药师经多少字:我国现有的公务员制度点评

在谈论、研究中国古代政体与法制时，人们一般都把官作为主要注意对象，对吏却不够重视。其实就任何一种有效的政治体制而言，尤其是从它的运作则言，吏的重要性都不容忽视。铁打的衙门流水的官，衙门里的官几年一任，有升迁有贬职有调任，但是同一个衙门里的吏则相对较少更换。有时官员上任时也带自己的刀笔吏，但多数时候，吏会长期在一个衙门里处事，而新来的官员要了解当地的情况，首先就要向原来衙门里的吏请教。因此，这些吏，他们比起那如同流水般换来换去的官，是衙门里更稳定的因素。因为稳定，对于衙门以及衙门的公事应该如何处理，他们比起官来，虽然不能说更有发言权，至少也是非常有发言权的人物，地方治理得怎样，与他们实在大有关系。因此，那些个遇到官司就向外郎令史孔目们下跪的县太爷，虽然事属夸张，却有它非常深刻的政治学内涵。一方面，它用高度艺术化的手法，直观地揭示了官吏错位可能导致的灾难性后果，另一方面，它也同样直观地透露出，熟悉司法程序的吏在衙门里的作用之大，大到可以超过官。
这让我们首先想到官、吏分离的政治学设计内在的含意。如果说政府（衙门）的首要责任在于保证社会的公正与秩序，判案的最高理想是要达到公平和正确，那么，官和吏这两个社会群体，恰好分别承载着保证政府健康正常运行的道德层面和技术层面的需要，成为政治领域道德与技术这双重目标的人格化产物；于是“清官”和“能吏”成为人们对好官与好吏最常用的赞美词，深刻体现出民众乃至社会整体对这两个群体的期望。
严格区分官、吏的政治制度并非中国所特有。从形式上看，这两个群体颇有些类似于西方近代议会政治体制中的政治家与公务员。
在多数实行议会制度的国家，如果你想从政做官不能去做公务员，而应该参加某个党派，提出或者赞同某些政治主张，这样，当你所属的党派赢得了竞选，你或许就能够得到政府中的某个职位；而做一个公务员，你要宣誓忠诚于国家，一般不能参加党派。所以我们都看到，在美国，无论代表哪个政党的政治家赢得了国家或地方政府的选举，都会从大学、公司、律师行里，或者干脆从职业政治家同行中，选择政治见解相同或相近的人担任政府成员，部长和国务卿并不从具体部门的公务员中选择提拔；同样，当政府首脑以及各部长官更迭时，各部门的公务员也并不因长官的更换而更换。这样，每届政府、包括各职能部门的行政长官都可能随着几年一度的竞选而变换，但是，被任命担任行政长官的人并不需要自己去挑选一大批在自己所管辖部门中做实际工作的公务员。因此，行政长官可能几年一换，而公务员则是相对固定的，政府部门里的公务员就成为比起行政长官更稳定的一个因素。这种制度有助于保证国家行政、司法制度的连续性，不管谁来当部长州长，这事应该如何办就如何办；何况，公务员虽然被行政长官所领导，然而一个聪明的公务员决不会为了讨某一任行政长官的好，整日里战战兢兢地揣摩领导意图而忘记自己应负的职责，因为他无论怎么做也只是个公务员，作为一个公务员，他的利益得到国家的法律保证，而不是要靠他的顶头上司；相反，如果他不按照规矩把事情做好，即使能够通过歪门邪道得到某一任行政长官的宠幸，毕竟几年以后上司一换，他就该卷起铺盖走路了。
