国家基本药物制度的解读—— 国家基本药物制度18问

　　1问：什么是国家基本药物和国家基本药物制度？

　　答：“基本药物”是世界卫生组织于上世纪70年代提出的概念，是最重要的、基本的、不可缺少的、满足人民所必需的药品。目前全球已有160多个国家制定了本国的《基本药物目录》，其中105个国家制定和颁布了国家基本药物政策。

　　卫生部等部门8月18日公布的《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》（2009版）包括化学药品、中成药共307个药物品种。卫生部把基本药物定义为适应我国基本医疗卫生需求，剂型适宜，价格合理，能够保障供应，公众可公平获得的药品。

　　我国国家基本药物制度是指对基本药物的遴选、生产、流通、使用、定价、报销、监测评价等环节实施有效管理的制度，并与公共卫生、基本医疗服务、基本医疗保障体系相衔接。建立国家基本药物制度是医药卫生体制改革近期要抓好的五项重点工作之一。政府举办的基层医疗卫生机构将全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物。

　　2问：如何理解建立国家基本药物制度的原则、目标和重要意义？

　　答：国家基本药物制度的建立应遵循坚持以人为本，立足本国国情；坚持政府主导，发挥市场机制；突出改革重点，积极稳妥实施；创新体制机制，广泛动员参与的基本原则。

　　国家基本药物制度以不断提高人民群众健康水平、满足公众基本医疗用药需求、实现覆盖城乡居民的基本卫生保健制度、促进人人享有基本卫生保健为总体目标。到2011年，初步建立国家基本药物制度；到2020年，全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。

　　建立国家基本药物制度是党中央、国务院为维护人民健康、保障公众基本用药权益实施的一项惠民工程，是医药卫生领域重大的体制机制改革，对于保证基本药物的足额供应和合理使用，改革医疗机构“以药补医”机制，减轻群众基本用药负担具有重要意义，也有利于促进药品生产流通企业资源的进一步优化和整合。

　　3问：制定国家基本药物价格的基本思路和具体措施是什么？

　　答：基本药物将全部纳入政府定价范围，基本药物定价既要考虑企业有合理的利润空间，鼓励企业生产基本药物，同时也要切实降低基本药物价格，让广大人民群众受益。

　　主要措施：一是基本药物由国家按通用名称制定统一的零售指导价，经营者在政府指导价范围内，按照有关规定制定实际购销价格。二是政府价格主管部门制定零售指导价格，以社会平均成本为基础，并考虑市场供求等因素。从严控制企业经销费用，适当放宽销售利润率。三是控制基本药物流通环节加价率，抑制流通环节不合理加价行为。政府举办的医疗机构组织招标采购的基本药物，流通环节只加物流配送费用。四是政府举办的基层医疗机构销售基本药物实行零差率，其他非营利性医疗机构逐步降低现有的加价率水平。

　　4问：哪些药品品种不纳入国家基本药物目录遴选范围？

　　答：《国家基本药物目录管理办法（暂行）》规定，属于以下情况的药品将不纳入国家基本药物目录遴选范围：含有国家濒危野生动植物药材的；主要用于滋补保健作用，易滥用的；非临床治疗首选的；因严重不良反应，国家食品药品监督管理部门明确规定暂停生产、销售或使用的；违背国家法律、法规，或不符合伦理要求的；国家基本药物工作委员会规定的其他情况。

　　5问：实施国家基本药物制度的地区，基本药物价格是否会下降？

　　答：减轻群众用药负担是国家建立基本药物制度的一个重要目标。

　　国家对基本药物将统一制订零售指导价格。省级人民政府通过公开招标在国家指导价格规定的幅度内确定本地区政府办医疗机构的基本药物统一采购价格。国家鼓励各地探索进一步降低基本药物价格的采购方式。同时，政府举办的基层医疗机构实行零差率销售。通过这些措施，基本药物价格应得到合理降低，从而减轻群众基本用药负担。

