薛蟠烤串营业时间:760亿元善款官用尴尬-《财经》杂志-《财经网》

760亿元善款官用尴尬

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　　距离汶川大地震一年有余，一份调研报告揭开了中国慈善捐助机制令人尴尬的现实问题——公众以井喷式的救灾热情募集了760亿元款物，其中绝大部分集中在了政府部门，无论是使用方式还是效果，目前都难有明确的“交待”。

　　在8月12日举行的社会组织“5·12”行动论坛上，名为《响应汶川——中国救灾机制分析》的报告，披露了一组调查数据：三分之二的捐赠人对所捐赠资金的使用流向并不了解。上述报告显示，来自民间的善款有八成以上进入了政府的财政专户；同时，对口援建项目的经费，本应来自援建政府上年度1％的财政收入，但根据报告披露的调查数据，这些项目经费的50％－60％也都来自慈善捐款。

　　此外，社会捐款中的绝大部分和政府财政资金一并使用，并按政府预算来执行，其踪迹最终淹没在以硬件投资为主的政府项目当中，细节无从得知。

　　对此，民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀对《财经》记者称，之所以最终由政府来执行来自公众捐款的慈善项目，其实是由目前的体制决定的。

　　在慈善资源过度集中于政府部门的同时，民间力量急剧萎缩。一些NGO（非政府组织）对此呼吁：重建阶段，灾区需要大量的软件服务，应建立机制令民间组织充分参与。同时，如何更加合理地分配捐赠资源，催生本土化的社会力量，仍有待政府、民间组织与社会公众合力探索。

民间善款向政府集中

　　汶川大地震760亿元民间捐赠款物中，除去折价为100余亿元的物资，资金为653.52亿元。这些善款最终流向了政府部门和红十字会、慈善会及少量公募基金会等社会组织。截至2008年11月，政府部门直接接受并使用的社会捐赠资金达379.33亿元。据报告统计，这部分资金占当时社会捐赠资金总额的58.13％。另外270多亿元捐赠进入了社会组织。

　　根据中国法律法规，有权进行救灾募捐的社会组织主要分为三类：红十字会、慈善会系统和其他公募基金会。按照规定，其他机构和社会组织接受的捐款，或上缴民政部，或缴入中国红十字会总会和中华慈善总会。

　　然而，大批募集到巨额善款的社会组织，未能独立分派这笔资金。报告显示，在地方层面，非灾区省份的地方红十字会、慈善会和公募基金会，其绝大部分资金由政府统筹用于灾区重建。尤其是在承担着对口援建任务的省份，社会组织收到非定向资金，基本都转入当地政府的财政账户，甚至有部分省份将社会组织接收的定向资金也转入，由负责对口支援工作领导小组按照定向要求使用。

　　有观点认为，政府包揽慈善资金的使用，忽略了基金会等机构的独立性。根据报告调查，汶川地震的社会捐赠资金中，只有中国红十字会总会、中华慈善总会和全国性公募基金会所接受的社会捐赠资金，是由这些民间组织自行安排使用的。这笔资金大约有74.11亿元，仅占到整个救灾捐赠的11.36％。

　　而这11.36％的资金，在实际操作中，仍多由政府执行。报告以中华慈善总会为例，它对于捐赠资金的使用，通常采用逐级下拨方式，由各级慈善会与当地政府或有关部门签订协议。至于定向资金，还需要再增加一个捐赠方、慈善会和地方政府三方协议。最终由地方政府实际执行项目，基层慈善会只进行一定的监督。

　　王振耀在接受《财经》记者采访时表示，这部分善款的确应该由慈善组织自己操作，但是项目的开展需要一定的“工作成本”，而公众对此往往缺少认识，要求自己的捐款悉数用于指定的项目，不允许社会组织提取管理费用。在救灾过程中承受巨大压力的红十字会及一些公募基金会，只能选择与政府合作，不仅转移资金风险，更转移了项目的运作成本。

　　据报告保守估计，本次汶川大地震的社会捐赠，80％以上都集中由政府部门分派。王振耀表示，进入政府的善款其实有专门的账户。而根据报告，这笔进入财政专户的民间善款，在使用中却仍然和政府财政资金混同，大部分落地即为政府项目。

善款使用存遗憾

　　在汶川大地震善款使用过程中，信息披露情况仍然不尽如人意。

　　“按照国家规定，披露的信息应该包括捐赠款物的接受情况、使用情况，接受单位或部门还应该披露发放的程序与流程。作为政府部门，还应该披露包括救灾捐赠监管的详细信息。”负责上述慈善资金流向课题研究的清华大学公共管理学院副教授邓国胜对《财经》记者说，当前的政府部门和民间组织，都没有严格按照规定要求披露信息。

　　王振耀表示，提高透明度，谁接受捐款谁公示，应该是未来的改革方向，民政部也发布了相关公示捐款的文件，但是大部分慈善组织并没有很好地贯彻落实。“需要更加透明的信息披露，以对捐赠人有一个合理的回馈。”

