Posted: 2011-02-20 11:18

 人大代表“官、民”构成比例失衡现状应改变

 中国13亿人的民意、利益，在国家的最高权力机构“全国人民代表大会”由3000人左右的代表在党的领导下“代表”了。他们的意志、价值取向决定着 13亿中国人的命运。人大代表的选举产生不可谓不重要，因为他们必须能够代表人民的意愿和根本诉求。因此，人大代表的构成就不能不成为值得关注和研究的问题。

一、目前“全国人大代表”构成的现状

我国《选举法》虽然规定了人大代表构成成份的多种要求，但唯独没有明确规定和限制各级政府官员在代表中所占的比例，造成目前全国人大和各级人大代表中官员所占比例太大，人大代表的结构不正常，百姓广泛戏称人大代表为“大人代表”，人代会是“官员代表大会”。占全国人口绝大多数的非官员平民群体意见表达和利益诉求受阻，导致社会不和谐因素的增长。由此看来，《选举法》完全有必要认真修订、完善。

从最近几届全国人大代表的构成的情况来看，官员和企业家（有些同时也兼党政职务）占了绝大多数，各级党政官员代表与平民代表成了一种倒三角的结构。在对以华东农业大省安徽的第十届、十一届人大代表构成情况为典型例证认真分析并参考其它数省、市代表构成的基础上，形成下图——




再看典型的西部省份甘肃，从第十一届48名全国人大代表的构成来看，可勉强算作非官员的平民代表仅6人（其中大多为知识分子），其余皆为准党政官员和企事业老总或董事长兼书记，占代表总数的87%左右。

北京市是我国政治经济文化中心。分析北京十一届全国人大代表构成可以成为我国省会以上大城市的一个样本。经统计显示，其人大代表构成同样也是以官员为主。准官员占62%，最低官位是集团党委书记（仅2人）；无党政官职的平民代表15人，约占代表总数26%，这是大大高于其它省市的，究其原因，应该与北京市知识分子精英云集有关；这15位平民代表中，除4人基本可归于普通劳动者，其余皆为专家、教授等知识精英；那么平民普通劳动者占代表总数的比例仅约7%（这已经大大高于其它省市了）。

再如山东某市全国人大代表的构成中，市委副书记、市长、企业董事长、大学校长、副院长、研究所所长等各类副县以上官员竟拥有了80％的代表名额，而占人口总数80％以上的广大工农、农民工及个体工商户、自由职业者却未见一个代表。

以上数据是本文“全国人大代表‘官员、平民’构成示意图”的依据。

面对上述状况，然而2009年有报道说：“十一届全国人大代表结构，与近几届全国人大代表构成中反映出的工人和农民代表比例呈下降趋势相反，这次名单中一线工人和基层农民代表大幅增加。其中，一线工人代表比上届增加了一倍以上，基层农民代表比上届增加了七成以上。省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一”。文字报道是讲究技巧的。乍一看，上述改变颇为喜人。但细细想来，却感到这样的概括是不符合实际的。如上述安徽省十一届全国人大代表农民界别仅为 1人，第十届人大的农民界别是0，这样的增长“七成”或“一倍”有何意义？即使将担任省妇联执委、县政协委员的行政村党支部书记也算作“平民农民代表”，十一届人大代表中农民的实际人数也仅仅是2人，占代表总数114人的1.8%。基数如果是“0”或“1”，“成倍增长”或“增长7成”意味着什么呢？如此不讲基数，光报道“几成、百分比”有何意义？

仅从分析本届人大代表的构成就可以看出，十一届全国人大代表的构成虽有变化，有改进，但必须承认，总体上来说变化甚微，改进不大，有些地方在某些方面还有所退步。还不值得作为“可喜现象”来报道。

全国人大代表的如此构成，不能不使人们产生如下疑虑——

二、“人民代表大会”与“官员代表大会”是同一回事吗？

首先，官员与平民其实质属性并不完全是一样的。从广义来说，官员当然也是“人民”范畴内公民。但是“人民代表大会”与“官员代表大会”可以看做是同一概念吗？官员在各级“当家做主”开会决策的机会和权利太多了，全国人大中出又现90%以上的各级官员有何意义？这与平时政府的行政工作会议有何区别？从毛泽东所说的“让人民来监督政府”的含义来说，官员与平民其实质属性并不是一样的。

政府官员及企事业领导，作为特殊的社会群体，在反映选民意愿时承担着双重身份，他们既是具体地方、部门甚至是中央一级的执政者，而在人大中又成了“监督者”，这种“自己监督自己”的现象，是我国民主政治建设方面长期存在的弊端，已经产生了许多恶果。官员身份的人大代表由于受到部门利益、自身利益的牵扯及其它因素、环境的制约，其自身很难做到“民意”与“官意”协调统一，履行人大代表职责时往往会避重就轻，绕开自身或本地、部门的利益；这样，他们在议政和表决时，未必能将大众关心以及切合大众利益的问题，反映到位、反映充分。这是显而易见的。

