赛尔提后来找到头了吗:《瞭望》：公务员如何“正常退出”--社会保险--中国国家人才网

    引入公共监督、完善配套制度，是绕不过去的路径选择

　　据湖南媒体日前报道，今年一季度，湖南省娄底市清理出“吃空饷”的公务员和事业编制人员109名，预计每年财政工资可减少支出300万元。

　　年初福建省龙岩市也曝出一则消息，该市城建监察支队科员江进祥九年没在单位上过一天班，工资却照发，网民称之为中国“最牛公务员”

　　在编不在岗、长期不上班，工资照领，近年来，不少地方出现“吃空饷”现象。曾有报道称，过去多次机构改革，机构似乎精简了，干部总人数却呈增加趋势，平均每次机构改革，财政都要增加15%的开支。

　　国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝对《瞭望》新闻周刊分析，造成公务员人数剧增、机关事业单位包袱沉重的一个主要原因，是缺失有效的公务员正常退出机制。

　　胡仙芝说，绝大多数公务员都是到了一定年龄才离开岗位或办理退休，中途退出的本身就很少，非自主性的退出则更少。

　　多位受访专家表示，近年虽不断有相关规定出台，但由于缺乏可操作性的具体制度跟进，实现“干部能上能下，公务员能进能退”仍是一个长期的过程，公务员管理制度改革依然任重道远。

　　公务员大军“有进难退”

　　近年来，公务员报考日趋火热。统计数据显示，2008年全国公务员考试考录比约为46:1；2009年这一比例为73:1，2010年更是高达93:1，几近百里挑一。

　　“公务员职位炙手可热，是因为在很多人眼里，公务员还是一个铁饭碗。”胡仙芝认为，法律法规虽规定了公务员多种“出口路径”，但每年真正“出去”的公务员，相对于总数来说微乎其微，“即使有的地方强调了末位淘汰等，也无法真正起到敲山震虎的作用。”

　　2005年7月13日，原人事部部长张柏林在中国改革高层论坛上表示，中国有600多万公务员，从1996年到2003年底，中国共有1.6万余名公务员被辞退，有3万余名公务员辞职。辞退、辞职的人员占总人数的0.76%，因为个人原因被辞退的人员只占0.26%。

　　今年3月2日，全国政协十一届四次会议新闻发言人赵启正介绍，全国公务员总数接近1000万。短短5年，总人数增加将近400万。

　　近年来，有些地方公务员尤其是领导干部超编现象屡被披露。比如2009年8月，湖南省溆浦县林业局被曝出有7个副局长、2个局长助理；2011年2月，福建省龙岩市政府办公室被曝出秘书长手下有18位副手，其中副秘书长13位。

　　国家行政学院教授刘旭涛指出，国外对于公务员很大一部分实行的是雇员制，而中国实行的是身份制，进入这个队伍很难，但一旦进入基本上就可高枕无忧。

　　北京大学政府管理学院教授李成言说，与其他社会职业相比，公务员缺乏必要的流动性和新陈代谢，只有对现行公务员管理办法进行大变革，建立起公务员正常退出机制，庞大的财政人口才可消化，最终才可改变行政效率低下的状况。

　　据胡仙芝介绍，目前中国公务员的退出主要是自然性退出，即达到一定年龄退休或退居二线。另有非自然性退出，可分两种情况，即自主性退出和被动性退出。前者是指由于公务员自身原因、基于主观愿望变更工作岗位，退出公务员队伍，如自愿辞职等；后者则是由于工作或者自身其他原因，导致组织上作出调整和处理，令其离开工作岗位，甚至退出公务员队伍等，如引咎辞职、勒令辞职、劝退、开除及其他等。

　　“中国公务员要实现能进能出，还远非易事。”胡仙芝说，一大制约因素在于“官本位”’心态，公务员比起其他职业有着更为丰富的社会资源和优厚的福利待遇，一旦中途退出，损失便非常重大，“这一巨大落差，基本上使公务员缺乏主动退出的勇气。”

　　考核陷入“自说自话”

　　从1993年8月14日颁布《国家公务员暂行条例》，到2005年4月27日颁布《中华人民共和国公务员法》，国家长期以来都在试图打破公务员管理中“能上不能下”的尴尬局面。

　　2008年3月31日，国家公务员局挂牌，这个对公务员录用、培训、考核、奖励、监督、惩戒的专门机构，具体负责公务员法的实施，中国公务员开始进入法治化管理。

　　2008年6月22日，中共中央发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》指出，建立公务员正常退出机制。

　　2008年12月3日，国家公务员局网站公布《公务员培训规定》《公务员奖励规定》《公务员考核规定》三个试行规定。同月8日，又公布《公务员职务任免与职务升降规定》，公务员正常退出机制逐渐浮出水面。但两年多来，除因年龄退出外，“正常退出”的公务员并不多见。

