转变经济增长方式需要消除制度障碍

　　□法律人眼中的政府工作报告(1)

　　清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长 于安

　　我国目前相当数量的经济和行政方面的法律，还保留着旧的经济发展方式的基本特征。当时在效率优先兼顾公平原则的影响下，不但立法注重经济效益，而且体现公平的法律也难以得到真正的实施。不及时调整这类法律规定和法律的实施机制，就不能消除转变经济发展方式的制度障碍

　　加快转变经济发展方式是2010年全党全国的工作重心，国务院的政府工作报告以此为中心安排2010年政府工作八个方面的主要任务。政府工作报告提出全年经济增长率维持在8%，相当于去年克服国际金融危机影响特殊时期的水平。这一安排的特殊意义，正如温家宝总理在报告中所说：“这里要着重说明，提出国内生产总值增长8%左右，主要是强调好字当头，引导各方面把工作重点放到转变经济发展方式，调整经济结构上来。”

　　转变经济发展方式要构建新的体制机制和形成新制度。对此胡锦涛同志在今年2月省部级主要领导干部贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的重要讲话中，提出了深化改革推动转变的“三制”要求，即“着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，形成有利于加快经济发展方式转变的制度安排”。因此，调整维护旧的经济发展方式的法律制度，消除影响转变经济发展方式的立法、司法和行政的体制、机制和制度，是法律界刻不容缓着手并持续进行的重要任务。

　　部分现行法律依然存在着旧的经济发展方式的历史痕迹。早在1995年中央就提出转变经济增长方式的问题，2007年党的“十七大”又提出了加快转变经济发展方式的战略任务。但是现实生活中转变经济发展方式却举步维艰进展迟缓，体现旧的经济发展方式的发展措施依然可以取得法律效力，原因就是在旧的经济发展方式基础上形成的一些法律规定继续有效存在。从上世纪八十年代中期到2003年，经济方面的立法一直是我国立法的工作重心，并注重反映当时的经济发展需要。这就使我国目前相当数量的经济和行政方面的法律，还保留着旧的经济发展方式的基本特征。当时在效率优先兼顾公平原则的影响下，不但立法注重经济效益，而且体现公平的法律也难以得到真正的实施。不及时调整这类法律规定和法律的实施机制，就不能消除转变经济发展方式的制度障碍。

　　依赖增加物质资源消耗的经济发展方式得到法律制度上的支持。在企业方面，首先是知识产权保护和民族产业保护制度设计缺陷或者制度执行不力，致使企业难以抵御仿制、假冒和外国产品的竞争，进行技术改造和产品升级换代因无利可图而缺乏动力，只能依靠增加物质资源消耗的方式赢利和生存。其次是我国外向型产业结构在国际产业链的定位就是物质资源消耗型的加工业，这种定位在企业设立、能源和材料供应、劳动力使用和出口管理方面都得到国内相关法律制度上的支持；在政府方面，主要依靠增加物质资源消耗，是许多政府机构非常习惯的经济发展思路和经常采取的发展措施。从制度上看，中央与地方分税制使地方政府缺乏稳定充裕税源，土地出让制度允许出让土地的大部分收入归于地方政府，激励和促使地方政府依赖土地资源实现发展目标。市场放任型的土地出让定价制度、金融信贷制度和国有企业经营制度，也为城市住宅类房地产成为畸形暴利行业提供了制度性支持。所以，不首先加快对上述相关法律制度的调整，就不可能实现经济发展方式的加快转变。

　　转变经济发展方式必须在法律上提供新的制度框架，而不能只是依靠那些限于维护企业市场竞争平等性的法律。市场经济以经济利益最大化作为激励机制。首先，为了使那些主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新的国内企业获得更多的赢利机会和取得最好的经济回报，就应当在经济结构和产业结构调整过程中对企业实行有差别的政府待遇，给予这类企业以制度上的特惠权利；其次，为了使那些勤奋的高素质劳动者能够致力于技术创新和管理创新，就必须在就业制度上保障他们得到最好的工作职位，在分配制度上保证他们获得最好的经济收入。为此只有行政机关的行政规划和政策措施是不够的，而要把改革决策与立法结合起来，通过法律来调节经济发展方式转变过程中的利益关系。尤其是要加强协调民商法、行政法、经济法和社会法的协调性，例如应当修订继承法并开征继承税，使公民主要依靠自己的创造性劳动获得社会地位和富裕生活，而不是依靠继承的财产享受寄生性生活，使尊重创造性劳动成为基本公民意识和政府义务。

　　应当建设科学发展型政府，按照转变经济发展方式的新要求重新配置政府职能。推动经济发展方式的转变首先是政府的职责。企业是分散决策的微观经济组织，市场是以企业为主体和依靠经济效益驱动的经济机制，不可能从根本上承担起改变国家经济发展方式的公共使命。把市场主体的经济活动纳入创新驱动的轨道，把依靠国际贸易的外向型经济拉回内生增长的框架，为企业运行提供新的经济结构平台，只能在政府的引导、协调和推动下实现。把政府工作重点转移到经济发展方式的转变上来，使政府放弃传统的经济发展方式，改变原来对经济增长速度的偏好，是对各级政府的发展职能、发展战略、发展政策和发展措施的一个全新考验。因此，必须在行政组织上继续进行体制改革，合理配置行政职权，克服部门和地方的经济和人事利益；在行政运行机制上提高决策科学性和公共性，克服代表旧的经济发展方式的利益群体的不当干预，制定和实施有利于促进新的经济发展方式成长的行政政策。

　　应当建立兼顾效率与公平的发展权导向的行政法体系。要使政府放弃主要依靠物资资源消耗的发展思路，转移到主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新，仅仅依靠政策引导是不够的，应当通过有效的法律制度进行规范和约束，使不符合科学发展的政府发展措施不能生效或者丧失法律效力。根据以人为本的科学发展观，应当把政府的发展职能与社会成员的发展权结合起来，依法保障社会成员平等参与发展和分享发展成果的权利，使政府的任何发展政策和发展措施都真正服务于让人民生活得更幸福和更有尊严