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姚佳威 苏琦:喀什："西特区"喜忧本文见《财经》杂志2010年第20期 出版日期2010年09月27日 如何能使国家优惠政策转化为经济社会发展的实际成果，并且让各族群众公平分享发展成果，仍需当局者思考，为政者关心，主事者努力 《财经》记者 姚佳威 苏琦　　幸福来得太突然。　　今年5月，中央新疆工作座谈会上的寥寥数语，将喀什这一西陲千年古城，猛然抛到聚光灯下，"经济特区"四字，令人期待、兴奋。　　"西有喀什"　　政府文件言之凿凿，媒体报道铺天盖地，似乎这里会一夜之间成为"财富聚集之地"。但以眼下喀什基础之薄弱，与深圳的差距可谓云泥　　"东有深圳，西有喀什。"喀什地委委员、喀什市委书记曾存简短一言，被全国媒体广泛转载，既成为喀什获准建立特殊经济区的注脚，亦饱含喀什人对这个"西特区"未来的美好期待。　　喀什全名喀什噶尔，维语意为"玉石聚集之地"。作为中国的西大门，喀什西部与塔吉克斯坦相连，西南与阿富汗、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦等国接壤，拥有六个国家级一类对外开放口岸，区位优势可谓明显。　　今年5月之后，政府文件言之凿凿，媒体报道铺天盖地，似乎这里将在一夜之间成为"财富聚集之地"。接受《财经》记者采访的当地官员们的看法是：喀什经济特区的设立，为实现喀什地区乃至新疆经济的跨越式发展具有重要战略意义。　　特区之特，不仅在支援力度，还有特殊政策。喀什地委行署常务副专员叶林向《财经》记者表示，国家层面的具体特区优惠政策还在制定中，国家发改委与税务总局已到喀什调研过，将在调研基础上拟定细则。　　目前已知的优惠政策包括：在喀新办企业享受企业所得税前两年免征、后三年减半征收的"两免三减半"政策；对口援喀省市企业整装转移到喀什地区各县市五年内，企业增值税地方财政留成部分与企业所在地按50％分成。　　产业方面，将放宽水泥、钢铁、矿产、汽车组装、平板玻璃等有本地资源优势和周边市场需求的行业准入限制；支持企业在喀进行纺纱、织布、印染及服装加工，并在出疆运费上给予补贴，减免出疆棉花铁路建设基金。　　金融和土地政策方面，鼓励股份制商业银行和外资银行到喀什设立分支机构；增加建设用地规模和新增建设用地占用未利用地指标；在戈壁荒滩开发建设产业园区、引进产业项目的，免交土地出让金和土地有偿使用费。　　援喀惠政一石入水，已在当地激起层层波澜。受"喀什经济特区"概念照拂，7月初落幕的"第六届中国新疆喀什·中亚南亚商品交易会"，签约总额和参展人数分别较上届飙升127％和80％。　　奥都商贸公司源自重庆，2001年就到喀什投资。该公司总裁助理李政霖告诉记者当地一桩"怪"现状：特区消息公布后，喀什各大商场销售状况反而普遍走低，后经调查发现，原因在于现在消费能力较强的喀什市民，都把钱用于投资，主要是在房地产上，即使贷款也要买房以待升值，导致到商场购物减少。"得知喀什要建特区，普通百姓都看好房地产，向温州炒房团学习，搭上房价快车，发财致富。"　　近来上涨30％的房价，基本爆满的宾馆酒店，市中心平房区维族百姓紧急加盖住宅增加拆迁面积，特区概念给这座古老城市带来的激流涌动，已清晰可感。　　喀什地区政府人士介绍说，近期工作量数倍于平时，不仅地区发改委、城建局、规划局等职能部门频繁加班加点，组织部、宣传部等党委部门工作量也陡然增加。从3月底中央援疆工作会议召开到6月底，喀什地区共接待援疆省市政府和企业代表团、先遣组40多批，3000多人次。　　据叶林介绍，按照喀什地区"十二五"规划，到2020年，喀什地区GDP将达到1540亿元以上，实现比2010年翻两番；人均GDP在3万元以上，达到全国平均水平；城镇居民人均收入超过3万元；农牧民人均纯收入突破1万元。　　