在这个意义上说，西方人并不把担任政府中的公务员看作从政，实际上做一个公务员也确实与从政没有什么关系。就像中国古代，要想当官是不能从吏起步的，你甚至根本就不能去做吏。虽然衙门里的书吏与官员一样都是读书人主要的出身路径，但一般的读书人没有特殊的理由是不愿意为吏的，因为不止一个朝代规定包括吏在内的下等人不允许参加科举，也即不允许做官。尽管有很少的例外，但是确实在多数朝代，想从吏成为官真是件非常非常之困难的事情。《魔合罗》、《斟头巾》等多部杂剧的主角六案孔目张鼎破了复杂的人命案后，上司竟然说要保举他做县令，那是一个了不起的恩典，毕竟吏是一种权力和责任很直接，社会地位却很低的职业。但吏的存在之所以如同公务员的存在一样不可忽视，正因为在官员不断流动的政治结构中，吏的存在是保证政策连续性的重要因素。衙门里只要有熟悉情况并且办事干练的吏，只要在政治领域不经常出现你死我活的“路线斗争”之后的大清洗，国家意志的推行，至少就有了体制上的保证。
东西方不同时代的政治体制，不约而同地将官与吏（或曰政治家与公务员）之间的界限分得清清楚楚，可见对官和吏功能上的区分，有一致的看法。这两种独立发展而来的政治制度，都清醒地意识到官员的流动性与吏的相对固定是很必要的，而且，更可能都意识到官吏分离的制度具有某种神秘的合理性。
我们仍然可以从公案戏的角度来解剖这种制度的合理性，那就是——道德与技术是政治领域同样重要的因素。就一个案件的审理而言，官员道德上的清廉当然是非常重要的，因为假如没有道德层面上的制约，司法的公正就失去了最起码的可能性；但与此同时，官员对法律条文的熟悉与洞悉伪装的能力也同样重要，因为假如没有技术层面上的能力，司法同样也不可能公正。但是我们不能幼稚地以为可以找到许许多多像包公那样或者像张鼎那样兼有道德与技术两方面长处的完人，同时解决这两个层面的问题，以保证司法公正。由官和吏两个群体分别来实现这两个方面的追求，比起由同一个群体来实现这两个方面的追求，更可靠也更具有可操作性。
但我们还是应该继续追问，虽然官和吏都是历代政治制度中不可缺少的要素，那么官和吏究竟哪个层面更重要？
中国古代社会显然把官看得比吏更重要，从隋唐时代直到晚清一直有严格的官员考试制度，吏的选拔与任用却没有形成制度化的途径。做官需要参加一系列考试，要成为吏却并不需要经过类似的考试。吏的种类很多，出身也不尽相同，宋元年间衙门里的令史、外郎、孔目直到清代衙门里的师爷，多由仕途已然无望的不得志的读书人担任。其它类别的吏出身更杂，像掌管监牢的牢头，专门负责砍罪犯脑袋的刽子手，涉及到一些特殊的技术、手艺，就常常是世袭的，父子相传。它们都是一种终身职业，并不存在调任升迁的空间。相反，现代议会制国家却把吏看得比官更重要，同样的证明就是，公务员需要通过相关的资格考试以证明你具有担任某个公职的必要能力，以及从事这一职业的专业技能。然而做官，却并不需要通过任何考试，倒很可以代代相传，像肯尼迪的家族，几代人从政，没有人会认为这有什么不妥。当然，在一个民主社会里，做官需要得到提名并且得到议会的认可，但这种提名与认可，毕竟与严格的规范化的考试不同。这就使得东西方两种政体出现了一个非常重要差别——官与吏截然不同的选任途径。这个重要区别就是，在议会国家里考吏（公务员）不考官（政治家），而中国古代社会恰恰相反，是考官不考吏的。
如果说考试制度的本质就是一种选拔优秀人才的制度，那么，我们可以假定西方国家公务员考试制度，是为了选拔出一批具有专业技术能力的合格人才来保证并具体操作国家法律的实施，用西方式的语言说，这意味着选拔一批有治国能力的技术官僚。要想成为一个公务员必须经过严格考试，说明这种制度非常重视维持国家机器正常运行所需的行政人才在技术方面的能力。我们也可以把古代衙门里的六案孔目，以及外郎、令使看作是一批技术官僚，至少对于处理衙门事务，尤其是处理事务的技术性程序而言，他们比起官更有经验。但是缺乏关于吏的选任制度，暗示了中国古代科举制度的弦外之音——选拔一批具有高尚道德情操的人来担任政府官员才是最重要的，换言之，“清官”比“能吏”更重要。