　　基本药物按规定使用后，市场容量会进一步扩大，这也是促进价格降低的有利条件。基层医疗基本药物实行零差率销售后，其他医疗机构也会逐步降低现行加价率水平，群众购买基本药物的实际价格会有明显降低。

　　从长期来看，基本药物价格也不会持续走低：一方面，药监部门将逐步提高相关药品的国家标准；另一方面，能源、环保、人力等要素成本上涨的压力也在不断增加。但是，由于基本药物全部纳入报销范围，报销比例要明显高于非基本药物，因此，长期看基本药物价格的变动不会加重群众负担。

　　6问：如何保障基本药物的生产供应？

　　答：保证基本药物及时、足量、保质供应，是建立基本药物制度、保障广大群众基本用药的重要环节。主要从以下四个方面搞好生产供应：一是加强行业管理，了解掌握基本药物的生产现状，鼓励优势企业进行技术改造，提高基本药物的生产供应能力。二是积极组织具备条件的生产企业和配送企业参与基本药物招标采购，对中标企业的产销情况进行重点监控，规范生产秩序，协调其正常生产和供应中标产品。三是完善有关国家基本药物储备制度，有关部门共同协作解决临床必需、不可替代、用量不确定、企业不常年生产的基本药物的供应问题。四是完善医药产业政策和行业发展规划，推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，不断提高基本药物生产供应的保障能力。

　　7问：国家基本药物是怎样进行采购配送的？

　　答：政府办医疗机构使用的国家基本药物，以省为单位，由省级人民政府指定以政府为主导的药品集中采购相关机构，按《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定，实行网上集中采购，由招标选择的药品生产经营企业或具备条件的其他企业统一配送。招标采购须直接面向全国的药品生产企业生产的合格药品，支持和鼓励不同地区、不同所有制企业平等参与、公平竞争。鼓励各地在确保产品质量和配送服务水平的前提下，探索进一步降低基本药物价格的采购方式。

　　国家将出台基本药物采购配送工作指导意见文件，各地要进一步细化招标采购、统一配送的具体操作细节和管理办法。统筹兼顾，充分利用现有资源，不重复设置招标采购机构，要确保招标过程的公开、公平、公正，加强对基本药物购销合同执行情况的监督检查，确保基本药物保质保量，及时配送到每个医疗卫生机构，做到不缺货、不断档。

　　8问：各级医疗卫生机构配备使用基本药物有哪些具体要求呢？

　　答：实现基层医疗卫生全部配备使用基本药物，是建立国家基本药物制度的关键环节。政府举办的城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物。

　　其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物提供给患者，基本药物的使用要达到一定比例。卫生行政部门结合本地实际和公立医院试点改革，合理设定不同级别、不同类别医疗机构的基本药物使用比例。

　　同时，医疗机构要按照国家制定的基本药物临床应用指南和处方集及国家有关医疗机构药品使用管理规定，规范医生处方行为，确保基本药物的优先合理使用。

　　9问：政府举办的基层医疗卫生机构能否配备使用目录外的药品？

　　答：鉴于我国城乡、区域之间经济社会发展水平不平衡，各地用药水平、习惯存在差异，在建立国家基本药物制度初期，政府办基层医疗卫生机构确需配备、使用非国家基本药物目录药品，由省级人民政府统一确定，并执行国家基本药物制度相关政策和规定。民族自治区内配备使用国家基本药物目录以外的民族药，由自治区人民政府制定相应管理办法。患者也可以凭处方到零售药店购买非基本药物，纳入报销目录的非基本药物仍然可以得到报销。这样既使地方根据当地需要和承受能力有一定的调整空间，给患者一定的用药选择余地，也保证了国家基本药物制度框架不走样、不变形。