但以眼下喀什基础之薄弱，与深圳的差距可谓云泥。喀什地区属国家级贫困地区，纵观20年来喀什各级政府文件，"为改变本地区贫困落后面貌"的提法几成固定格式。2009年喀什地区人均GDP为8569元，约为全国水平三分之一。欲落实规划中的雄心，喀什必须拿出当年的深圳速度。援疆机制之变　　援喀试点已全面铺开，具体援助额度，资金分配比例，按什么标准分派，都由国家发改委统一部署　　豪言背后，底气何来？　　全国支援新疆力度将不同以往。"下一轮支援喀什工作，将和以往有本质区别。"喀什地委组织部副部长、来自山东泰安的援疆干部曾晓黎将国家最近14年援疆历史细细梳理。　　上世纪90年代，由于新疆局势不靖，很多干部都回迁内地，导致汉维干部比例发生变化。为此，1996年国家提出新援疆文件，从内地抽调汉族干部，每批为期数年，到新疆各级政府任职。当时主要是干部援疆，没有资金和项目随之进入。　　2005年后，山东、广东等地援疆干部开始给受援地区带来投资和项目，但当时主要出于感情和责任感，并无硬性指标要求。　　此次中央新疆工作座谈会召开后，援疆进入崭新局面，最突出的特点是把经济支援放在第一位，向民生倾斜，坚持普惠原则，强调经济、干部、教育综合援疆。　　新一轮分工支援喀什的广东省、山东省、上海市和深圳市，可谓中国经济先行地区的"全明星阵容"。此次援疆，各地拿出真金白银成为硬性指标，并纳入官员政绩考核奖惩体系。　　按照规划，中央规定各支援方年底前完成准备进入受援地即可，从明年初才纳入新一轮援疆规划，但实际上各省市早已迅速布局，提前落子。　　喀什地委行署常务副专员叶林向《财经》记者透露，广东省委书记汪洋、省长黄华华，山东省委书记姜异康，上海市长韩正、副市长胡延照，都曾于近期赴喀什调研。各地援喀前方指挥部已挂牌，部分骨干已到位，还有一部分在各自省市接受培训。　　目前，援喀试点已全面铺开，具体援助额度，资金分配比例，按什么标准分派，都由国家发改委统一部署。　　叶林介绍说，各地援喀规划的最新版本是，广东、山东、上海、深圳四省市政府2010年将向援喀试点项目投资5亿多元，援助项目主要集中在教育（学校和职业技能培训）、卫生（医院、卫生所）、新农村建设（包括农村抗震房屋建设、道路建设、水电设施）、政府公益服务建设（养老院）、工业园区厂房建设等方面。　　从各地具体进展看，山东已确定试点项目四个，资金8823万元；广东省六个，资金约6000万元；深圳市三个，资金9250万元；上海市六个方面20多项，资金3亿多元。　　从《财经》记者自援喀领导小组拿到的援喀项目明细表来看，各地新一轮援喀以民生和社会工程为主，规划十分具体。例如上海市对泽普等县教育卫生事业的援助，明细栏中标注"五套远程医疗设备和若干辆救护车""双语教育多媒体软件"等，其他援建医院学校的省市也把医院床位数量、学校可容纳学生人数规定清楚。　　喀什政府与企业签订的协议并不算在援喀项目之内。喀交会上，四地援喀企业代表与喀什地区签订协议110个，签约额279亿元，其中山东省43个，资金总额102.4亿元；广东省（含深圳市）38个，资金总额67.9亿元（不含与兵团农三师签约项目）；上海市29个，资金总额108.7亿元。　　在机构设置上，原来隶属于喀什地委组织部的援疆工作办公室，将被级别更高的援疆工作领导小组所取代。在领导小组中，地区区委书记任组长，地区行署专员任办公室主任，常务副专员任办公室副主任，地区发改委、财政局等一把手悉数为其成员，各地将在喀什成立援喀前方指挥部，总指挥也被纳入领导小组。　　喀什援疆工作领导小组相当于当地"超级发改委"，将全面统筹各地援喀项目建设。作为第六批援喀干部，曾晓黎们的援喀项目流程，亦是各省市新一轮援喀之标本。　　到达喀什后，包括曾晓黎在内的这批干部先进行了一个半月的调研，到山东负责的疏勒、岳普、英吉沙和麦盖提四县基层去了解当地需求，继而和当地协商确定支援项目，并确定双方都能接受的资金数额。　　