梁思奇：“餐桌保卫战”缘何屡战屡败

民以食为天 ，悠悠万事，惟此为大。

可近些年，从“三聚氰胺”到“瘦肉精”，从“地沟油”到“染色馒头”，这“天”不敢说塌了，起码是千疮百孔。吊白块馒头、苏丹红鸭蛋、避孕药黄鳝、硫磺腐竹……种种匪夷所思的有害食品，让许多国人悲叹：我们到底还敢吃什么？

餐桌不安，国必不宁。为保卫餐桌，国家付出了艰苦努力。几年来，对食品安全底线的屡屡失守，媒体的呼吁不可谓不痛心疾首，政府的查处不可谓不严厉坚决，企业的整顿不可谓不深入彻底，但苦口婆心的道德规劝也好，严惩不贷的法律威慑也罢，都未能阻遏食品安全问题接踵发生。

“餐桌保卫战”屡战屡败说明，现有的提高生产者销售者道德自律、加强监管部门落实责任、“重典治乱”的治理思路一定是遗漏了些什么。

我们希望回答，为什么同是中国食品企业，出口到国外的产品就比内销产品的质量和安全性要好？是不是企业越大，越有利于食品安全？

我们认为，食品加工行业较重的税负和一味求大的行政引导思路，都不利于打赢“餐桌保卫战”。

据了解，现在，许多农产品加工企业和食品加工企业税赋较重，生存艰难。目前农产品加工业进项抵扣税率13%，深加工的销项税率与一般工业品一样，均为17%。由于存在进项抵扣，农副产品深加工企业即使没有增值，仅保本销售，但从账面上看，仍需缴纳增值税。农产品加工行业具有较强的季节性，在具体操作中，税务部门均据进货和销售的发票扣税，人工成本开支无发票可抵扣，这样一来，对于劳动密集型的农副产品加工企业，税收就显得较为沉重。

内销税负重，农产品和食品加工企业只得将目光转向出口，通过退税来提高收益。而要出口，就必须选用最好的原料、对质量进行最严格的把关，以符合进口国家或地区的标准，开拓和稳定市场。这种税制安排，导致中国出口到国外的食品比内销食品质量和安全性都好，价格反而便宜。

此外，国内的连锁商场、大卖场，基本被国外各种品牌所垄断，进入的门槛畸高，一般的企业内销很难打入那些连锁商场、大卖场，这样就只能通过不正规的渠道销售。销售渠道不正规，竞争又非常激烈，许多企业为了生存，就铤而走险，以次充好、甚至用有毒添加剂来降低成本。

数以万计的农产品加工内销企业面临艰难的生存环境，许多企业之所以勉为支撑，是由于企业的地皮年年升值，企业与银行都把“宝”押在随着城镇化推进，不久的将来土地能够“变性”，由工业用地变为商业或住宅用地，卖地皮来偿还银行的贷款。如果中国的大量食品加工企业要依靠房地产业才能获得最后的“解脱”，这种状况下形成的企业心态，食品安全焉能不出问题！

现在，一些专家和政府部门认为，提高生产企业的准入门槛是解决食品安全问题的正道。可是，几年前的“三聚氰胺”和最近的“瘦肉精”事件，就发生在如假包换的大企业身上。这说明，这一思路是存在问题的。可是，最近完成的对于乳制品生产企业的整顿，就以提高准入门槛为准则，要求生产企业必须配备相应的检测设备，业内人士称：“小企业投入资金要400万，而大企业投入则要上千万，大批资金本就紧张的乳品企业将会被淘汰。”这些奶企一旦因此关张，人们不得不担心，原来为这些奶企提供原料的大批养牛场、大量奶农，会不会在奶业“前所未有的大洗牌”中，沦落为监管空白地带的黑奶场、黑工厂？这样是会保障食品安全，还是会危害食品安全呢？