　　除了透明度问题，邓国胜还向《财经》记者指出，民间善款由政府集中使用，效率并不是问题，使用的效果却不尽如人意。

　　审计署于2008年8月4日发布的《汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》显示，部分灾区集中建设过渡安置的活动板房，与受灾群众生产生活实际需要不适应。安排受灾群众高密度、大规模集中居住的做法，造成农民远离承包地，生产生活半径过大等诸多不便。个别地方活动板房已出现闲置，如都江堰市个别安置点已建成的活动板房闲置4011间。

　　因为与民众“实际需要不适应”而带来的资源浪费，不止这一例。2009年1月1日，四川成都彭州市通济镇天生桥村举办了一场“过新年搬新家庆祝活动”，该村11组的160位村民搬进了新房。然而，新房没有厨房、厕所，也没有鸡圈猪舍，有些村民又悄悄搬回了原来的简易棚户。

　　《财经》记者在灾区采访时也听到村民们的抱怨，政府为其修建了整齐划一的楼房，而习惯于独门独户居住的农民根本不愿意搬进远离田地、没有棚圈的楼房中去。

　　“政府使用资金不细腻，是资金集中在政府部门最大的弊端。”王振耀向《财经》记者坦言。

　　“政府的投入都在基础建设上，缺乏有针对性的、细腻的项目去满足灾区民众的需求。慈善组织则能够提供很多人性化、灵活的服务，去提高民众的满意度。”王振耀也同意，民间组织的参与，能够弥补政府投入的不足。

　　邓国胜强调，民间组织和政府之间应该是合作互补的关系，“而现在绝大部分资源流向政府，民间组织的多元性、创新性无法体现。”

基金会对接草根NGO起步难

　　就在这需要社会组织大力参与的阶段，草根NGO和志愿者们却因为资金的匮乏，大批撤出了灾区。

　　2008年7月，紧急救援阶段结束之后，甘肃省怡欣心理咨询中心准备在甘肃省文县成立一个工作站。此前两个月，他们针对文县的中小学生和出现心理障碍的村民，已连续开展了三次心理救援及培训活动，积累了大量的案例，并做了很多基础工作。但此时，他们的活动经费已经严重透支。由于经费耗尽，怡欣心理咨询中心只好撤出，留下一名工作人员以协作的方式继续进行心理辅导工作。

　　这并非个案。四川社科院社会学所所长郭虹估计，曾奔赴四川一线参与救灾的300多家民间组织，现阶段只有50余家尚在坚守。而曾经潮涌般赶赴灾区的300万志愿者，至今仍坚持服务的不足5万人。

　　“民间善款本来是为了弥补政府服务的不足而集中起来的公共资源，但由于资源向政府的集中，民间组织得不到资源，很难在灾区提供有效的服务。”郭虹说。

　　仍在灾区坚持服务的大多数草根NGO，其资金大都来源于境外基金会的资助。但这种模式存在隐患。“草根NGO的工作以境外组织的喜好为主，价值观容易被境外组织所引导，而境外组织的价值取向并不一定适合本土的情况。”邓国胜说。

　　要让草根NGO吸纳本土资源，基金会与草根NGO的对接，成为可行路径之一。

　　当前，绝大多数的基金会都习惯于与政府合作。民间善款通过基金会进入政府财政，由民间组织购买政府服务，成为善款使用的普遍模式。但成长中的草根NGO，也逐步培养起了较强的执行能力。让慈善机构和基金会转而与草根NGO对接，成为一场制度的革新。

　　2009年8月13日，一场公益项目交流展示会在京召开。中国扶贫基金会、中国红十字基金会、南都公益基金会等七家基金会的公益项目招标信息纷纷发布，招标总额达到2000万元人民币。此种由基金会出资，向草根NGO购买服务的模式，已有过零星尝试。

　　“整个公益事业是个产业链。一方面，基金会可以筹款，是供应方；另一方面，草根NGO提供服务，是支出方。我们尝试的就是把二者连接起来。”南都公益基金会秘书长徐永光表示。

　　当然，中国的NGO也存在种种现实问题。邓国胜说：“民间组织能力有限，良莠不齐，资金的使用并不一定比政府高效。”草根NGO自身能力不足，成为基金会与草根NGO对接模式的最大阻碍。

　　2008年下半年，红十字基金会从13亿元赈灾捐款中拿出2000万元，分三轮公开招标“5·12”灾后重建项目，但最终仅落实了1700万元。中国红十字会副秘书长刘选国表示，到第三轮招标时，优秀的项目已经不多，最后都“比较勉强”。中标的15个单位中，有三分之一的单位项目实施不是很好。“这些机构的能力有些问题，从策划到执行，到项目执行规范化，都有欠缺，不能够按照合同约定以及项目申请的程序来履行责任。”

　　不过，慈善资源的开放，必然是未来的发展方向。而政府与民间组织的合作，将是更为重要的一部分。“资源集中在政府手中，是垄断性资源；资源向民间组织开放，便是竞争性资源——这意味着公开、透明和高效。”徐永光说。 ■