我们不能抽象地讨论到底是官更需要考还是吏更需要考。但有一个问题却是可以讨论的——由于考官和考吏的考法不一样，衡量一位技术官僚与衡量一位官员的标准不一样，这两种考试制度的实际效果必然是完全不同的。简而言之，吏是在衙门里做实际工作的，高尚的道德与对皇帝的忠诚固然重要，但是一帮愚忠的人有什么用处？要想刮点地皮都办不好，一个只会溜须拍马而没有实际工作能力的吏，要想在衙门里做得长而且做得有身份有地位，就不容易。所以，我们看到了议会国家公务员考试的实际效果，也就可以肯定用技术手段考察这些技术官僚的可能性。
在这个意义上说，经历了几十年完全忽视政府工作人员技术素质的曲折，国内最近开始逐步推行公务员考试，总算使得我们的政治管理机构中技术层面的重要性得到了重视。虽然在目前整个政府组织中官、吏仍未分离，但是，对包括官与吏两个群体在内的政府工作人员的“知识化、年轻化、专业化、革命化”要求，显然注意了甚至超越了道德与技术两个层面，而且，正因为像“革命化”这种纯粹道德诉求很难通过考试或考察检验，除了“年轻化”这种特定时代特有的年龄标准以外，“知识化”和“专业化”就几乎成为对现代官吏最本质的、也最可靠的衡量标准。通过推行这样的官吏选拔制度，我们正在进入一个由一批有知识、懂专业的技术官僚统治的社会，越来越多的“能吏”进入政府，也就有望在很大程度上避免昏官庸吏充斥于政府机关的局面重现。这当然是一个了不起的进步。
然而，这样的进步却以某种特殊的方式，折射出我们时代道德秩序的失落，至少是一种矫枉过正，矫正了用官的标准要求和选拔吏的官吏不分的失误，却陷入了一个用吏为官的同样官吏不分的误区。因为，要管理好一个国家，要管理好一个衙门，不能只有吏而没有官，哪怕吏都是“能吏”，也仍然需要“清官”。纯粹的技术官僚治国毕竟是不完整的，议会制国家之所以除了公务员以外还需要政治家担任各部门的行政长官，正是因为政府部门所必须承担的那些超越技术层面的功能，是技术官僚不足以胜任的。技术官僚受到专业知识所限，也很容易夸大并陶醉于专业技术的作用，他们更多考虑的是“术”的层面，而不会考虑或者至少是很少考虑“道”的层面。一个技术官僚统治的国家，也就太容易走向重功利、重实际却忽视人文精神追求、伦理道德建设的危险境地。并不是说技术官僚只能纯粹从技术层面上处理社会问题，完全不会顾及人伦与道德因素。元杂剧里的六案孔目们也都口口声声说“人道公门不可入，我道公门好修行；若将曲直无颠倒，脚底莲花步步生。”如果我们可以将这些能以在修行之心身居公门的好吏看作一批优秀的技术官僚，那我们就更足以读懂元杂剧——一个社会固然需要一大批技术官僚来支撑秩序，但仅仅依赖技术官僚显然是不够的；通过这些能吏的自况，正可见我们所能要求于技术官僚的，只能及于很低水平上的自律，而不应有过高的不切实际的期望。
在这个意义上说，没有一批称职的技术官僚，国家行政机构就不可能有效地运转；但一个过于依赖技术官僚的国家，恐怕也很难达到足够的道德水准。身处一个需要兼顾公平和效率的社会，如果过分沉溺于技术官僚治国的现实功用，谁知道历史将要我们付出多高的代价？