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完善我国节能减排税收政策的探讨
发布：长沙能源网      日期：10-07-20     评论：0 条
完善我国节能减排税收政策的探讨
近年来，我国节能减排工作取得了可喜的成绩。全国二氧化硫、 COD（化学需氧量）排放总量不断降低，2007年分别下降4.66%和 3.14%，2008年下降5.95%和4.42%，“十一五”前3年两种污染物排放分别下降8.95%和6.61%。2009年上半年，全国单位GDP能耗下降 3.35%，降幅同比提高0.47个百分点；二氧化硫排放量下降5%，COD排放量下降2%。虽然节能减排效果明显，但要完成“十一五”期间节能减排的约束性指标，特别是要为“十二五”节能减排和我国对世界承诺的2020年单位GDP与二氧化碳排放比 2005年下降40%-45%的目标打下基础，形势依然严峻。为此，及时调整和出台涉及节能减排的税收政策势在必行。
我国节能减排碱性税收政策的不足
（一）完善的环保税收体系尚未真正构建
目前，我国从政府到民众都已意识到经济高增长所带来的环境负面性问题，初步形成了节约能源、降低消耗、治理污染、保护环境的政策导向。但并没有采用国际上盛行的以环境税作为调控与缓解环境问题的方法，仅通过征收排污费对破坏环境的做法予以限制。由于收费标准偏低，有些企业宁愿多交费也不愿治理污染，其结果是使得环保成果难以巩固，税收的刚性作用弱化。环境税收科目的缺位，表明我国在经济市场化进程中，节能减排的市场利益机制尚未形成。因此，尽快发挥税收在节能减排、环境保护方面的调节作用，开征环境税，是当务之急。
（二）限制性税收政策力度不够
1.资源税制度的缺陷。资源税的设计思路与可持续发展不相符合。现行资源税的主要目的是调节资源级差收入，这一政策目标的设计限制了其应有的作用。现行资源税并没有体现政府对资源的所有权和管理权，因而无法通过征收资源税表达保护资源和限制资源开采的意图；单纯的级差性质的资源税没有正确反映资源的价值，不但未能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用，而且不能将资源开采的社会成本内在化，无助于企业改变经济增长方式，更不能将资源开采的可持续成本内在化，不利于资源的可持续使用。加之现行资源税的征税范围太窄，难以遏制对自然资源的过度开采，并使资源下游产品的比价不合理，刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。现行资源税是以销售量或自用量为计税依据，企业开采中“拣肥弃瘦”，造成资源无序开采和大量浪费。税收调节作用较弱。我国资源紧缺、环境破坏的情况日趋严重，但资源税在全部税收收入中仅占不到1%。可见，现行资源税没有起到促进资源的合理开发利用、避免资源浪费的作用。
2.现行消费税制有待于进一步完善。如，汽车消费税以气缸排量大小而征收不同的税率，但对使用新型（或可再生）能源如天然气、乙醇、氢电池的车辆并没有规定相应的优惠政策。另外，对造成资源严重浪费和污染的一次性用品，除了方便筷之外，卫生纸品、塑料包装袋、电池等均还没有纳入征税范围。
3.与环境、资源相关的其他税种存在绿色度不够的问题。如，车船税、车辆购置税、土地使用税、耕地占用税、城市维护建设税等税种的设计，都存在忽视环境保护和资源节约的问题，绿色度不高。
（三）优惠性税收政策覆盖面偏窄、力度小、形式单一
1.专门针对节能减排的优惠措施较少。在税收优惠较为集中的所得税方面，其政策设计中往往存在诸多问题：一是对节能减排的税收优惠范围规定太窄，尤其是在当前企业节能减排投入力度不断加大的情况下，税收的助推和激励作用不够明显；二是在企业所得税的减免中，或规定了一定的有效时间，或设置了过多的限制条件，削弱了优惠政策的作用，优惠效应降低；三是企业所得税新法规定，企业从事环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税，但企业自建为自身服务的污水处理厂、垃圾处理站等节能环保项目并未列入优惠范围。这显然不利于提高企业节能减排、治污环保的积极性。
2.我国税收优惠政策分散。目前的一些优惠政策较多地分散于财税部门的各种通知、规定中，缺乏系统性和指导性。另外，优惠的形式比较单一，主要采用直接的减税和免税形式，而间接的加计扣除、加速折旧、税收抵免等国际上通行的优惠方式较少。
3.真正需要扶持的中小企业难以得到优惠。虽然企业所得税新法规定，企业从事符合条件的环保、节能节水项目可以享受一定期限的减免税，企业购置并实际使用符合条件规定的环境保护专用设备、节能节水专用设备、安全生产专用设备，其设备投资额的10%可以从当年的应纳税额中抵免，但前提是企业必须有利润，对减排项目而言，一般只是投入而不产生经济效益，享受到这项优惠政策的几率就更小。从实际的情况看，恰恰正是这样的企业才更需要税收政策的扶持。
