蟒蛇吞猪组图:中国被小城镇耽误20年,大城市化方是出路

在市场调节的基础上搞好区域布局规划和城市规划，并消除逆市场的政策倾斜 王小鲁 近一时期，“重点发展中小城市和小城镇”似乎已成为未来政策考虑的一个重要部分。各地政府在住房和城乡建设部的要求下，目前正紧锣密鼓地制定“完善中小城市基础设施”的“十二五规划”。但是，对这一政策的经济合理性，需要慎重考虑。 “限制大城市”不成功 中国在上世纪80年代实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的政策，放宽了对城市发展和对要素自由流动的限制。与改革前城乡隔绝的政策相比，这是一个很大的进步。 但是，这个政策也有明显缺失。关键在于沿袭了限制大城市发展的传统思路，以小城镇发展代替大城市发展。实行的结果，导致了1978年至1998年20年期间城市化发展不均衡，中小城市和小城镇数量迅速增加，而大城市数量偏少、发展滞后。 根据国家统计局的有关统计，这20年间，50万人以下的中小城市从153座增加到583座，增加了2.8倍；小城镇从2000多个剧增到18000个，增加了六七倍；而超过50万人的大城市仅从40座增至85座，只增加了1倍。 中小城市的发展尽管也为农村人口向城市和非农产业转移提供了条件，但是，由于城市规模过小，缺乏规模经济效应，降低了资源配置效率。在此期间，中国小城镇数量大量增加，单个镇的平均规模却从4万人下降到不足9000人。 这说明，镇的数量增加，主要是撤乡建镇的行政建制改变的结果，而不是人口向小城镇自然集中的结果。名称变了，城市化并没有实质性进展。由于许多小城镇缺乏吸引力和自身发展动力，一些小城镇建设投资也没有得到相应回报，导致资金和土地资源的浪费。 限制政策导致城市规模过小、大城市过少，对经济发展是不利的。国际经济学界对此有一致认识。世界银行专家印德尔米特·吉尔、霍米·卡拉斯、著名城市经济学家亨德森及其同事、以及诺贝尔经济学奖获得者斯宾塞、罗默等人在2006年以来发表的报告，都认为中国单个城市的平均规模，即使在近几年也仍然低于正常水平，因而降低了经济效率。 进入21世纪后，中国的城市化政策调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，大城市发展加速，整体城市化速度也进一步加快。1998年-2008年的十年期间，城市化率上升了12个百分点，年均提高1.24个百分点；而此前的20年（1978年-1998年），年均只提高0.77个百分点。 这说明，前一时期向小城市和小城镇倾斜的城市化政策，仍在一定程度上抑制了城市化发展速度。一旦限制政策放开，人口和资源自然更多地流向效率更高的大城市。 这警告我们，中国当前在制定城市化政策上，一定要吸取以前的经验教训，避免重走曾经走过的弯路。 发展大城市很重要 城市化是所有国家发展过程中的必经之路。绝大多数发达国家都经历了大城市主导城市化发展的过程，而且都会形成一个或几个经济和人口核心区或大都市圈。近年来，这一趋势还在持续。2005年，美国43%的人口、日本48%的人口居住在100万人以上的大城市，与1990年相比，都提高了2个百分点，澳大利亚该比例更是高达60%。 人口和经济活动自然向大城市集中，动因在于城市具有规模收益（或称聚集效应）。这来自人口和产业集中导致的市场规模扩大、运输成本节约，土地更有效利用、产业配套能力增强、基础设施和生产生活服务设施的完善，以及技术、知识、信息传递、人力资本的溢出效应。 在大城市中，市场机制会导致对生产要素的更高回报，进一步吸引产业和人口向大城市集中，导致更高的生产率，实现资源优化配置。因此，在经济发展中，大城市及以大城市为核心的城市群，往往成为引领发展的核心力量和产业聚集中心。 