许嵩和周杰伦打架视频:让人“断魂”的墓地20年使用期限

沈彬 法律学者

清明时节雨纷纷，路上行人欲断魂。这个清明最让人“断魂”的是墓地20年使用期限的问题，搅扰了两个世界。

“墓地欠费”搅动国人神经

事情最早的爆发点是3月16日《华西都市报》一篇《陵园登报催缴：您的墓位已欠费》的报道，按《成都市公墓管理办法》规定，墓位使用以20年为一个周期，到期需要继续保留的，丧家应重新办理使用手续；到期一年之后，不缴费或者不重办理手续的，经发函通知，登报通知之后，“对该墓位作无主墓处理”。所以，公墓管理方才会因为坟墓“过期”登报催款。

一石激起千层浪，山东、广东等也陆续出现“过期坟墓”。之后，民政部社会事务司副司长李波表示：我们一直强调，墓地只是租赁关系，不是产权关系，只有使用权，没有所有权。这拨动了国人的敏感神经：生前70年的房子，是暂住；死后20年的坟，还是暂住……

4月4日开始，民政部出来“灭火”，据新华社当日报道，民政部有关负责人称：近期，有媒体报道称“墓地的使用期限为20年”，这种提法存在误区。所谓“20年”不是指墓地的使用年限，而是指护墓费以20年为一个缴费周期，只要按期交费，即可继续使用墓地。墓地使用期限一般为50年或70年。清明节当天，民政部相关官员还在央视作了“权威发布”，重申了以上内容。

但，个人不觉得媒体有误解：在20年以后，只有缴费的才能继续使用墓地—民政部的说法与之前的报道并没有冲突。很多人善良地以为死亡是永远；现在有关方面却说那是“租赁”，这实在很难让人接受。

入土为安，是国人最朴素的愿望。这次“过期坟墓”的风波，突显政府的决策、法规与公民认知、情感之间的严重脱节；深言之，就是政府的民主决策做得不理想，公众不认同，不买账。

人们可能会觉得奇怪，殡葬少说也有几千年历史，新中国也成立60多年了，何以这几年才开始有“过期坟墓”的问题？其实，公墓是伴随着现代化大都市发展形成的；公墓出现在中国只有百年历史。从解放开始，新中国政府有着移风易俗、宣传唯物主义的宏大意识形态愿景，也有着节约土地的现实考量，在农村搞过激进的平坟还田政策，在大城市实施严格的限制墓地政策。另一方面，当时很多市民希望“落叶归根”，还葬家乡，解放初期，上海就有过“鼓励外运”的政策。所以当时市民对于公墓的需求并不大。在“文革”中，在破四旧的名义下，上海几乎所有公墓都被毁坏，40多万坟墓被平毁。龙华公墓被改成火葬场、烈士陵园，9个公墓被改建成仓库等单位，34个军管的公墓也被陆续改为建设用地。

在一个活人都没有尊严的年代里，死人也难有容身之地。上面说的是上海的情况，全国各大城市的情况基本相同。就像《非诚勿扰》里葛优说的：他出国那阵子（改革早期），国内就没公墓一说，只有烈士才能入葬。之后，随着改革开放，随着群众的富裕，有了对公墓的需求。中国城市周边的很多公墓都是20世纪80年代开始建设的，当年各地政府很有“闯”的精神，也赚得盆满钵满，从另一个角度看，那时的法律空白很多，也留下了种种历史问题，如今逐渐露出水面。

20年规定从何而来

再来看这个“20年”的规定。1985年国务院的《关于殡葬管理的暂时规定》中没有对城市公墓的规定，只是提到在不宜推行火葬的地区，可以以乡村为单位，利用荒山瘠地建立公墓。到90年代，在公墓经营已成为产业的现实下，1992年民政部发布了《公墓管理暂行办法》，其中只是要求对墓穴管理费一次性收取最长不得超过20年，并未对公墓使用期限作出明确规定。1997年国务院的《殡葬管理条例》首次规定墓穴是有使用年限的，具体年限由省级政府规定。1998年民政部发了一个通知—《关于进一步加强公墓管理意见的通知》：墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。