　　10问：基本医疗保障制度将如何做好与国家基本药物制度的衔接？

　　答：《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确指出：基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。这就意味着纳入国家基本药物目录的药物将分别进入基本医疗保险、新型农村合作医疗等基本医疗保障药品报销目录，报销比例高于非基本药物，以减低群众自付比例。为做好基本医疗保障制度与国家基本药物制度的衔接，在国家基本药物目录发布后，有关部门将组织按程序调整基本医疗保障药品目录和相关政策。基本医疗保障药品目录调整将于今年11月底前完成，对外发布。

　　11问：如何保证基本药物的质量，依法加强基本药物监管？

　　答：随着国家基本药物制度的实施，基本药物将会呈现大生产、大流通、使用量大的特点，要强化医药企业质量安全责任意识，明确各级药监部门的监管职责，进一步加强关键环节的质量监管。在生产环节建立质量受权人制度，在流通、使用环节对基本药物实行定期抽查检验，及时向社会公布基本药物的抽检结果等措施，加强对基本药物质量监管，确保基本药物的质量。

　　要依法对基本药物生产经营进行监管，提高基本药物质量标准，加强基本药物不良反应监测，建立健全药品安全预警和应急处置机制，完善药品召回管理制度，保证用药安全。

　　12问：建立国家基本药物制度，广大群众在哪些方面可以得到实惠？

　　答：建立和实施国家基本药物制度是从我国实际出发，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，同时着力解决人民群众看病贵问题，把减低群众基本用药负担、保障人民利益贯穿这一制度建设的每个环节，让人民群众得到实惠。

　　具体表现在：国家统一制定基本药物零售指导价格，药品价格较前相比将下降；在招标采购配送环节，各省（区、市）在国家零售指导价格规定的幅度内确定本地区基本药物统一采购价格，其中包含配送费用，减少中间环节；在基本药物使用环节，国家要求基本药物在基层医疗卫生机构全部配备使用，其他各类医疗机构须按规定使用并确定使用比例，必将促进医疗机构优先合理使用药物，规范用药行为，避免药物滥用，同时，政府办基层医疗卫生机构零差率销售，其他医疗卫生机构减少加成比例，改革“以药补医”机制，减低人民群众不必要的用药负担；在支付报销环节，基本药物报销比例要高于非基本药物，降低个人支付比例；在药品质量环节，国家对辖区内生产使用的基本药物品种实行定期抽检，保证群众基本用药更安全。

　　13问：国家基本药物制度正式启动后，作为患者今后怎样买药才更划算？

　　答：国家将根据企业的平均生产经营状况制定的基本药物零售指导价格，对我国境内所有生产经营单位都有法定的约束力。同时，国家也允许企业根据指导价格与市场实际情况，确定具体购销价格。

　　各地政府组织公开招标采购是政府作为公立医院的出资人，按照《招标投标法》和《合同法》有关规定，利用市场规则，确定特定企业产品采购价格的具体行为。招标形成的价格只对政府办的医疗机构具有约束力。政府办医疗机构根据中标价格购进药品后，要按规定加成政策作价销售，其中基层医疗机构不加价，实行零差率销售。

　　简单来说，就是无论在医院里买药，还是在药店中购药都一样划算。

　　14问：国家基本药物制度中关于药品的报销问题是如何规定的？

　　答：今年年底各地30％的卫生机构将实施基本药物制度，届时各地开始实行省级集中、网上公开招标采购并统一配送、全部配备使用基本药物，在销售环节还要实现零差利，同时基本药物全部纳入医疗保障药品的目录，报销比例要明显高于非基本药物。

　　各地要同步落实好基本药物报销政策，将基本药物全部纳入基本医疗保障药品目录，报销比例明显高于非基本药物，降低个人自付比例，用经济手段引导广大群众首先使用基本药物。

　　患者也可以凭处方到零售药店购买非基本药物，纳入报销目录的非基本药物仍然可以得到报销。

　　15问：我国首次将中药饮片纳入基本药物是什么原因？

　　答：中药饮片是中药材经过按中医药理论、中药炮制方法，经过加工炮制后的，可直接用于中医临床的中药。简单来说，其实就是人们常说的汤药。在国家基本药物目录中，中药饮片没有列具体品种，而是用文字表述为“颁布国家药品标准的中药饮片为国家基本药物，国家另有规定的除外”。