11年前，我们曾使用中国666个城市的数据做过计量经济学分析（王小鲁、夏小林，1999年《经济研究》），发现不同规模的城市具有不同程度的聚集效应和外部成本。处在一个广泛规模区间的绝大部分城市，其聚集效应能够抵消人口和产业集中带来的交通、居住、环境等外部成本，具有正的净规模收益（或净聚集效应）。其中，规模在100万-400万人的大城市，净规模收益最高，达到城市GDP的17%-19%；在超过这个规模区间后逐渐递减。而规模小于10万人的城市，无法发现净规模收益。最终结论是，中国城市的平均规模过小，大城市发展不足。 2006年，两位美国城市经济学家（Au and Henderson）同样使用计量经济学方法和中国数据，得到了类似的结论。他们发现，城市的净聚集效应首先随着城市规模上升而急剧上升，达到峰值后缓慢下降。他们还发现，中国城市的最优人口规模大致在250万—380万人之间。他们也得出“中国城市平均规模过小”的结论。Henderson还据此估算出，如果中国地级市的平均规模提高一倍，其单位劳动力的实际产出会增长20%-35%。 相对于大城市，小城市和镇通常是周边农村地区的交易、物流、服务、行政中心，以及地方性企业的聚集中心。如果处在大城市周边或城市群中，它们还能为大城市提供产业配套和服务，在城市空间布局、产业布局中承担某些专业分工职能。因此，小城市和镇是不可缺少的，可是他们不能代替大城市的发展。 中国的经验证明，凡是发展得好的小城镇，几乎无例外地位于大城市圈或其辐射范围以内。全国的“百强镇”，90%以上集中在“长三角”和“珠三角”地区。这两个地区都形成了以超大城市为核心，以几个百万人以上大城市为主干的大都市带。没有这样的条件，孤立的小城镇很不容易发展起来，也难有良好的经济效益。 在当代，一些国家出现了制造业从大城市向中小城市转移的现象。这通常是在大城市充分发展的条件下生产要素重新配置的结果，是在一定的城市空间布局条件下，不同城市之间优化专业分工的结果。如果人为跳过大城市发展的阶段，靠行政力量向中小城市和小城镇配置资源，必将事与愿违。 小城镇先天不足 一般来说，远离大城市的小城市和镇效率偏低，主要在于其自身不足以导致产业集聚，难以形成产业配套能力和相应的商贸物流、金融、技术等服务及居民服务条件。 小城市和城镇就业机会相对有限，缺乏对人口聚集的吸引力。对于不具备进一步发展条件的小城镇来说，即使靠政府推动的投资形成了一定的建设规模和基础设施条件，也不一定能够得到有效利用。这会导致过高的建设成本，甚至可能形成空壳城市，造成资源浪费。 据媒体报道，数年前，内蒙古清水河县政府在上级政府支持下，以1.6亿元县财政收入的财力，制定了一个斥资61亿元建设新县城的计划，结果造成大量烂尾工程、空置楼房和资金浪费。这一教训值得各级政府吸取。 与大中型城市相比，小城市和镇的人均占地面积大得多。据中国2007年地级市统计数据，以城市人均建成区面积衡量，50万人以上大中型城市为人均73平方米，50万人以下小城市为人均94平方米。另据县、镇统计数据，县城人均建成区面积为121平方米，建制镇为183平方米。建制镇的人均占地面积是大中型城市的2.5倍。 如果按市辖区面积衡量，差异更大。100万人以上大城市的人均占地1179平方米，50万-100万人的中型城市是2298平方米，而50万人以下小城市为5564平方米（建制镇无相应数据），小城市人均占地是大城市的近5倍。 假定中国在未来30年中城市化率从现在的46%提高到75%左右，达到发达国家水平，中国城市人口还将增加5亿人。按现有数据粗略推算，如果新增城市人口的三分之二集中在小城市和镇，与只有三分之一新增人口集中在小城市和镇的情况相比，城市建成区面积将多增加两千万亩，城市市辖区面积会多增加数亿亩。 以上数据是依据中国城市统计年鉴的城市户籍人口计算的（未公布全部城市的常住人口数），而多数大城市的常住人口远超过户籍人口。