　　内部首重问责，外部放开舆论监督和消费者维权，食品安全可迎刃而解，否则危机陆续有来

　　食品安全问题本来最不应该成为顽症，因其广涉个人健康和生命安全，且一旦曝出极难掩盖，再则中外任何政府都对此类事件重典治乱。为何在此时此地，食品安全事件层出不穷？远有苏丹红、三聚氰胺，近有镉米、瘦肉精。

　　食品安全关乎公众的基本利益和生命权利，红灯频现考验的正是执政能力。近日，国务院决定，在全国范围内开展为期一年的瘦肉精专项整治，同时严厉“打击非法添加和滥用食品添加剂”，足见决策者决心之大。

　　我们认为，暴风骤雨式的专项整治固然会有一时之效，但终难治本。真正的治本之策，更重要的是赋权消费者，开放舆论监督。此乃食品安全顽症之正解。苟能行之，则食品安全问题迎刃而解；否则食品安全危机陆续有来。

　　在行政系统内部，解决食品安全问题，应首重问责。正如身兼国务院食品安全委员会主任的李克强副总理近日所提出，食品安全问题“不论发生在哪个地区、涉及哪个部门，都要实行问责”。如果问责疲软，监管领域的失职或渎职者所付代价有限，则食品安全的红灯将更为频密。

　　中国现行与食品有关的法律、法规有40部，部门规章近300部，不可谓不详备。无法可依的问题已基本解决，有法不依的问题却依然严重。尽管有法不依的成因很复杂，不争的是，官员问责不到位，法规政令的权威无从树立，食品安全事件屡禁不止也便不足为奇。

　　中国以往问责官员的经验教训表明：问责应当成为、也可以成为解决问题的起点。典型如SARS事件中之卫生部原部长张文康、三鹿事件中之国家质监总局原局长李长江，均曾一度提振了国人对监管良治的信心。

　　然而，令人失望的是，在此次瘦肉精事件中监管明显失职的农业部门迄今未见任何负责人被问责。果如此，瘦肉精事件必将把亿万公众的健康变为监管部门的昂贵学费，难有惩戒之效，有违众望。

　　厉行问责之余，进一步改革监管体制当有补益。中国食品安全监管体系屡经变更，目前以高层协调、分段监管为基本特征，仍然存在两个突出问题：其一，负有牵头使命的部门未能牵头。无论是在瘦肉精事件还是今年年初的“镉米危机”争论中，都鲜见具体承担综合协调指责的卫生部门身影。 其二，国务院食品安全委员会作为专司统筹指导食品安全的机构有待做实。这个委员会仅限于议事协调，既没有法律赋予任何实质性行政权力，也难以承担食品安全问题的责任；其组成人员位阶虽高，却难以改变目前食品安全领域“多头监管、无人担责”的现状。

　　但是，多年来中国食品安全事件层出不穷，一波未平，一波又起，已严重危及民众对各级政府的信任，更是对执政能力提出了严峻挑战。这充分说明，仅仅靠在行政体系内部重新划分权力，强化统筹协调，甚至以此强化部门权力，远远不够。

　　我们认为，解决食品安全问题，不能局限于行政体系内修修补补、搞“关门监管”。相反，中国应在全社会构筑综合监督网。其中，开放舆论监督，支持消费者维权，强化外部监管，是确保食品安全的重大支柱。

　　社会力量会为政府监管帮忙，而非有些官员理解的“添乱”。但是，令人遗憾的是，在一些由媒体调查报道揭露的公共卫生事件中，有些地方政府不是闻风而动履行职责，而是组织媒体“反宣传”，并动用组织手段，威胁打击秉持新闻良知的记者。在消费者通过法律渠道维权时，有些政府部门不仅不支持，反而一味打压。这些失当举措对于保障食品安全来说，无异于缘木求鱼。

　　当然，中国食品安全监管有其特殊困难：诸如农业分散经营造成溯源困难；大企业垄断和小作坊遍地形成了“大象与老鼠并存”的产业结构，监管难度徒增；监管执法队伍人、财、物缺口大、精细化监管能力不足也是问题；而惟GDP是问的政绩评价机制更让《食品安全法》中“地方政府负总责”的规定形同空文。