可见，这个20年的规定，不是出自国家法律，也不是国务院的行政法规，而只是1998年民政部的通知。有了这个“上位法”，才有了2000年《成都市公墓管理办法》，其明确规定，墓位使用20年期满之后，经发函、登报通知仍不缴款的，“对该墓位作无主墓处理”。虽然到目前为止，还没有因为“欠费”被“处理”的坟墓，但有了这种规定，国人“入土为安”的朴实想法算是落空了。尽管民政部出来“灭火”，强调20年是缴费周期，不是土地使用权周期；但最触动国人神经的地方在于，民政部没有表态：如果不续费，会不会被“处理”？！

指导思想与民间脱节

如前所述，现在的经营性公墓是改革开放之后的产物，有着严重的法律空白，职能部门的规定往往是亡羊补牢，规避要害问题（土地使用权性质），甚至可以说是“机会主义”的。按民政部副巡视员、中国殡葬协会副会长张洪昌的说法，当初之所以规定为20年，是基于20年为一代，“一代对一代负责”的考虑……事实是，当年闭门造车的20年规定，大家不买账，当年的“机会主义”如今撞到了舆论的硬墙上。

固然，我国人多地少，保护土地是既定国策，不能让死人与活人争地；固然，当年公墓建设有着意识形态的压力，“摸着石头过河”有着种种无奈和法律风险；但关乎亿万人“永久归宿”的事，就由民政部一纸《通知》决定了，显然有硬伤。一是缺乏权威性，这只是一个通知，连部门规章都算不上。二是违反“不溯及既往”的法理，1998年的通知不能管到之前的那些公墓上。

山东、广东等出现的这些“过期”公墓，需要续的管理费，每年最多二三百元，相对于购墓费用的确不高。但“墓地过期”的口子一开，可能有严重的后果：没能续费的坟作为无主坟“集中处理”。之后，公墓经营方还可以在70年的墓地使用期限里再卖一次墓地，甚至卖到三次！

在殡葬制度方面，国家法规、政府的指导思想，一直与民间存在严重脱节。不仅是在墓地年限这个问题上。再举一例，去年7月22日《春城晚报》报道：昆明市宜良县公路两侧山上的坟墓被刷上绿漆。村民表示：这是执行上级的“绿化”要求，并称如不这样做政府就要炸坟。

这事听着像是官员霸道，但从法律角度看，官员允许刷漆还算是人性化操作， “平坟”才是严格执法！去年新修订的《昆明市殡葬管理条例》第21条规定，在公路主干线规划控制区域内的现有坟墓，“除受国家保护的革命烈士墓、知名人士墓，及其他具有历史、艺术、科学价值的古墓和依法批准已建成的公墓外”，应当按县政府规定的期限迁移或者深埋，不留坟头！可见，宜良县政府采取迁坟、深埋不留坟头的做法是于法有据的。所以之前，当地还把迁坟2764座作为绿化的政绩进行宣传。

这个条例有着明确的上位法渊源《云南省殡葬管理条例》，再上溯就是前面提到的1997年国务院的《殡葬管理条例》，其中第10条规定：禁止在耕地、林地、铁路、公路主干线两侧等地建造坟墓，在这些区域内现有的坟墓，“除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头”。也就是说，公路边、林地里的祖坟原则上都应该平掉。这个规定跟普通人敬畏祖先坟茔的传统思想相差太远了！

妥善对待逝者，体现着一个民族对生命的敬畏；尊重公民的情感和财产权，也应是政府决策的逻辑起点。在殡葬的管理上，我们走过不少弯路。改革开放之前，受极左思想影响，在除迷信、保护耕地的旗号下，很多坟墓遭到了破坏，公民的正当殡葬需求，也受到公权的压制。在改革开放之后，墓地经营市场化，满足了公众的需求，却由于法律空白，以及决策的“机会主义”，既回避关键问题，又不尊重民众意愿，才有了如今“坟墓过期”折腾死人的问题。解决这个问题，需要决策者的勇气，也需要公众的体谅，毕竟我国人多地少是不争的事实。