完善节能减排税收政策体系的思路
（一）研究开征节能减排新税种环境税开征环境税是国务院《节能减排工作方案》中所提出的、解决环境负外部问题的政策措施之一。理论上讲，实施环境税既可从源头上加大企业对资源使用的成本，倒逼企业转变发展方式，又会因环境治理的外部成本内部化，使终端产品价格上升，有助于促使能源产品的消费价格趋于合理。
关于环境税，应遵循“由易到难、由简到繁、循序渐进”的原则。借鉴国外开征经验，依据“污染者付费”和“使用者付费”的要求，环境税可相应分为污染排放税和污染产品税两种类型。根据我国的实际情况，开征污染排放税是可行的。开征这一税种，我国的环保税收体系将更趋于完善，并能形成较为完整的“开采环节——资源税、生产制造和弃之处理环节——环境税、消费使用环节——消费税”的贯穿整个产品生命周期的绿色税收体系。
1.污染排放税的征税范围的选择。一般来说，污染排放税的征税范围包括二氧化碳、二氧化硫、粉尘、污水等。本着循序渐进的原则，在该税种开征初期，征税范围可以考虑先只对污水征税。至于二氧化碳、二氧化硫和粉尘、垃圾的治理，现阶段纳入征税范围，还存在诸多操作层面的困难，可继续运用行政手段限制排放，待条件成熟后，逐步纳入征税范围。
2.水污染税的基本制度设想。 （1）纳税人。在我国境内进行污水排放的企事业单位、个体经营者、机关团体和城镇居民。（2）计税依据。可以从两个方面考虑：一是按纳税人的生产规模或排放规模，及所在地区水源的环境破坏程度，主要以污水的实际排放量作为计税依据；二是如果实际排放量难以确定的，可依据纳税人的设备生产能力及实际产量等有关指标测定排放量以作为计税依据。（3）税款的征收。可以考虑由税务机关委托环保部门代征。
（二）完善限制性税收政策，加大对节能减排的支持力度
1.改革资源税制度。具体可采取以下几点措施：（1）扩大征收范围。应必须加以保护的资源，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等纳入征收范围，并可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、矿产资源管理费、水资源费等税费并入资源税。（2）调整计税方法，提高单位税额。在计算资源税税额时，应采取以产量为计税依据的方法，并适当考虑回采率，同时，在从量征税的过程中适当提高单位税额，或者采取从量征收和从价计征相结合的方法，让资源税的税额能够随资源价格的上升有所提高。
2.进一步扩大消费税征税范围，强化其节能环保方面的调节作用。如对饮料容器、电池、塑料包装物、一次性纸制品、高档建筑装饰材料及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品等，可根据其消费对资源的耗费情况纳入消费税的征税范围。也可以考虑对煤炭开征消费税，依据煤炭污染品质确定消费税税额（对清洁煤则予以免税）。对污染环境的消费行为，可以通过对企业生产有害环境的产品征收消费税的方式，提高其生产成本，通过价格信号限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。在新调整后的消费税税目税率表中，小汽车是以气缸排量大小分别规定了3%-40%六档不同的税率。在此基础上，建议对使用新型（或可再生）能源如天然气、乙醇、氢电池的车辆规定相应的优惠政策，以强化消费税对节能减排的支持力度。
（三）优化整合税收优惠政策，使之更加系统化且具针对性
1.统一管理和发布节能减排税收政策。可考虑将分散于各个相关部门的涉及节能减排的税收政策，统一由税务部门发布，并使之成为对所有行业（企业）都适用的公共政策。这样既能提高节能减排税收政策的系统性、可操作性，又便于基层税务机关执行政策时准确把握。
2.调整优惠范围，加大优惠力度。调整流转税、所得税等现有税种的优惠政策，重点扶持促进能源结构优化、节能减排高科技产品研发、使用等，对高能耗、高污染的重点行业，如钢铁、电力、造纸、化工、煤炭等，可考虑分行业制定节能减排的税收激励政策；对企业从事节能减排技术开发、技术转让、节能降耗技术示范项目的推广以及与之相关的技术服务取得的收入，应予以免征流转税和所得税；制定一定的税收优惠政策，如对开发利用资源替代品等行为减免资源税，以引导合理生产行为。
3.税收优惠的端口要前移。只要企业进行节能减排项目投入、节能减排技术改造和技术研发，所发生的费用均应允许税前扣除，形成的固定资产应允许加速折旧；只要企业从事符合条件的节能环保项目，对其取得的收入无论盈亏都应予以减免优惠。
文章转自：宏观经济管理                                         时间：2010年7月20日