2009年3月23日《东方早报》报道浙江嵊州人大常委与人大代表打架一事，也许算不上普遍现象，但仍窥一斑可知全豹。

2008 年，全国许多地区出现出租车罢运事件，严重影响和谐社会的建设；出租车行业的垄断和层层盘剥已经从2002年起被不断曝光，早已不是秘密。笔者在一些城市乘出租车的过程中明确感受到，司机们眼巴巴盼望国家能出台相关法律法规，规范行业行为。但是09年3月的十一届人大二次会议上似乎未见有人提出此类议案，也未将此列入09年立法计划。仅以此例就可以看出人大代表构成缺陷所造成的人民的某些利益无以诉求的结果。对这样波及全国的事情尚且如此，那么由此便可以推及其它了。

三、目前人大代表的构成，造成明显的监督及民意表达缺失

《宪法》规定人民通过各级人民代表大会行使当家做主的权利，“中华人民共和国一切权力属于人民”；而且法律还赋予人大具有对官员和政府实行监督的义务和权力。

那么，如果说抱这样的逻辑——官员本身就原来已经是各地人民选出来正在“当家做主”的人，所以各地官员出席全国人大也可以视为实质上代表了人民，那么，这些已经是省、市、县级的“执政者”者（有的已经是中央一级的领导）如何监督“执政者”本身呢？“自己监督自己”不仅理论上是悖论，而且实际上也出现了监督缺失的种种问题。

稍稍举例便可说明。

其一：毋庸讳言，各地上访和“截访”乃至对访民的非法拘禁（名曰“法制学习班”或强制送进 “精神病院”）是造成社会不和谐以及民怨淤积的重要原因之一。客观地说，访民中也会有少数个性心理偏执或坚持某些不正当诉求者；但是，我们必须看到，大多数上访民众是因为地方不作为、相互推诿或官官相护造成的。上访毕竟不是外出旅游，不到万不得已，公民不会走上这条充满荆棘和危险的坎坷道路。

其二：国家出台了《政府信息公开条例》，但是政府对此不作为该如何处置？没有实施条例。公民按以上《条例》正式向政府递交书面申请，但往往是石沉大海，毫无反响。结果变成总是要打一场官司才可以得到公民应该得到的政府信息。有关这方面的报道已经不是罕见的了。令人焦虑的一些地方的所谓“群体性事件”往往也与政府信息不公开、官民无法沟通有关，这在总结教训中已经承认。但对此，为何人大代表在开会时无人议及于此？如果人大代表的构成中，平民代表占有合理比例，这些问题是一定可以被提出来的，这对于依法治国、构建和谐社会是有好处还是有害处呢？

其三：为何我国有关“官员财产申报 、公示”的法律历经十几年千呼万唤出不来？为何新疆阿勒泰在官员财产申报、公示方面可贵的“破冰”之举在全国得不到响应？面对全国人民的强烈呼吁，2009年3月闭幕的十一届人大二次会议还是未能将其列入09年十几项之多的立法计划之中。

四、建议将本文开头所描绘目前人大代表构成的“倒三角”正过来

要构建和谐社会，要实现国家的可持续发展，必须凝聚民心，发挥民智民力，畅通民心民意。因此，全国人大代表官、民构成比例是一个带根本性的重要环节，它应当逐层分解、逐层设置标准，使得13亿中国人民的代表真正具有“人民代表”的性质。

为此，笔者建议将本文开头描绘目前人大代表构成的“倒三角”正过来，初步建议如下图——




在右图中，笔者未反映民族、性别、文化水平等要求，并非笔者不注重于此，实因本文主要论及的是“官、民比例”问题。具体比例的确定，大体应根据各类、各阶层在全国人口中所占比重来考虑，当然不排除有理有据地适当增减某方面代表名额的比例，这层意思其实在右图中也有所反映，比如，笔者并未机械地按一线劳动者和所谓无官衔的“平民”占全国人口的比例来考虑人大代表的构成比例。

同时，对人大代表的学历不宜一味攀高，尤其是对于工、农、个体劳动者，只要有高中左右的文化和较强的当家作主、参政议政、秉公办事的意识和品格，经选举就可以成为各级人大代表，何况还要对他们进行适当的培训。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中论述“扩大人民民主，保证人民当家做主的权利”时提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”这一承诺的实现还需要经过艰苦努力。如果说，现在政府还能关注一点民生，做一些实在的事情，那是取决于执政党的领导核心的决心，人大代表大多是支持、拥护而已，并未真正发挥 “当家做主”的作用。在这样的代表构成情况下，底层、弱势群体的诉求就更难较好较多地上达。凡执政党高层未决定去做的，人大也就做不了什么。

大致如本文所建议的设置代表名额，《宪法》规定的我国人民当家做主的权利将得到进一步落实，生动活泼的民主政治生活将更加健康地发展，人民利益的根本诉求将得到进一步的表达和保障，毛泽东早在1945年提出的“让人民来监督政府”的宣示才得以实现。如此，13亿民心将得以进一步凝聚，和谐社会的构建将更加顺利，国家的可持续发展也将获得不竭的动力。