确定项目后报地区援疆工作领导小组审定，然后以正式意见函形式发到援疆省市，接下来各地相关党政部门会审查项目合规情况，看是否符合国家产业政策，审查通过后即可施行。　　在备受瞩目的资金流程上，各地援喀项目资金将通过该地援喀前方指挥部，直接划拨到项目建设上，不经过喀什地方政府，以确保专款专用。　　在促进当地产业发展方面，新一轮援喀主要是搭建产业平台，而非直接涉足产业。曾晓黎坦言，现在招商引资都是市场化运作，政府不可能直接把企业移过来。当前普遍的做法是，山东在喀什受援县每县建一个工业园区，提供招商平台。山东干部负责招商引资，宣传推荐优势，如喀什五口通八国的区位优势。　快速发展之障　　当地基础设施仍然薄弱，连疏勒政府办公楼都年久失修，几成危房。对于民营企业而言，体制问题构成另一桎梏　　千层之台，起于累土。喀什经济特区未来的壮阔图景，要从一砖一瓦的项目起步。　　曾晓黎提及，喀什当地基础设施仍然十分薄弱，连疏勒县政府办公楼都一度年久失修，几成危房。山东东营对口援助疏勒，时任东营市委书记石军到当地考察，看到办公环境实在太过艰苦，从东营财政拿出800万元，援建了新办公楼。　　基础设施薄弱还体现在交通和物流上。李政霖介绍说，奥都商贸公司曾经有一项主营业务为水果贸易，向巴基斯坦和内地销售喀什水果。但由于喀什物流条件不佳，集装箱经常不能直接运到喀什，还要到阿克苏提货，再转到喀什，导致成本大增，出现亏损，最后公司无奈放弃水果贸易业务。　　产业结构上，喀什地区一二三产业之比为37∶29∶34，工业所占份额偏低，且基础薄弱。财政收支上，喀什地区2009年财政收入14.9亿元，而支出高达147亿元。　　和全国其他地区一样，喀什民营经济发展面临诸多问题。新疆社科院经济研究所所长王宁指出，新疆民营企业大多是中小企业，但政府仍本着"谁污染，谁治理"的原则，要求企业单独购买昂贵的环保设备，极大地提高了经营成本。她认为应通过工业园区，把分散的中小企业集中起来，由政府来负责环保除污，为中小企业"减负"。　　对于民营企业而言，体制问则成另一桎梏。喀什环疆商贸城总经理范卫东坦言，喀什与内地省市相比，差距不仅在经济规模，更在于体制和市场化程度上。　　上世纪90年代市场化改革期间，喀什各级政府下属的企业原本应脱离出来，但很多企业仍和原主管单位藕断丝连。企业给政府部门解决离退休人员问题，政府则出面干预市场，以或明或暗的政令，要求相关业务必须到特定企业办理，令外来企业、民营企业不能获得公平竞争机会。　　喀什地区工商联副主席吐尔逊介绍说，喀什棉花资源丰富，上世纪90年代曾经兴起不少棉纺加工企业，但由于人员素质不高，技术落后，导致产品质量差，最后倒闭。　　同样的问题也困扰着当地旅游业。喀什地区旅游局党组书记高翊指出，喀什地区旅游业资源丰富，香妃墓、冰川公园、东门大巴扎等均独具魅力，但无奈导游资源匮乏，缺少外语导游，制约了当地旅游业发展。　　叶林也坦言，欲振兴旅游业，必须抓紧培养当地旅游业人才，突出喀什地方特色。喀什政协委员于新泉也认为，较之高等教育，当地职业技术教育需求更加迫切。　　从就业结构看，喀什地区就业人员116.76万人，80％以上仍从事农业生产。共有各类企业7656户，从业人员5.5011万人，而个体工商户从业人员已达8.3612万人，超过企业从业人数。私营企业4185户，占企业就业人员的75.2％。　　民营企业和个体工商业是解决喀什就业问题的主力。　　王宁坦承，要提高就业率，惠及民生，必须给当地民营经济和个体工商业以充分的发展空间，在金融、税收、土地等方面给予优惠政策，扶植其尽快成长。民生亟待补课　　贫困仍是喀什人首先要迈过的一道坎。语言不通也增加了维吾尔族民众的就业难度　　尽管一些消费能力较强的喀什民众欲炒房牟利，但当下拥有此等豪气的喀什人仍属极少数，贫困仍是喀什人首先要迈过的一道坎。　　