也与‘以公开为原则、不公开为例外’的原则相左。长此以往,‘条例’必将成为‘不公开条例’。”吕艳滨感到很沉重。司法解释一拖再拖
《条例》自2008年5月1日施行至今近3年,有大量的信息公开行政案件被诉至法院,但未获受理。这使得最高院就审理信息公开案件司法解释迟迟未出台,一再成为关注焦点。
应松年认为,《条例》施行后,对于信息公开的监督,与行政复议、行政诉讼衔接得不是非常好。他说:“没有救济就没有权力,救济制度是信息公开完善很重要的方面。”
上法院起诉要求政府公开信息,法院有相当一部分没有受理。马怀德认为这其中原因很复杂,不是说一两句话可以说得清楚,“最高院就信息公开案件审理的司法解释一拖再拖到现在还没有结果,有很多的难处”。
2009年11月,最高人民法院公布了备受关注的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》,向全社会公开征求修改意见和建议。至今近一年半,未有消息出台。
中国政法大学副教授林鸿潮谈到,反思政府信息公开发展动力,主要来自政府本身、地方政府、公众热情和国际组织等。但现在公众热情消减得很快,主要是碰壁比较多,随着很多诉讼不被受理,公众热情在消退。
信息公开应循序推进
如何完善我国政府信息公开制度,应松年认为:政府机关必须树立“以公开为原则不公开为例外”的理念。政府信息凡是可以向人民群众公开的都应该公开。要明确行政机关在政府信息公开工作中的主导地位。
应松年说:“政府信息公开要坚持循序渐进原则,从本国国情出发,推进政府信息公开程度及能力,使政府信息公开水平和公众参与的要求相适应。政府信息公开进程过快做不到,过慢也不行。应该循序渐进,逐步向纵深发展。”（李立）