　　此前公布的《国家基本药物目录管理办法（暂行）》中规定，中药饮片的基本药物管理暂按国务院有关部门关于中药饮片定价、采购、配送、使用和基本医疗保险给付等政策规定执行。

　　我国以前的基本药物目录中没有中药饮片，这次将中药饮片列为基本药物，一方面是保证群众的用药需求，因为它已成为中医临床防病、治病的重要手段，而且价格相对低廉；另一方面也是为了推动我国中医药事业的发展。

　　16问：基本药物目录的基层部分适用于哪些医疗机构？

　　答：国家基本药物目录的基层部分并不仅限于基层医疗机构使用，其他各级医疗机构都应优先使用这些药物。

　　2009版的国家基本药物目录共包括基层医疗卫生机构配备使用部分和其他部分。这不是两个独立的目录，而是一个目录的两个部分，其他部分是基层部分的扩展，扩展了一些不能在基层使用和限制使用的药品，比如一些麻醉药物、肿瘤药物等。

　　实现基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，是建立国家基本药物制度的关键环节。各地应根据医疗卫生机构的诊疗范围和确保服务功能，在目录内配备药品，规范基层医疗卫生机构用药行为，以确保基本药物的合理配备使用。

　　其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物提供给患者。公立医院使用基本药物的比例问题要由各地结合当地的实际和公立医院改革试点情况进行合理设定，基本药物使用比例可暂按基本药物销售额占全部药品销售额比例的方法计算。

　　17问：实施基本药物制度之后，基层医疗卫生机构将不能通过药品销售获得药品加价收入，政府在投入方面对基层医疗卫生机构有何支持措施？

　　答：根据医改意见及实施方案，实施基本药物制度的地区，政府办的基层医疗卫生机构按购进价格实行零差率销售后，医疗机构收入将减少。为此，基层医疗卫生机构实行零差率销售基本药物的同时，将严格限定其服务功能及使用的技术、设备、建设规模，改革运行机制，完善补偿机制，落实政府投入，确保其正常运行。

　　具体讲，政府对基层医疗卫生机构的投入主要用于四个方面：一是基层医疗卫生机构按国家规定核定的基本建设、设备购置支出。二是基本公共卫生服务经费由政府通过购买服务的方式给予补助。三是符合国家规定的离退休人员离退休费支出。四是核定收支后的差额补助。差额补助的核定要充分考虑基本药物零差率销售和实行绩效工资等多种因素。

　　今年下半年国家将对公共卫生机构和基层医疗卫生机构实行绩效工资。另外，在理顺医疗服务价格形成机制的同时，政府还要加大对新农合、城镇居民医保、城乡医疗救助等基本医保制度的财政补助力度，使更多群众享受到医保，从而也间接支持基层医疗卫生机构通过医保付费获得合理补偿。

　　18问：如何优先使用基本药物？

　　答：建立国家基本药物制度，对于保证基本药物的足量供应和合理使用，改革医疗机构以药补医的机制，减轻群众基本用药负担等方面具有重要的意义。

　　但如何保证基本药物的优先使用，是我们这项基本药物制度的关键。我们现在文件里有明确的规定，基层医院全部配备使用这些基本药物，但这307种药物毕竟不能涵盖人类所有的疾病。因此，在基本药物制度实施初期，基层医院还要按需要配备其他药品，但范围必须是医保甲类品种。

　　同时，其他三级医院或二级医院，也要优先使用基本药物。目前，有关部门正在制定保证基本药物使用的相关规定，下一步还会继续制定大医院使用基本药物的比例。