如果考虑到大城市有大量外来人口，大城市的实际人口密度更大，人均占地面积更少，大城市节约用地的效果更为明显。 很明显，对中国这样人口密集、土地稀缺的国家，如果采取向中小城市和小城镇倾斜的城市化道路，城市化对土地的占用量将会大幅度上升，所谓18亿亩耕地保护红线无疑会被大大突破。 出路在“均衡城市化” 目前，对发展大城市的顾虑，主要集中在：如果人口继续流向大城市，这些大城市是否有能力承受新增人口的社会福利和保障等“额外”负担？由此，就有人提出，通过政策引导，把农村转移人口引向小城市和镇，或将有助于问题的解决。 过去，中国的政策实际上把城市居民分成了两类人，原有城市居民有资格享受城市的社会保障和公共福利，而外来转移人口，包括那些已经转移到城市多年、长期在城市打工的新城市居民，则大部分被排除在外。 这既不公平，也不合理。解决这些问题无疑会遇到许多困难。短期内，放宽中小城市的户籍限制，比较容易做到，政策上是可行的。毕竟，小城市和镇收入水平较低，对社会福利和保障的要求也低。 但是，小城市和镇的人均劳动生产率和经济效益通常无法与大城市相比，在承担社会成本方面并不具备大城市的优势。如果政策始终回避解决大城市的社会保障和福利分配问题，这种思路就只是把矛盾从大城市推到小城市和镇，而且会带来更多的矛盾。 事实上，迁入人口为大城市作出的贡献，完全可以覆盖政府为其提供公共服务和社会保障的成本。无论是养老保险，还是住房保障，解决矛盾的出路只有一个，那就是下决心推进财税体制和社会保障体制改革。而绕开大城市，政策向小城市和城镇倾斜，并不能真正解决问题。 在一个均衡的城市化政策下，大城市会发展较快。但是，这并不意味着人口都向现有的大城市或超大城市集中，更主要的，是需要出现一大批百万人口级的大城市。假定未来20年-30年中，中国新增加100座这样的大城市，平均规模200万人，也只不过多容纳两亿人，占不到5亿新增城市人口的一半。这些大城市需要从现有的中型城市中产生，同时也需要有相当一批小城市替补中型城市的空缺。 但这只能从少部分具备条件的城市中产生，而且应当主要是市场机制引导的结果。政府的作用，是在市场导向的基础上，通过合理规划和改善基础设施条件，促进这一过程。如果不顾条件地大面积铺开，搞政府主导的中小城市和小城镇建设，结果可能会南辕北辙。目前，各级地方政府具有强烈的投资冲动。一旦政策号召，可能会导致巨大的投资浪费。 自发的市场导向也会带来城市规模过大的问题。像北京和上海这样的超大城市，在全国经济中的核心作用不容低估。未来10年-20年，在中西部地区可能也会形成两三个人口上千万的超大城市，成为带动区域发展的经济中心。 尽管这些超大城市的规模都不宜无限扩大。但是，单纯采用行政手段限制城市规模扩张，成本很高，作用有限。 更好的手段，可能是规划加疏导。即一方面，通过城市合理规划限制其“摊大饼”式的外延扩张；另一方面，在具备条件的前提下，形成由几个大城市和更多中小城市组成的合理的城市群结构，并以便捷的交通网络（特别是城际轨道交通）连接起来，形成同城效应，疏散核心城市的压力。 限制超大城市无限扩张的另一个途径，是消除人为的政策倾斜。例如，此类城市常常由于其行政地位而享有较多的政策优惠，包括地方给予的财政支持以及城市水价、电价、城市交通价格等优惠。这造成了额外的吸引力，加强了人口向这些城市聚集的趋势。要改变这一状况，应该消除不同城市之间人为造成的公共服务价格和福利水平差异。 总之，在市场调节的基础上，搞好区域布局规划和城市规划、改善基础设施条件、并消除逆市场的政策倾斜，是促进城市规模优化主要应考虑的手段。 王小鲁为中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员 ——本文由阿波整理



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