养老金并轨启动 公务员担心退休金将削减一半

　　【财新网】（记者 兰方）在争议中沉寂多年的公务员养老制度改革，终于走到舆论瞩目的风口浪尖。

　　先是在2011年2月16日，国家公务员局网站刊发的中央组织部部长李源潮讲话透露：对公务员社会保险制度，要进行前瞻性制度设计和试点。其中养老保险制度，已由人力资源和社会保障部（下称人社部）牵头开始起草有关文件。

　　后有国务院总理温家宝2月27日同网友在线交流，在提到机关事业单位养老制度时指出：“……可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规范的养老保险制度。”

　　据财新记者向人社部有关人士了解，目前确已启动公务员纳入养老保险体系的制度设计工作，但方案细节尚未敲定。大方向极有可能是按照《社会保险法》所确定的制度框架，为公务员群体建立起社会统筹与个人账户相结合的社会保险模式，但具体细节又要体现公务员群体的特点。相应的文件有望在年内成型。

　　养老“双轨制” ：公务员高一倍

　　不过，在中国推行机关养老保险制度改革，必然面临多重阻力。连温家宝也不讳言：“在机关和事业单位实行养老保险改革，在我国是一件复杂的事情。”

　　最大的阻力就是公务员养老待遇下降，有可能使改革措施无法落地。上个世纪90年代初，城镇职工养老制度率先纳入社保体系，至今，养老保险制度已覆盖了城镇企业职工、农村居民和一些城市的城镇居民；而机关、事业单位人员的养老金仍由国家财政和单位按退休前工资70%-90%的高比例支付，任职期间不需交纳任何费用。

　　在中国未富先老的格局下，养老保险制度体系内所需供养的“老人”增多，虽然缴费率高至接近收入的30%，已超过许多发达国家，但待遇水平却差强人意。经过连续七年的上调，企业退休人员的总体待遇水平方才达到每月1370元，其占退休前工资收入的比率不过在40%左右。相比之下，工作30年以上的公务员，退休金往往能达到退休前工资的90%，且能够根据在职公务员工资上调而提高。再加上退休后仍可继续享受一些在职时的补贴待遇，企业退休人员和机关事业单位退休人员的退休待遇差距日益加大。

　　根据《中国经济发展和体制改革报告》所提供的数据，在1990年，城镇企业单位人均离退休费为1664元，事业单位和机关分别是1889元和2006元；到了2005年，企业单位人均离退休费为8803元，而事业单位和机关分别是16425元和18410元，事业单位和机关的人均离退休费分别比企业高出了86.6%和109.1%。差距有越来越大的趋势。

　　在一些学者看来，机关事业单位退休人员的养老待遇相对优厚是正常的。中国社会科学院社会学所研究员唐钧表示，中国这部分公职人员，其受教育水平和普通工人不一样，他们进入劳动力市场的年龄晚，人力资源投资高，同时工作效率也更高，理应得到较为优厚的回报。

　　唐钧分析，之所以社会舆论对机关事业单位的养老制度怨言如此之多，在于当前企业职工的退休金太低，“已经影响了一部分老工人的基本生活”。在当下的社会环境中，老百姓对收入分配改革有着强烈的预期，却迟迟没有实质性的动作，因而对养老制度的双轨制也格外反感。

　　在唐钧看来，改革应有的路径是要把企业退休职工的待遇提高。然而在2008年着手推行的事业单位养老保险制度试点，已先将事业单位工作人员纳入社会统筹，按照企业职工的基本养老保险制度确定缴费义务及待遇标准。

　　尽管相关的文件也明确提出，在事业单位人员的退休待遇向企业职工“看齐”的同时，要建立职业年金制度，但因具体方案的缺乏，遭到各地事业单位的强烈抵制，五个省市的试点工作至今未能展开（参见本刊2010年第46期“事业单位养老改革悬空”）。不少事业单位人士呼吁，即使要改革，也应该同公务员一起改，有舆论称其“要把公务员一同拉下水”。

　　公职人员纳入社会保险的问题，因此在《社会保险法》前后多次审议中均成为焦点。全国人大一官员在京参加《社会保险法》研讨会时透露，在不少立法者看来，公务员进不进社保“都一样”。

　　从分担风险角度来说，国家财政为公务员养老担保，保障力度必然是最强的；即使要让公务员进入社会保险体系，依然要维持现行的待遇水平，财政必然要进行补贴，提供补充待遇；既然都是财政负责，进入社保无非是将财政资金“从这兜进那兜，再拿出来”，反而增加成本。由于立法过程中对此问题争议过大，因而今年7月1日即将正式施行的《社会保险法》，将“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法”交由国务院另行规定。

　　该另行规定的条款，在向公众征求意见的过程中引来了2125条异议。在绝大多数学者看来，在公众对社会公平的强烈呼声下，这种不同群体适用不同养老制度的格局，已经“不得不改”，尤其是公务员参加社会保险的改革需要优先提上日程。而此举亦被看做人社部为落实《社会保险法》授权性条款必须的工作之一。

• 01 养老“双轨制” ：公务员高一倍
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