　　中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺对本刊记者表示，目前对公务员考核的目标、标准、程序规定得过于笼统，缺乏操作性，而“德、能、勤、绩、廉”等的内涵、界限难以准确评判，“如果这些问题不能从制度上给予根本解决，公务员考核还是会落入形式主义。”

　　胡仙芝说，公务员正常退出机制建设效果不佳还有一个原因，即公务员系统与其他社会子系统缺乏相对应的交换机制，公务员退出以后就很难实现合理的补偿。这导致自愿退出几乎不可能，退出往往是作为惩罚性机制而存在。

　　李成言也指出，尽管公务员法对辞退、辞职和提前退休三种情况都有明确规定，却没有对涉及岗位间衔接的关键问题进行具体规定，比如跳槽公务员的保险关系如何与新的工作单位衔接，等等。

　　目前决定公务员去留的主要标准是年度考核成绩。一般程序为：被考核者作自我鉴定，部门负责人进行评价，考核小组确定考核结果，连续两年考核不称职，就会被辞退。但现实中，极少有公务员因不合格而被辞退，只有极少部分公务员因为违法违纪被开除。

　　“这些公务员考核机制的共同点在于单位内部自己考核自己，没有引进公共监督，考核制定的标准也还比较低，缺乏足够的科学性。”胡仙芝认为，缺少作为公务员服务对象的社会公众参与，容易造成“自说自话”的考核。

　　引入公共监督打破僵局

　　“公务员正常退出机制的建立，还有很多阻力需要清除。”鲁照旺建议，对公务员的考核要引入公共监督，公众的评议结果可和公务员退出、惩处机制结合起来。

　　鲁照旺认为，服务对象与公众对公务员的考核，应拥有更多的评价、考核权，“这种评议活动相比内部考核而言，透明度较高。这样，评议才更有说服力，能更好地取信于民。”

　　李成言认为，现行考评机制需要量化和细化考核指标，确保公务员管理考核不沦为走过场。“现行公务员考核的内容比较宽泛，形式重于内涵。这种考核机制不变革，公务员退出机制只能停留在纸面上。”

　　多位受访专家认为，除细化公务员考核的目标、标准、程序规定外，一些配套措施的出台也需尽早提上日程，比如公务员家庭财产申报制度，离开了这些辅助考核的信息，公务员考核不但难以触及实质性问题，也会因此面临重重阻力。

　　“不论是公务员退出机制，还是公务员考核机制，都不能独立存在，要依托于一个完善的公务员管理制度体系。”长期从事公务员管理体制研究的胡仙芝指出，只有本着合法合理合情的原则，区分不同的实际情况，多管齐下，多开出口，优化环境，才能构建较为完备的退出机制体系。

　　为此，胡仙芝提出四点建议：首先，需要站在全国的高度重新统一规范公务员待遇，取消公务员特有的利益和特权，实现社会保障等方面的全民化、公平化，为公务员自主自愿退出建立配套的环境。

　　胡仙芝说，如果能够建立全民统一的社会保障，就能缩小不同行业者的待遇落差，为公务员的进出架起渡桥。在目前还不具备这个条件的状况下，需要构建相应的对接和补偿办法，使中途退出的公务员合法享有待遇，不会因退出而全部丧失。

　　其次，增强公务员制度的开放性，加大公务员与其他行业的相容性，扩大自主职业转化的空间。这部分主要适应于高素质人才和任期制的官员。

　　胡仙芝举例道，在美国公务员体制中，有一个“旋转门”，通过这个“旋转门”的交易场，公务员就可轻松地退出。比如说美国总统、国会议员，过了任期就下台。他下台之后可到处演讲，可作为一个企业的高级顾问，或成为一个政策咨询公司的高级合伙人，从而获得在台前所不能获得的高收入。

　　再有，加强政治文化建设，逐步克服传统的官本位的思想，加强公民政治文化和责任文化的建设，使官员和公务员都具备责任意识、服务意识，为人民服务的“公仆精神”。

　　在胡仙芝看来，只有政治文化建设上符合民主、法治精神，官员才能变为真正的公务员，公务员才能真正成为“为公众服务的员工”，才能在政府用人机制中导入市场原则，在尊重个人意愿基础上实现人才的最优化配置，从而使基于自主选择的合理退出机制成为可能。

　　还有，是强制性退出，作为一种政府用人机制的纠错机制，这是最后的防线。虽然这种机制具有惩罚性，代价成本高，但也不能轻易放弃。在这方面，要加强制度建设，完善责任追究制度和办法，确保纠错机制的可靠性和有效性。

　　胡仙芝认为，针对强制性退出的纠错机制，还应注意加强个人权利的申诉和救济渠道的建设，要注意保护公务员的申辩权等，只有这样，才能在组织纠错和个人自愿之间达成一定的平衡，为组织纠错行为增加合理性因素。