数据佐证，喀什民生亟须补课。喀什属国家级贫困地区，下属12个县市中有8个国家级贫困县，近380万人的人均收入仅为全国六成。2009年喀什城镇居民可支配收入为1.0957万元，约为全国平均水平的64％，农牧民纯收入为3270元，约为全国平均水平的65％，387.28万人口当中，有65.66万居民要靠政府最低生活保障维持生活。　　就社会保障而言，喀什地区非农业人口86.55万，年末参加城镇基本养老保险9.86万人，参加城镇职工基本医疗保险20.87万人，参加失业保险11.75万人，参加工伤保险10.8038万人，参加生育保险人数13.6089万人，参保率远低于全国平均水平。　　"赶超全国、比肩深圳之前，首先还是要着眼当下，先把历史的欠账补上，把坑填平。"喀什地区一位领导官员坦言。　　在王宁看来，喀什地处南疆，没有北疆丰富的矿产资源，难以通过资源税等二次分配手段来把财富留在当地，因此急需发展当地特色产业，创造就业岗位，让民众利用一次分配来自己"创富"。　　在政府公布的官方数字中，喀什地区城镇登记失业率为3.85％，但熟稔当地经济的人士认为，因为统计等原因该数字明显偏低。占当地人口90％的维族民众，由于文化水平、语言等原因，就业渠道并不通畅。　　在最新的喀什2010年对口援助试点项目表中，一个细节颇为惹眼。四地2010年31项试点项目中，仅教育方面援建学校项目就有八项，为各类项目之最。而喀什地区教育落后的现状证明，教育援助确是对症下药，有的放矢。　　喀什地区学生初中毕业升入普通高中的只有21.4％，维族升学率更低。12个县市仅有一所高校，在校生仅有1.14万人。曾晓黎认为，维族人口占当地90％，但教育程度低导致他们难以满足企业要求，就业状况堪忧。　　另外，语言不通也增加了维吾尔族民众的就业难度。　　当地多位企业家表示，汉族企业在当地虽多，但由于语言、文化和宗教等原因，很多企业更愿意招募汉族工人--隐忧就此产生：即使到喀什的资金、企业再多，新增就业岗位如果多被当地和外来汉人所享有，维族民众不能分享到经济发展的成果，生活难以改善，民族间贫富差距加深，于发展、稳定都至为不利。　　目前喀什虽有双语幼儿园和双语学校，但不少汉族家长都不让小孩学维语，这在维族人看来是一种歧视，因此他们也不让自家孩子学汉语。　　谈到语言问题，吐尔逊回忆说，上世纪五六十年代的早期援疆干部，衷心扎根新疆，努力学习维语，能和维族民众顺畅交流，容易获得信任，新一代汉族干部往往不学维语，交流不畅之外，难以全面了解维族民众之所想。　　据介绍，在当地民政部门和团委组织下，喀什农村青年近年来有不少人到内地打工。外出打工具有一定吸引力，打工一年可赚数千元甚至上万元，而从事农业只有数千元的收入，还要扣除种子化肥等生产资料花销。　　但语言上的障碍让这些维族民众外出打工者难以和当地汉族人沟通交流，在打工地容易被边缘化，存在矛盾激化的隐患。　　王宁认为，针对维族民众就业难问题，除了开展语言和文化培训外，还应扶植维族企业发展，并采用补贴等方式，积极鼓励当地企业雇佣维族工人，解决维族人的就业，以就业保民生，以民生促稳定。　　"其实无论维汉，对于大多数民众而言，所需所图无外乎丰衣足食。极端的戾气往往源于对生活的绝望，对不公的怨愤。"对此，当地官员学者多有共识。　　"7·5"事件后，从"稳定压倒一切"到"以发展促稳定"，新疆发展战略正积极谋变。稳定之基础在于发展，而发展之成败悬于民生。接受《财经》记者采访的多位当地官员、学者和社会人士均表示，此轮喀什特区热潮，对当地而言自然是利好，但来自全国的金潮、人流，除了提振GDP，能在多大程度上让喀什普通民众受益；"特区之惠"除了化为森然林立的楼堂馆所，宽阔笔直的柏油马路，有多少能变成百姓兜里的真金白银；国家优惠政策如何能转化为经济社会发展的实际成果，并且让各族群众公平分享发展成果，仍需当局者思考，为政者关心，主事者努力。■